当前中国农村土地制度改革的现状与问题

题目：当前中国农村土地制度改革的现状与问题

1

核心问题：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还

关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。

论点，论据。一、农村土地政策变化及其背景2004年,中国政府的农村土地政策的基本法

律框架没有大的变化,但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中政

府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土

地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,

严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉

数量的首位。据估计,全国数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国

农民人均土地面积这两方面判断,3000万的数量估计并不为过。少数农民因为得不

到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地

方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。

二、关于现行土地法规的评论。经济学把一项财物的使用权、处置权、收益权作为关于这项

财物的所有权,这是一种便于分析的定义。(一)《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、

农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没

有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本

意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞

昭然,在实践中弊端丛生。(二)政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体(三农

户而非个人作为承包权的主体产生了承包制的内在不稳定性四)农户的不完整的土地财产权

三、土地制度的经济影响(一)土地制度是否影响农民收入:对已有文献的一个简单评述大体

有两种对立的意见,一种认为目前的土地制度与各种其他可能采用的改革方案(例如耕地私

有制或永佃制)比较,对于村经济发展的影响不会有显著差别。另一种自然是相反的观点,认

为目前的农地制度有重大缺陷,非改革不能推动农村经济发展和农民收入水平的提高。(二)

土地规模经营潜力与农入增长之间的关联性估算。(三)土地征用中发生的农民利益流失估算

农民因土地被占用,究竟给社会贡献了多少资金,这是一项很不容易算好的账(四)现行土地制

度对国民经济宏观运行的

影响

四、土地制度改革的政策建议.(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。

建立混合所有制的主张。2.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕

地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律

规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10

倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿

掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门

负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。

土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交

易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地

使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公

有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成

熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家账户”和“国家失地”农民

保障基金”

题目：农村土地流转的问题及对策

2

1

当前中国农村土地制度改革的现状与问题 党国英 (中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)

第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版) 2005年7月

Vol.44 o.4 Journal of Huazhong ormal University (Humanities and Social Sciences) Jul. 2005

核心问题：加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。

当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方

法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

论点，论据：一、当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路

村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转

后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意识。2．土地流转的

有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程

中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地

流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民

利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农

民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必

定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力， 对

城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土

地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回

报周期长，需要大量的资金投入。

二、改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也

是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在 ，也是农村最大的稳定因素。

因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿 ，

从该地的实际条件出发 ，因地制宜 ，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需

求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制

形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方

面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经

营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件， 同

时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土

地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农

村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。

题目：农村土地流转中的农民问题研究——以郑州市为例

核心问题：目前各地的土地流转工作进行的如火如荼，很多文献都是关于土地流转可以带来

集约化经营的农业和更高的土地利用效率等，关于农民问题的研究大都停留在土地流转之的

一些补救措施上，而没有去深入探究土地流转中存在的农民问题。通过对郑州市农村调研发

现土地流转问题背后是农民问题，只有农民问题解决了，土地流转的问题才能迎刃而解的。

论点，论据：1 郑州市农村土地流转的现状分析。关于土地流转，65.7%的调查者赞成在中

国现阶段对于土地经营实现规模化发展；但是有57.8%的调查者不愿意把自己承包的土地流

转出去，在问及“最主要的原因是什么”时，44.7%选“土地是自己现在和以后的保障”。

关于农民收入和合作社的调查。66.3%的被调查者选择自己的家庭收入主要来源为种地，有

20.7%的选择靠在本地或出外打工获得主要收入。关于农民收入和合作社的调查。66.3%的

被调查者选择自己的家庭收入主要来源为种地，有20.7%的选择靠在本地或出外打工获得主

要收入。2 郑州市农村土地流转现状截至2009年10月底，郑州市土地流转总面积为2.4 万

hm2（包括980 hm2林地，170 hm2果园，193.3 hm2鱼塘，6480 hm2荒地），占农用地面积

的7.5%，其中耕地流转面积1.616万hm2，占家庭承包耕地总面积的6.6%。耕地流转共及 98

个乡（镇）、街道办事处，931个行政村，5269个村民小组。耕地流转农户9.93万个，占总

数的9.7%。3 郑州市农村土地流转中存在的农民问题（1）农村社会保障制度不完善，农民

2

农村土地流转的问题及对策 王慧青 尹少华 （中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长

沙 410004）

“不敢”放手自己的土地。郑州市农村社保制度还不健全，保障水平低、覆盖面窄、参保门

槛高，如农村低保制度受条件限制，并未真正全面实现“应保尽保”。（2）非农收入低，农

村劳动力转移不出去，农民不能参与土地流转。（3）与土地流转的相关法规不健全，没有能

切实保护农民的利益，加之他们自己的法律意识淡薄，一旦发生流转纠纷，很难保证自己的

利益不受损害，使他们对土地流转“望而却步”。（4）个别乡（镇）、村存在“强制流转”现

象。

二、郑州市农村土地流转中的农民问题分析。1农民缺少参加土地流转的动力分析，农民的

现在之忧和后顾之忧——社会保障制度不健全，农民“不敢”放手自己的土地,农民缺少参

与土地流转的“政策动力”非农收入低，加上国家惠农政策的出台，如果土地流转政策不能

保证使他们的实际收益超过从自己种地的所有收益，他们是不会参与的。农民缺少参与土地

流转的“权利动力”在土地流转纠纷和“强制流转”中，农民不能维护自己的权益，他们很

“受伤”，使他们对土地流转产生了逆反心理。2 土地流转效率和农民致富的不同步。土流

转首先解决的是土地利用效率的问题 政府关注的焦点是土地的利用效率问题

，但是农民关注的是自身的致富问题。三、现有的解决方案：解决农村土地流转中的农民问

题解决农民的社会保障，免除了他们后顾之忧。加快城市化进程，依靠城市化发展的力量带

动农民问题的解决发展生产力。解决了农民的收入问题以后，需要解决的就是提高他们的技

能及发展意识。让农民参与到土地流转中去，获得一部分收益。

四、郑州市土地流转工作的对策建议。探索建立农村社会保障体系。建立社会保障

制度为彻底解决许多“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”状态和“有

路可走、无地生存”的困境，要从维护农民合法权益的高度对待失地问题，为建立

基本生活保障制度法律、法规基础此时的法律法规要明确参与土地流转各个主体的权利和义

务，其中主要有参与土地流转的农民、企业、一些组织、政府，要使得参与流转的主体很清

楚的知道自己具有哪些权利，要承担哪些义务，要怎样做才不违法。

题目：农村土地流转状况调查与思考

3

核心问题：农村土地流转总体上表现出流转速度加快、流转类型多样、流转主体多元化、以

短期流转为主、由市场决定价格、租金支付方式多样等特点,流转土地表现为种植大户、龙

头企业、专业合作社、集体统一经营、股份合作经营等形式,并表现出流转组织化水平提高、

仍以种粮为主、农民权益得到有效保护、政府鼓励等新趋势,土地流转优化了农村资源配置、

促进了现代农业建设、提升了农业产业素质、促进了农民增收和农民生活方式转变;在推进

土地规范流转方面应切实落实土地承包关系长久不变政策,引导流转行为长期化、规范化,正

确引导工商资本参流转,强化对规模经营以及粮食生产的政策扶持,完善粮食主产区利益补机

制,健全农民社会保障体系,加强政府部门对土地流转的服务与管理。

论点，论据：一、农村土地流转总体情况。1流转速度有所加快。2流转类型丰富多样。3

流转主体日趋多元化。4流转期限以短期为主。5市场形成流转价格。6费用支付方式多样。

二、流转土地的经营形式。目前,农地流转后的经营形式发生了很大变化,除传统的农户之间

自发流转后小规模经营之外,还出现了多种经营形式,呈现出土地流转、规模经营与农业产业

化经营等相互交织的局面。比较典型的经营形式创新有六种: 1种植大户经营；2龙头企业直

接经营；3专业合作社经营；4“龙头企业+合作社”经营；5集体统一经营；6股份合作经

营。

三、农村土地流转的新特点。在流转速度不断加快和经营形式不断创新的。同时,农村土地

流转还表现出一些新的特点:1流转的组织化水平有所提高。2主产区流转后仍以种粮为主。

3

农村土地流转状况调查与思考 黄延信 张海阳 李伟毅 刘 强 《农业经济问题》(月刊) 2011年

第5期

3农民土地权益得到有效保护。4政府出台鼓励政策措施。

四、农村土地流转的主要成效。土地流转不仅优化了农村资源配置,促进了农民就业增收,而

且对在小规模家庭承包经营条件下建设现代农业进行了有益探索。1优化了农村资源配置；

2促进了现代农业建设；3提升了农业产业整体素质；4促进了农民增加收入；5转变了农民

的生活方式。

五、当前农村土地流转中存在的问题。尽管当前农村土地流转总体呈平稳有序发展态势,与

流转直接相关问题并不十分突出,但一些潜在矛盾不容忽视。1土地权属不清、承包政策落实

不到位影响流转。2部分地区土地流转存在非粮化现象。3流转期限短期化不利于经营者加

强农业基础设施建设。4政府职能定位不准影响土地流转的顺利进行。

六、引导土地流转规范推进的政策建议。目前,我国农村土地承包经营权流转迎来了难得的

历史契机。1切实落实农村土地承包关系长久不变。2·引导农村土地流转行为长期化和规

范化。制定土地长期流转的鼓励和支持政策,引导转出土地农民与经营者签订长期流转合同,

为经营者增加长期投入、开展基础设施建设创造条件。3正确引导工商资本参与土地流转的

行为。4强化对规模经营从事粮食生产的政策扶持。5完善粮食主产区利益补偿机制。现有

产粮大县奖励政策不足以改变产粮大县财政拮据的状况,不足以调动地方政府保护耕地建设

耕地、发展粮食生产的积极性。

题目：农村土地与农民的社会保障

4

核心问题：“十五”计划把加快完善社会保障制度，作为关系改革、发展、稳定全局的大事。

我国十三亿人口，农民占百分之七十。完善社会保障制度，必须把完善农民的社会保障制度

放在重要地位。否则，“完善社会保障制度”自身，将是严重残缺的，其成就和作用将是有

限的。此，“十五”期间必须高度重视完善农民的社会保障。在农民的社会保障中，土地占

有重要地位传统的农民社会保障，实质上就是以土地为核心的保障。今后，在完善农民社会

保障的过中，完善土地的保障功能，仍将继续具有重要意义。

论点，论据：一、土地保障与联产承包制上个世纪八十年代初期，在全国范围内实行联产承

包责任制，这是迄今为止中国农村最具深远意义的重大改革。它是20年多来农村经济、乃

至国民经济中，一系列重大改革的引子。传统的农村集体经济体制下，农村土地实行集体所

有、统一经营。农民对这种集体的成员权，是与生俱来的。这种成员权主要体现在两个方面，

一是作为集体中不可分割的一部分，拥有对于土地的产权，特别是部分剩余索取权；二是成

年后在土地上就业的权利。这种成员权加上土地的养育功能，使土地能够在相当程度上，发

挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。

二、土地保障的新矛盾。实行联产承包制（十五届三中全会后改称家庭承包制），从早期动

因上看，是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生，也带来了土地保

障功能的一系列新变化。主要表现是：第一，提高了土地的生产力水平，增强了土地的收入

保障功能。改革初期农业生产力迅速发展，农民收入水平的迅速提高。第二，强化了土地的

失业保障和社会稳定功能。实行联产承包制，赋予了农民对部分土地的承包经营权。但是，

自实行联产承包制以来，农村经济和整个国民经济的迅速发展，也使土地保障功能的发挥，

面临着一系列新的矛盾：1发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛结构调整的矛盾；

三、土地保障能力的再造与农民社会保障体系的建设双管齐下，提高农业经营效益和比较利

益水平，激活土地的保障能力。鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化，

实现土地保障模式由消极向积极的转变。

统筹城乡试验改革的实践经验

核心问题：2007 年 6 月，成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为了尽快形成统筹

城乡发展的体制机制”的要求。成都实验区在构建新型城乡关系、 优化城乡功能和形态、 推

4

<农村土地与农民的社会保障> 姜长云 国家计委产业发展研究所

进农村农业发展以及社会管理等方面进行了大胆探索。取得的一些成果和发现的问题，以及

下一步的探索方向。

论点，论据:一、构建新型城乡关系的重点在于：1城乡规划一体化；2城乡产业发展一体化；

3城乡市场体制一体化；4城乡基础设施一体化；5城乡公共服务一体化；6城乡管理体制

一体化；基于这六个一体化，成都市从政策到实践都坚持“统筹城乡”这一目的，经济上，

2009 年，成都工业集中度达 70.2%， 城镇化率达 64.9%，耕地规模经营率达 33.3%，

形成了城乡一体、梯度布局、三次产业协调发展的良好局面。政府管理方面，自 2005 年

起对规划、农业、交通、财政等 30 多个部门进行归并调整，2010 年推进新一轮政府机构

改革，建立了体现政府职能转型特点的大部门管理体制及与功能区建设相适应的行政管理体

制，政府工作部门由 51 个减少到 41个；在全国率先启动行政审批制度改革，削减 90%

以上的行政审批事项，市级两级行政审批 “两集中、 两到位”，率先实行“一窗式”并联

审批模式，办理时限平均缩短 77%；强化政府的公共服务职能。成果显著。

二、优化城乡功能和形态。1.形成人口、资源、环境协调发展的总体功能分区。 以市域生

态及现实条件为依据，在充分保护和尊重生态本底的基础上，将市域划分为两带生态及旅游

发展区、优化型发展区、提升型发展区、扩展型发展区四大总体功能区，明确了各区的功能

定位和发展导向。2.确定产业有效聚集的战略功能区。3.形成凸显生态优势的新型城乡形态。

引导形成凸显生态优势的新型城乡形态。

三、促进农业、农村发展1.以产权制度改革为基础推进农村土地有序流转。截至 2009 年

底，全市在确权颁证后实现产权流转共计 6.63万宗，金额 33.62 亿元。2.以农村投融制

创新激活存量资源和参与主体。截至 2009 年底，各级投融资平台筹集项目资金 236.86

亿元投向农业农村。3.以集体经济组织形式推动农业、农村现代化进程。农村合作经济组织

的发展， 带动了农户进行标准化生产，促进了农产品统一营销、 统一经营， 提高了农发

展的集中度，壮大了集体经济实力， 为推动农业、农村现代化进程提供了组织保证。

四、社会管理1.推行城乡统一户籍制度改革。2.完善基层治理机制。 健全民主决策机制，

开放各级党委常委会（全委会）、人大常委会、政府（部门）常务会；政府的重大决策、各

部门的重大工作，邀请专家咨询论证。3.改革村级公共服务和社会管理体制。

五、下一步试验重点限于“成都试验区”建设时间尚短，同时还面临一些地方层面难以克服

的制度性障碍，改革内容尚在“深水区”边缘徘徊。1.以“城乡一体”为目标进一步夯实乡

统筹发展的体制基础。2.以“社会公正”为目标完善公众权利和市场体制。

题目：中国农村土地承包经营权的产权残缺

5

1978年开始的以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革实现了农村土地

集体所有集体经营向集体所有家庭经营的深刻转变，并以此极大地促进了农村社会经济的迅

速发展。但我们也不可否认，现行农地家庭承包经营的土地产权制度安排仍存在诸多缺陷，

现实生活中也不乏任意缩短农民土地承包期、随意收回承包地、多留机动地、提高承包费等

侵犯农户土地承包经营权的典型案例。

就我国农村集体所有制的土地而言，现行家庭联产承包责任制下土地承包经营权具有下

列特质：其一，农地所有权属于村农民集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调

整；其二，特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人

口或人劳比例平均分配土地以获取承包地，依法对集体所有的土地拥有承包经营权，但这种

承包经营权受到极为严格的限制；其三，国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。尽

管说与人民公社时期农民及集体几乎没有任何决策权和剩余控制权相比，家庭联产承包责任

5

<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>钱忠好 经济学研究

制是一大进步，它通过赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权，通过变人民公社时

期集体所有集体经营的单一产权结构为家庭联产承包责任制下集体所有家庭经营的较为复

杂的产权结构，产生了极大的制度绩效。如据林毅夫的研究，家庭联产承包责任制的制度革

使中国农业产出增长了约46.89%，大约相当于投入增加的总效应（林毅夫，1994）。然而，

与市场经济条件下经典产权要求相比，现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺

并正成为阻碍我国农村社会经济进一步发展的障碍因子。1.农地承包经营权缺乏明晰性。家

庭联产承包责任制的产权安排表征是，农民家庭作为生产经营的基本单位，通过与农村集体

经济组织签订土地承包合同，获得集体所有制土地的承包经营权，在完成国家税收、集体统

筹后农民获得农业剩余，从表面上看，集体所有制的农地所有权归农民集体所有，承包经营

权归农民家庭所有，但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取

得，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。进一步地，现行法律或对农村土

地所有权主体未能作出明确的规定或虽有所规定但相关法律相互矛盾。如《土地管理法》规

定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农于乡镇农民

集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村

内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”

2 土地承包经营权缺乏排他性。农地集体所有制的一个基本特征是，任何农民，只要他是

特定社区中的一员，其对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。由于社区的

范围既可以是静态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不定之

中。尽管说农地承包经营权受到国家法律保护，但由于社区成员被赋予了社区内每个合法成

员平等地拥有社区土地的权利，由此而生成的土地承包经营权就必然要求社区土地能随着人

口的变化而进行周期性的调整。更何况对现阶段的中国农民而言，农村土地的承包经营不仅

是一种经营手段，而且是特定历史条件下的一种必然的制度选择，是其生存和发展的最后屏

障。土地资源仍承负着沉重的社会福利保障功能。在传统观念里，集体成员应该天然地无差

别地享有集体所有的土地，而且这种观念已转化为一种制度安排—土地随着人口的变化进行

周期性的调整。如据杨学城等的调查，自农村实行土地承包制以来，的村对土地进行过次数

不一、程度不等，大调整的次数平均为3.9次，调整次数最多的高达1.9次，为一年一调

土地承包经营权以社区成员权为基础，这一特殊的农地制度安排表明，尽管将来随着农村社

会经济的发展，农民对土地的依赖性可能会有所减弱，但这并不必然导

致社区的合法成员会自动地放弃其拥有的那一份土地权利。土地周期性调整所产生的承包经

营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期，这不利于激发农民

土地投资的积极性。3 农地承包经营权缺乏安全性。现行农地制度安排的一个特点是农村

土地归农民集体所有，农民以其社区成员权身份拥有承包经营权。中国农村土地的这种产特

性，使农村土地既具有部分的社区共有物品属性，又具有部分的私人物品属性。尽管农民的

承包经营权具有部分所有权的性质，并在一定程度上有利于激发农户投资土地的积极性，但

是，农户承包经营权的社区共有物品属性使其产权安排并不具有严格的排他性，其权利极受

到其它各方的侵害；进一步地，农民并没有选择集体的权利且对自己所从属的集体有着终的

依附关系，他在集体中既没有多少用手表决的权利，也没有用脚表决的权利。在这样的经关

系下，农民土地承包经营权的安全性必然要大受影响；与此同时，由于土地经营承包权一开

始是以债权的形式出现的，农民家庭只是土地经营的承包者，其经济主体的地位并未得到充

分保障，农民要保有土地承包经营权，就必须以交够国家留足集体为条件和义务，因而人们

也就常常以债权的性质来认识和理解土地承包经营权。这种认识所产生的直接后果是：对农

民来说，很难树立起维护自己土地产权的信心；对乡村干部而言，收回土地承包经营权成为

其要挟农民完成国家任务、收取提留即使这种提留不一定合乎国家政策和法律$的一种手段，

且常常成为乡村干部追求自身权益对土地进行调整的一种借口，也为土地集体所有制异化为

乡官、村官所有制创造了条件。4 农地承包经营权缺乏可转让性。现行农地承包经营权缺

乏可转让性既与农地资源仍承负较为沉重的社会福利保障功能有关，又与现行政策法规对农

地承包经营权转让的不当限制有关。就前者而言，长期以来，占我国人口多数的农村

居民大多游离于社会保障网络之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，存在

着层次低下、覆盖面小、项目不全、社会化程度不高、保障标准不够科学等缺陷。这导致

农地资源不得不承负较为沉重的社会福利保障功能。显然，在农民对土地依赖性较强的情况

下，农地承包经营权的交易将极为困难。就农地承包经营权的政府不当限制而言，尽管说政

府为维护公共利益对农地转让进行最必要的限制是完全应该的，但这种限制应该适度。然而

现行政策法规对农地产权的转让限制过多，如相关法律规定，“任何单位和个人不得侵占、

买卖或者以其他形式非法转让土地”，即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是原则

规定“允许农户将无无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自对

象、协商承包”。对土地承包经营权转让的不当限制不仅直接阻碍着农地资源配置效率的改

进，而且产生了更为严重的后果：相当多的一部分农民不能在意识形态上认知土地转让权。

力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自对象、协商承包”。对土

地承包经营权转让的不当限制不仅直接阻碍着农地资源配置效率的改进，而且产生了更为严

重的后果：相当多的一部分农民不能在意识形态上认知土地转让权。5 农地承包经营权权

能责任利益缺乏对称性。尽管与人民公社时期的土地制度安排相比家庭联产承包责任制一定

程度上体现了权责利的对称性，但由于土地承包经营权的取得依存于社区成员权，因此，虽

然从表面上看其权利义务的约定依据于承包经营合同，但就其实质而言并不完全等同于合同

权利义务：广大农民承包经营权利的取得由法律所赋予，权利并不以义务为对等且义务的规

定也主要由相关法律所规定；进一步说，由于土地承包经营方案需经集体经济组织三分之二

以上成员的同意才能产生效力，权利义务的界定以社区成员的合意为基础，这就使承包户不

得不经常性地面对社区成员调整土地的要求和对其产权可能造成的威胁；集体名义上是土

地集体所有制的代表，但其所有者的地位已在实际上为国家和农户所取代，它一方面作为基

层政权组织，代表着上级政府对社区土地进行管理；另一方面又作为社区农民集体的代表与

社区外成员就土地利用问题进行交涉，但相关法律政策并没有对其权责利加以明确；国家已

在相当大程度上掌握着土地产权中最核心的土地处置权，并借助于国家政权的强制力获取了

相应的利益，但其应当承担的责任并没有加以明确，且权利责任的落实受到国家地广人多、

委托代理链过长、存在道德风险等的制约。