关于解决建筑领域拖欠农民工工资问题的几点建议

建筑领域

拖欠农民工工资问题现状及建议

近年来，随着城市建设快速发展，有力推动了建筑业蓬

勃发展。建筑业已经成为我区经济发展的重要产业，也是接

纳农民工的主要行业。然而，农民工工资常常遭到无理克扣

和无故拖欠。虽然一直以来，从中央到地方都高度重视拖欠

农民工工资问题，保护农民工的合法权益。但建筑领域拖欠

农民工工资情况仍然较为严重，成为目前社会的热点问题和

政府着力解决的难题。笔者就此问题进行分析，探讨几点解

决建筑领域拖欠农民工工资问题的意见和建议。

一、建筑领域拖欠农民工工资原因

（一）建设单位拖欠工程款。这种情况是比较常见的，

开发商通常使用开盘后提前卖房的首付款，这部分来自购买

者的资金来支付建设过程中的进度款。近几年以来受国际金

融危机的影响，全国性的经济下行，压力增大，大量资金正

在涌入房地产市场，房地产市场的发展已经趋于缓和，市场

的购买意向正在减弱，资金回流困难。许多根本没有实力的

建筑企业和个人因市场的疲软卡在了进退不得的尴尬境地。

导致建筑方不能按时足额支付工人工资。

（二）包工头恶意欠薪。由于建筑市场的无序与政府部

门的监管空白，许多包工头在经济下滑、市场疲软的大环境

下认为攒钱的前景不乐观，一旦资金到手就冒着法律与道德

的双重压力起飞、跑路、逃匿，留下民工向政府讨薪。

（三）违法分包、转包工程、自然人挂靠有资质的企业

等引发拖欠农民工工资问题。政府部门在建筑市场缺乏有效

的监管机制，留有空白，有资质的施工企业借用资质、层层

转包、违法分包，用工主体不明确、不合法。建筑施工企业

往往会由于建筑启动资金不足，在行业内部把工程项目转包

给其他企业，或者违法分包出去，接手的时常会有一些没有

资质的个人。还有一些人利用各种特殊关系，常年在行业内

借用别人的资质中标，然后组织一些人施工，承包方只认包

工头，工程结束只对包工头付清所需款项，不直接面对农民

工，农民工是否拿到工资根本不过问。一旦发生欠薪现象，

总承包人认为资金已经支付到位。中标的企业认为自己没有

招揽工人，自己不存在任何责任。也就是说具备施工资质的

建筑企业只是利用资质在招揽工作，而组织工人施工的往往

是没有资质的小包工头。工程资金的支付分配层次较多，一

旦某一环节出现问题，整个链条会出现多米诺骨牌效应，最

终导致拖欠农民工工资的问题发生。

（四）农民工的自我保护能力差。法律保护意识差。一

是农民工往往是同乡互相介绍，多人一起出外务工，文化水

平相对较低，签订劳动合同的意识差，只是与包工头简单达

成口头协议，如果因为各种原因发生欠薪问题，农民工不知

道采用法律途径解决。二是产生欠薪问题打官司缺乏有力证

据。在许多地方政府部门处理的拖欠工资案件中，一些农民

工由于和包工头之间仅是口头约定，极少签订劳动合同，一

旦发生欠薪，劳动部门处理起来难度极大，甚至无法下手处

理。

（五）劳动部门在处理拖欠农民工工资的过程中执法不

力。相关法律法规对欠薪者处罚力度不够，且处罚过程复杂，

时间长。《劳动监察条例》第二十六条第一款规定“克扣或

无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门分别责令

限期支付劳动者工资报酬，逾期不支付责令用人单位按照应

付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿

金”。从这条规定来看，劳动执法部门在解决拖欠工资的问

题上先是责令其限期支付，而对欠薪主体没有相当的处罚措

施规定，按《行政处罚法》和《劳动监察条例》规定劳动执

法部门解决的程序是必须首先调查取证，然后责令拖欠工资

的单位在法律规定的一定时间里纠正问题，假如用人单位不

能在限期里自动纠正，就对拖欠工资的单位下达听证告知

书，在规定的听证期后，依然没有主动支付拖欠的工资，则

下达行政处罚决定书，拖欠工资的单位按照规定在三个月内

可以就处罚决定内容提起行政复议或行政诉讼。期间，假如

拖欠工资的用人单位仍未处罚规定，根据行政诉讼法，劳动

行政部门再向法院申请强制执行。在此期间，极有可能发生

欠薪单位倒闭或负责人隐匿财产。

二、解决拖欠农民工工资的办法

（一）加强项目资金的有效监督，防止拖欠工程款

要严格执行项目资本金制度，严格审查建设单位的建设

资金到位情况，对于资金不到位或严重不足的项目要坚决停

止招标。政府相关部门要加强建设资金使用情况的动态管

理，防止和避免验资报告不实或虚假验资，从项目前期到项

目施工过程，建立起一套预防拖欠工程款的有效监督机制和

制约机制，规定一定期限，如建设单位不按期支付工程款，

可责令施工企业停止施工，并规定造成的损失由建设单位承

担。

（二）强化建筑市场管理，杜绝建筑施工企业违法操作

目前，建筑市场竞争激烈，建筑施工企业带资垫资承接

工程成为必要条件，建筑工程违法转包、分包现象屡禁不止。

要采取有力措施坚决杜绝无资质企业和个人承揽建筑工程，

制止建筑施工企业层层转包、分包，严厉查处违法分包和违

法挂靠行为。对建筑施工企业违规操作，造成拖欠农民工工

资的，要在市场准入方面进行限制。

（三）明确工资支付责任

2004年，国务院78号文件明确规定，农民工工资支付

必须坚持“谁承包、谁负责”的原则，总承包企业对所承包

工程的农民工工资支付全面负责，分包企业对分包工程的农

民工工资支付直接负责。施工单位应将工资直接发放给农民

工本人，严禁发放给“包工头”或其他不具备用工主体资格

的组织和个人。支付农民工工资应编制工资支付表，如实记

录支付单位、支付时间、支付对象、支付数额等工资支付情

况，并保存两年以上备查。工程总承包企业应对劳务分包企

业工资支付进行监督，督促其依法支付农民工工资。

因建设单位或工程总承包企业未按合同约定与建设工

程承包企业结清工程款，致使承包企业拖欠农民工工资的，

由建设单位或工程总承包企业先行垫付被拖欠的农民工工

资。因工程总承包企业转包、违法分包工程造成拖欠农民工

工资的，由工程总承包企业承担全部责任，并先行垫付农民

工被拖欠的工资。承包企业因拖欠工程款导致拖欠农民工工

资的，企业追回的被拖欠工程款，应优先用于支付拖欠的农

民工工资。

（四）建立农民工工资保证金制度

目前，在建筑市场不太规范，建设单位和施工企业违规

现象时有发生的情况下，建立农民工工资保证金制度很有必

要。农民工工资保证金是指在工程开工之前由建设工程项目

审批行政部门负责通知并监督建设单位按照工程合同价款

的3%向劳动保障部门指定的银行专户存储的工资专项资金。

如果建筑施工企业无法按时足额支付农民工工资，建设行政

部门直接扣除工资保证金，用来支付农民工工资。对拒绝交

纳保证金的施工单位，建设主管行政部门不批准开工建设。

施工企业缴纳保证金不足的要继续缴纳工资保证金，拒绝缴

纳的，建设主管行政部门有权责令暂停施工。

在建设领域，建筑施工企业垫资现象普遍存在，多数工

程主体已建到第二、三层后，建设单位才开始拨付工程款，

使得施工企业成本增加、资金紧张，在建设施工企业遇到资

金困难的时候转嫁到农民工身上，出现拖欠农民工工资问

题。因此，要规定建设单位与施工企业双方，在拖欠农民工

工资范围内共同承担连带责任。

（五）加强建筑施工企业劳动用工管理

企业是劳动用工的主体，依据劳动保障法律、法规，没

有劳动用工主体资格的施工队、作业队或个人的用工属非法

用工，建筑施工企业分包、转包产生的劳动纠纷和违反劳动

保障法律、法规的后果要由建筑施工企业承担责任。施工单

位必须依法与农民工本人签订劳动合同，并向劳动保障部门

办理用工备案。劳动合同中应明确工资支付标准、方式和时

间。劳动合同签订后，双方当事人应各执一份，施工单位不

得代为保管属于劳动者持有的劳动合同。不具备用工主体资

格的工程项目部、项目经理、施工作业班组、“包工头”等，

不能作为用工主体与劳动者签订劳动合同。施工单位必须依

法参加社会保险，执行国家有关工资支付规定，按月足额支

付农民工工资，并直接支付给农民工本人。

（六）加强劳动保障监察执法，规范企业用工行为

一是要加强对建筑施工企业的执法监察。要开展经常性

的日常巡查、专项检查、以及多部门联合检查，对检查中发

现的违反劳动保障法律、法规，拖欠农民工工资的违法行为，

要依法查处，并不断加大处罚力度。加强农民工劳动合同管

理制度，督促用人单位与农民工签定劳动合同并报送劳动保

障监察部门备案，提高农民工劳动合同的签订率，对用人单

位有违反《劳动合同法》等相关法律、法规的要依法严惩。

规范用工单位管理，加强对企业支付工资的监管，严格执行

“农民工工资保证金制度”，用人单位要制定内部工资支付

办法并报劳动保障监察部门备案，同时定期向劳动保障监察

部门报送本单位工资支付情况。要加强与建设部门的联系，

及时掌握新开工项目的劳动用工情况及工资保证金缴纳情

况，明确工资保证金的使用程序，对于突发的重大案件，及

时正确行使保证金使用的建议权和监督权，确保不因农民工

工资拖欠产生重大社会问题和社会影响。

二是建立农民工实名制管理制度。施工单位要对农民工

实行实名制管理，做好用工登记、日常考勤等工作。项目开

工前要将用工人员名单报建设行政主管部门和人社部门备

案，项目开工时要在施工现场出示用工人员基本情况。每月

考勤表应在现场进行公示，劳务分包企业应按月将农民工出

勤情况和人员变动情况书面向总承包企业报送备案。

三是及时受理农民工投诉、举报拖欠工资案件。劳动保

障部门对拖欠农民工工资的建筑施工企业要责令限期整改，

对逾期不执行整改的要予以行政处罚，对因违法转包、分包

造成的劳动纠纷和出现拖欠工资的，要由建筑施工企业承担

连带责任或全部责任。因工资支付发生争议，用人单位负有

举证责任。建筑施工人员举出证据证明了与建筑企业、劳务

分包企业存在劳动关系后，用人单位拒绝提供或者在规定时

间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，劳动保障部

门可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据作出认

定。

四是加强与相关部门协调配合，建立快速联动机制。为

根治“讨薪难”，2011年5月1日《刑法修正案（八）》正式

实施，给拒不支付劳动报酬的行为“上刑”，定为拒不支付

劳动报酬罪，对直接责任人处三年以上七年以下有期徒刑，

并处罚金。2013年1月22日发布的《关于审

理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》明

确了定罪量刑具体标准。对拒不支付一名劳动者三个月以上

的劳动报酬且数额在五千元以上的行为，直接以拒不支付劳

动报酬罪追究刑事责任。

目前，我区劳动保障部门正在同公安、建设、法院进行

司法衔接，按照国家四部门联合下发的《关于加强对拒不支

付劳动报酬案件查处工作的通知》规定，对拒不支付劳动报

酬的违法犯罪案件，依法进行查处，确保因拖欠工资引发的

劳动争议得到妥善解决。同时，我们将以《关于审理拒不支

付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》为依据，从

根本上解决拖欠农民工工资问题。