试论行政合理性原则

试论行政合理性原则

公平合理被公认为民法学的"精神内核"，同时又长期

被视作与行政法无涉的"天国"。然而到了20世纪初，认为行政法只

约束政府的羁束行为，而不约束其自由裁量行为，行政法只解决政府

行为的合法性，而不解决其行为的合理性，这一时代有幸被全面宣告

结束。从此，"合理性"作为一项法定要求渗透到国家行政权的各个领

域，并作为现代行政法的一项基本原则得到尊重。本文试就行政合理

性原则确立的历史与法理背景、行政合理性原则的适用范围、行政合

理性原则的基本内容以及该原则与行政合法性原则的关系，作一探讨，

以求教同仁们。

一

行政合理性原则(thePrincipleofReasonableness)是与行政合法性原则

相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求

行政主体的行政行为不仅要合法，而且同时要合理。违反合法性原则

将导致行政违法，违反合理性原则便将导致行政不当。

行政法只要求政府的行政行为做到合法，到同时要求政府的行政行为

做到合理，换句话说，从单纯的行政合法性原则，过渡到确立双重原

则，即行政合法性原则和行政合理性原则，此乃是人类行政法制进化

的一个标志，是世界各国行政法发展史上的一个飞跃。

行政法上合理性原则的确立，与政府行政自由裁量权的存在和发展，

以及人们对行政自由裁量权认识的深化，特别是对其控制意识的加强

有关。政府的行政行为在客观上有羁束行为与自由裁量行为之分。在

行政法治发展的初期，人们的目标只限于规范羁束行政行为，行政法

的任务亦停留在以制定法去衡量羁束行为的合法性。此时的行政自由

裁量权处于绝对的"自由"状态。随着社会的发展，政府行政职能的强

化，特别是19世纪以来，政府行政自由裁量权不断扩张，人们日益

感受到来自于它的威胁。人类逐渐认识到，行政法不仅应控制政府的

羁束行为，同时更应控制政府的自由裁量行为。正如美国行政法学者

B·施瓦茨所说："自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制

自由裁量权的法，那它是什么呢?"①英国行政法学专家H·韦德认为：

"所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。"②"在公法

中没有不受约束的自由裁量权。……绝对的和无约束的自由裁量权的

观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无

条件地授予。"③因此，只以一个原则，即行政合法性原则，约束政

府的行政行为是不够的，行政合理性原则理应成为行政法的一项基本

原则。列宁早在20年代就有这样的思想：在国家管理中不仅有合法

性问题，而且还有合理性问题；因为在管理方面，不仅有法律规范在

起作用。而且还有技术的、经济的、道德的和其它的规范在起作用，

其中一些具有法律形式，另一些则不具有：在没有法律规定的情况下

遵循的就是合理性原则。④世界各国行政法上的合理性原则正是在

这种历史背景下和理论基础上成立的。

普通法上行政合理性原则的起源可追溯到16世纪末。当时英国一个

著名的案例即鲁克案件包含了一个1598年作出的著名判词。该判词

在近400年一直未失去其准确性。英国下水道管理委员会的委员们为

修正河岸征收费用。但他们把所有所需费用都摊派给邻近土地的所有

人，而不是摊派给所有的受益者。法律赋予委员们有征收费用的自由

裁量权，没有规定向谁征收。科克在判词中写道："尽管委员会授权

委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律规

则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科

学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。1609年的一个判

例又重复了这一原则。⑤现在，英国的合理性原则已成为审查行政

行为效力的一个独立并且是重要的理由。在美国确立行政合理性原则

虽在时间上稍晚于英国，但合理性原则的精神是相同的。关于政府必

须"合理地"行使自由裁量权的规定源于美国宪法第5条修正案，"非

经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产"的规定。

许多授权行政官员或机关裁量的法律皆明文规定，裁量权的行使必须

"合理"。其它的法律使用相似的字眼如："适当的"、"必要的"、"可实

行的"、"可行的"或"适合的"等等。当法律规定"公共利益"，使用"过

渡"一词时，意思都是使行政行为能有最起码的推理及常识。⑥

在大陆法系国家，行政合理性原则起源于德国。合理性原则

(thePrincioleofVerhāItnismāβigkeit)在德国虽没有普通法这样的历史，

但其源头亦可追溯到19世纪末期的一些司法宣告

(theJudicialPronouncement)之中。在这些司法宣告中，普鲁士最高行

政法院(thePrussianSupremeAdministrativeCourt)援引这些原则来审查

在法律领域或有关程序事务方面警察机关自由裁量的权力

(thediscretionarypowersofthepoliceauthorities)。⑦象普鲁士法院一样，

德国法院没有使法院制定的这种原则建立在禁止不合理地行使权力

的储蓄的立法禁止令基础之上，而是建立在一种更重要的、更科学的

关于行使自由裁量权之目的、方法、理由及效力关系的基础之上⑧。

从而形成了"适当性原则"(PrincipleofSuitability)、"必要性原则

"(Principleofecessity)和"比例原则"(PrincipleofProportionality)这三项

中心内容。⑨德国的这一合理性原则尔后还波及和影响了日本的行

政法。意大利在1955年5月21日推出的《行政程序法(草案)》还要

求政府行政行为不得违反行政上之妥当性或平衡性，并且规定不得以

任何方式违背"良好行政"之法则，否则该行为视为具有欠缺正当之瑕

疵。10

在中国，自建国以来大量的行政性法律、法规和规章均在一定程度上

体现了合理性精神。然在学术界公认行政合理性原则为行政法的基本

原则之一，那是80年代以后的事。中国行政法上合理性原则的确立，

不仅是中国法学工作者长期研究的结果，是司法部门长期司法实践的

经验总结，更是中国社会主义民主与法制发展的必然。这一原则的确

立，表明中国行政法对政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政

行为既符合合法性标准，又符合合理性标准。

二

行政合理性原则与行政合法性原则同属行政法的基本原则，但适用范

围上略有区别。行政合理性原则在适用范围上的特殊性来自于以下两

个方面：

第一，行政合理性原则只适用行政自由裁量权范围以内的行为，不适

用羁束行为。前面说过，行政合理性原则主要基于行政自由裁量权的

存在以及对它的控制而确立。行政合理性原则确立以后，也主要在行

政自由裁量权限范围内发生作用，在自由裁量权限以外以及对于羁束

行为，不再是合理性问题，而是合法性问题。合理是指合法范围内的

合理，而不是指合法范围以外的合理性。这一点我们将在后面讲到。

第二，行政合理性原则是行政法的原则，而不是行政诉讼法的原则。

因而它对行政主体的行政行为是适用的，但不适用司法机关所主持的

行政诉讼活动。《中华人民共和国行政诉讼法》11第5条规定："人

民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查"。而《中

华人民共和国行政复议法》12第1条所规定的任务，不仅在于纠正"

违法的"具体行政行为，而且同时要纠正"不当的"具体行政行为。这

说明：行政主体的行政行为既适用合法性原则，又适用合理性原则；

而司法机关的行政审理行为则仅适用合法性原则。13

三

行政合理性原则的基本内容是什么?或者说，合理性的标准是什么?

国外行政法已有种种观点。英国大法官黑尔什姆认说，两个合理的人

可以对同一事件得出完全相反的结论，且不能指责这两个相反的结论

有任何不合理。14这是说，"合理性"与其说是个客观标准，不如说是

个主观标准。但排除众人所公认的"不合理"，也许正确立了"合理性"

标准。为此，英国一些法官确立了一些"不合理"的标准："如此荒谬

以致任何有一般理智的人不

能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准(格林法官语)"；"

如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点(丹宁法官语)"；"

如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑

此问题的正常人都不会同意它(迪普洛克大法官语)"。15在美国，关

于"不合理"的标准比英国更为具体。美国法院将"不合理"一词用在各

种不当行为上，诸如：为不当的目的；行使权限时基于偏见；歧视而

采取行动；不附理由而作成与前决定不一致的决定；程序不公平；不

当的怠于行为或迟延等等。16

德国对行政合理性原则的规范比普通法国家更为系统，更具成文化标

准。德国行政法把行政合理性原则的基本内容归纳为三项具体原则

17，即：

1.适当性原则(PrincipleofSuitability)。该原则要求行政主体在执行一项

法律的时候，只能够使用那些适合于实现该法目的的方法，而且必须

根据客观标准，不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当

性；

2.必要性原则(Principleofecessity)。必要性原则又称为最温和方式的

原则(theprincipleofmildestmeans)。这个原则要求，行政主体在若干个

适合用于实现法律的目的的方法中，只能够选择使用那些对个人和社

会造成最小损害的措施18；

3.比例原则(PrincipleofProportionality)。比例原则即禁止越权的原则

(prohibitionagainstexcessiveness)，又称狭义的合理性原则

(thePrincipleofVerhǜltnismǜβigkeit)该原则要求适当地平衡一种行政措

施对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系，也禁止那些对

个人的损害超过了对社会的利益的措施。日本司法界和学术界在评价

1953年"蜂巢城案"中对"合理性"所作的解释是：就是非法律规范的条

理和道理，即按社会上一般人的理解，所尊重的合乎事情性质的状态。

19

在我们国内，自1980年以来，已有许多学者对行政合理性原则的基

本内容和"合理性"的标准作了探讨。有学者认为，"合理就是按照法

令政策办事。"20这种"合理性"标准其实同"合法性"标准无多大区别，

故不可取。有学者则认为，"合理性"系指符合五项标准："1.符合客观

规律性；2.符合法律的目的；3.决定的依据充分、客观；4.符合国家

和人民的根本利益；5.符合正义。"21***年的司法部法学教材编辑部

编审的高等学校法学教材《行政法学》认为："合理性原则是行政法

治原则的另一个重要组成部分，指行政决定内容要客观、适度、符合

理性。"合理性原则的具体要求是："(1)行政行为的动因应符合行政目

的；(2)行政行为应建立在正当考虑的基础上；(3)行政行为的内容应

合乎情理。"22另有学者认为，行政合理性原则的内容有以下四项组

成："(一)行政行为必须符合法律的目的；(二)行政行为必须具有合理

的动机；(三)行政行为必须考虑相关的因素；(四)行政行为必须符合

公正法则。"23

以上这些论述都较为深刻和全面地阐述了我国行政合理性原则的基

本内容，问题仅在于如何归纳内容。作者以为，行政合理性原则的基

本内容主要有下列三项：

第一，正当性。即行政主体作出行政行为，在主观上必须出于正当的

动机，在客观上必须符合正当的目的。

第二，平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权

利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益

之间的平衡。

第三，情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎

情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。

四

中国行政法的两大基本原则，即行政合法性原则与行政合理性原则之

间，既有联系又有区别。掌握它们之间的关系，对于我们具体适用和

贯彻这两项原则是极为重要的。要准确地把握它们之间的关系，必须

注意理解以下几点：

第一，行政合法性原则与行政合理性原则是行政法的两项基本原则，

两者不可偏废。政府的行政行为必须既合法又合理，任何合法不合理

或合理不合法的行为均是不许可的。

第二，行政合法性原则是主要原则，行政合理性原则是补充原则。行

政合理性原则必须以合法性原则为前提。合理是合法范围内的合理，

任何违法的所谓"合理性"概不允许。

第三，行政合法性原则既适用羁束行政行为，又适用自由裁量行政行

为，而行政合理性原则仅适用自由裁量行为。行政合理性原则只适用

自由裁量权限范围内的行为，但自由裁量权并不全是合理性问题。

第四，行政合法性原则既适用行政管理，又适用行政诉讼，而行政合

理性原则不适用行政诉讼。

第五，违反行政合法性原则构成行政违法，违反行政合理性原则构成

行政不当。行政违法和行政不当合称为行政瑕疵。行政瑕疵是行政法

旨在防止和排斥的行政行为。控制和纠正行政瑕疵是我国行政法的重

要任务。

注释：

①(美)伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，众出版社，1986年10

月第1版，第566页。

②参见(英):ADMIISTRATIVELAW，1982。

③参见(英)威廉·韦德：《合理原则》，李湘如译，载《法学译丛》(京)，

1991年第6期。

④参见《列宁选集》，人民出版社，1960年版，第四卷，第688页，

(苏)B·M·马诺辛等著：《苏维埃行政法》，黄道秀译，众出版社，1983

年7月第1版，第222页。

⑤参见(英):ADMIISTRATIVELAW，1982。

⑥参见《行政法中的比例原则》，载《中国法学》(京)，1990年第1

期。

⑦参见：

Decisionsof14June1882,9PrOVG353andof10April1886,13PrOVG424,426。

⑧参见：HirschbergL:DerGrundsatzderVerhǜβigkeit，43-44，1981。

⑨参见(印)M·P·赛夫：《德国行政法-普通法的分析》，周伟译，台湾五

云图书出版公司，1991年2月第1版，第212-222页。

10见意大利1955年《行政程序法(草案)》第44条。

11***年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年

10月1日起施行。

121999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会

议通过，1999年10月1日起施行。

13有人不同意这样的观点，认为行政诉讼以适用合法性原则为原则，

适用合理性原则为例外，理由是行政诉讼法第54条对"行政处罚显失

公平"的规定属于合理性问题。而笔者认为，"行政处罚显失公正"本

身属于"违法"而不是"不当"即"不合理"问题。

14(英)威廉·韦德：《合理原则》，李湘如译，载《法学译丛》(京)，1991

年第1期。

15引自(英):ADMIISTRATIVELAW，1982。

16参见台湾《宪政时代》，***年第3期，《比例原则》一文。

17参见(印)M·P·赛夫：《德国行政法--普通法的分析》，周伟译，台湾

五云图书出版公司，1991年2月第1版，第212-222页。

18Wolff,Bachof:VerwaltungsrechtⅢ,202(4thed,1978)suggestthatoutofpub

licresourcesonlythatmuchbegrantedtoanindividualasisnecessary.

19参见皮纯协、胡建淼主编：《中外行政诉讼词典》，东方出版社，

***年11月第1版，第758-760页。

20见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年3月第1

版，第482页。

21见罗豪才、孙晓民：《行政法的基本原则》，1986年中国行政法学

研究会议论文。

22见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，***年7月第

1版，第41-43页。

23见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年3月

第1版，第54-57页。