“三权分置”背景下宅基地抵押贷款风险补偿机制研究——以新疆玛纳斯县宅基地抵押贷款为例

徐黎明，等：“三权分置”背景下宅基地抵押贷款风险补偿机制研究

财务·金融

“三权分置”背景下

宅基地抵押贷款风险补偿机制研究

——以新疆玛纳斯县宅基地抵押贷款为例

徐黎明，王鑫杰，罗 芳

（石河子大学 经济与管理学院，新疆 石河子 832003）

[摘要]玛纳斯县作为古丝绸之路北道重镇，农牧民人均纯收入曾连续十九年居新疆首位，研究玛纳斯县宅基地抵押

贷款的相关问题，对于新疆农村宅基地制度改革具有重要的现实意义。通过分析玛纳斯县宅基地抵押贷款现状和宅基地

抵押贷款风险，创新性地提出构建宅基地抵押贷款风险补偿机制，建议完善相关法律法规，加强政府支持力度，推进农

村金融体系与生态环境建设，调动农户积极性，完善农村地区社会保障体系建设，完善宅基地抵押贷款配套的服务体系。

[关键词]宅基地；抵押贷款；贷款风险；补偿机制

[中图分类号]F32.1 [文献标识码]A

2017年的中央一号文件中提出“深入推进承包土地的经营用情况，笔者进行了实地调研。调查发现：目前，农村信用社

权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展抵押贷款业务”。没有宅基地贷款业务，也没有听到相关政策的酝酿；农户贷款

因此，改革农村宅基地制度，完善分配政策，实行“三权”抵的数额一般为3～5万元，现行的信用贷款基本可以满足农户

押贷款利国利民，不仅能带动农户增收致富，拉动农业发展，贷款需求；合作社可作为法人机构向银行贷款，数额比普通农

推进小康社会建设，更有利于盘活农村资源，解决农村融资瓶户略高。农户开展过房屋、农机等抵押贷款业务，暂未开展宅

颈，促进农业农村发展。近几年，针对土地方面的抵押和担保基地抵押贷款业务。

贷款问题，国家有关部门出台了具体的政策和措施；党的十九从玛纳斯县农村信用社和村委会了解到，农户可抵押项目

大首次提出乡村振兴战略，为中国新时期“三农”工作指明方向。包括现金、存款、车辆、房屋、牲畜等有价值且可估值的财产

为满足新形势下土地制度改革需要，2018年中央一号文件提出性物资，其中，房屋作为财产部分被纳入可抵押贷款条目，具

探索宅基地“三权分置”； 2019年中央一号文件提出，进一体是指农户在宅基地上所建房屋的面积和结构。

步深化农村土地制度改革，加快推进宅基地使用权确权登记颁玛纳斯县目前农户贷款主要有生产性贷款和消费性贷款。

证工作，争取在2020年基本完成。出台的政策围绕坚持农村一方面，当农民要扩大种养规模时，需要注入大量的资金，用

土地集体所有，各级部门健全土地流转机制；全面深化改革，来购买农具、承包土地、雇用工人，大部分农户会向金融机构

加快推进农业现代化，改革农村宅基地制度，创新农村金融机申请贷款。另一方面，农业生产受气候条件、地理变化和自然

构服务机制，鼓励农村金融机构创新产品，为适应农村经济需灾害等不确定自然因素的影响，当遭遇干旱、严寒、虫灾等不

求，构建合理完善的功能。玛纳斯县作为古丝绸之路北道重镇，利气候条件时，当年农民的农业生产收入无法保障，依靠自身

农牧民人均纯收入曾连续十九年居新疆首位，因此，研究玛纳资金可能无法再进行下一年的生产活动，这个时候广大的农户

斯县宅基地抵押贷款的相关问题，对于新疆农村宅基地制度改也会选择向银行申请贷款，保障生产工作能够正常进行。

革具有重要的现实意义。玛纳斯农村信用社针对农户，推出贷款期限为期一年的产

品服务，贷款到期时，可以申请延期还贷和续贷；采用的还款

途径是每月还息，借款清偿之日时，借款人连本带息还给信用

社。2016年，玛纳斯全县金融机构年末各项贷款余额70.50亿元，

比年初增长16.2%。短期贷款余额19.63亿元，比年初增长3.6%；

中长期贷款余额11.45亿元，比年初增长2.4%。

1 玛纳斯县宅基地抵押贷款现状分析

玛纳斯县地处天山北坡经济带中段、准噶尔盆地南缘，与

北部塔城、西部伊宁呈三角鼎立之势，素有乌鲁木齐“西大门”

之称，史有“金玉之乡”、“凤凰城”等美誉。总综合分析，

当地自然条件相对较好，农村经济发展较快；城镇化进程加快，

农村剩余劳动力转移增加；层层保障助农村产权抵押业务落地。

为了解玛纳斯县农户、村委会、农民合作社、信用社和相

关金融机构对农村宅基地抵押的态度和玛纳斯县宅基地基本利为了解决“三农”问题，竭力消除城乡差异，中央在宅基

2 宅基地抵押贷款风险分析

2.1 政府面临的风险

[收稿日期]2020-08-24

[作者简介]徐黎明（1995—），男，河南周口人，主要研究方向：农业经济。

[通讯作者]罗芳（1974—），女，四川蓬溪人，副教授，博士，研究方向：农业经济。

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财务·金融

地抵押贷款方面主要面临的风险是宏观制定相关政策，政策具政拨款专项之中，保障专款专用，有款可用，解决资金问题。

体落地实施遇到的风险，监督相关部门有所作为，考虑社会的二是借助社会和民间资本力量，将中介机构的投资引进来，按

和谐稳定，统筹协调相关部门在宅基地抵押贷款中的执行力度照金融机构运作模式为宅基地抵押贷款提供风险补偿。三是“企

和监督职能。业基金会”模式，设立风险补偿基金，由政府逐年进行注资，

有了中央出台的宅基地抵押贷款政策这张“通行证”，地这样的优势在于能掌控每年的风险情况，为后期注资提供参考

方政府就可以进行相关试点工作，在现行法律允许范围内，探依据，节省政府财政支出。

索宅基地抵押贷款新途径，由于地方政府没有相关的成熟经验

和案例，在执行主体方面，地方政府的各主体单位在运行过程为了保障金融机构能够安心为农户放款，政府部门对宅基

中可能会缺失适合于本地区的抵押机制体系和配套的法律法规地风险补偿应该采取两种补偿方式：第一种补偿是在放贷之前，

文件。对积极落实政策，开展宅基地抵押贷款业务的金融机构进行财

2.2 金融机构面临的风险

宅基地进行抵押贷款时，金融机构需要给其办理抵押物登融机构的补偿。所以政府部门应该设置风险补偿审核机构，确定

记，但是《中华人民共和国物权法》和《担保法》都明确地将发生的风险种类，对于第一种风险，由政府财政部门直接对金融

宅地基排除在抵押财产之外，针对这种情况，金融机构在为农机构发放补贴资金。针对第二种风险，由风险评估机构对发生的

户办理宅基地抵押贷款时，金融机构合法权益得不到保障，面风险进行评估，将评估报告交给风险决策机构进行判决，决策机

临着亏损风险。另外，现在没有形成完备的宅基地市场，没有构决定最终的补偿机制，最后由实施部门向资金管理部门发出补

一套合理的评估机制，宅基地的产权价值金融机构没有办法进偿决定，由风险补偿资金管理部门进行补偿资金的发放。

行衡量，对于放贷金额无法精准评估。当贷款主体即农户因为

不可抗拒原因无法按时还贷，就给金融机构带来了信贷风险，当农户由于不可抗拒因素不能按时向金融机构还贷时，金

金融机构按照抵押贷款法规，可以依法对抵押物进行拍卖，但融机构依法进行追还贷款，当确定农户最终不能还贷时，金融

是中国法律对宅基地的“特殊保护”，宅基地不能被买卖，金机构根据银行利率计算最终亏损情况，向政府宅基地风险补偿

融机构无法进行贷款回收，这是抵押物处置风险。部门提交申请宅基地抵押贷款申请表、贷款清偿证明和风险资

2.3 农户面临的风险

作为宅基地抵押贷款主体，宅基地和上面的房屋是农户生

活的必需品，是农户赖以生存的场所，也是农户最重要的财产

之一，农户在原有的抵押贷款之上，利用宅基地进行抵押贷款，

满足了农户的借款需求，盘活农村潜在资产，推动了农村经济

的发展。但是，面临着巨大的风险，现行法律体系，抵押双方

的权益不被法律所保护，容易产生法律纠纷，中国广大农民法

律意识淡薄，在纠纷中，通常处于弱势一方，农民的合法权益

通常得不到保障，这是客观角度上的农户面临的风险。另外，

农业保险在农村地区尚不成熟，由于自然灾害等不可抗拒因素，

导致农户还款困难。

3 宅基地抵押贷款风险补偿机制的构建

改革农村宅基地抵押贷款模式，更好地实现农村宅基地融

资，探索农村农民抵押贷款新途径，在全国农村地区实施宅基

地抵押贷款是比较困难的，各个主体面临着巨大风险，应对宅

基地抵押风险，政府（包括中央政府和地方政府）应该构建一

套合理、完善的农村宅基地抵押风险补偿机制，以补偿风险带

来的损失。

3.1 宅基地抵押贷款风险补偿资金来源

宅基地抵押贷款风险补偿资金应该采取多渠道、多途径、

多机构进行建设筹资，可以通过以下三种方式进行筹资。一是

中央财政拨款（专项资金）。中央政府和地方政府设立专门的

针对宅基地抵押贷款的专款专项，或者将补偿资金划在其他财

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农村经济与科技2020年第31卷第21期（总第497期）

3.2 构建政府风险补偿职能部门

政补贴；第二种补偿是在放贷之后，对产生宅基地贷款损失的金

3.3 政府风险补偿运作机制

金申请表等内容。

4 结论

通过访谈和实地调查发现，宅基地抵押贷款参与主体普遍

积极性不高，基于宅基地抵押贷款四大主体面临的风险考虑，

要完善风险补偿机制，应该从以下几个方面进行：完善风险补

偿机制的相关法律法规、规章制度；加强政府的支持力度；推

进农村金融体系与金融生态环境建设；调动农户积极性；完善

农村地区社会保障体系；完善宅基地抵押贷款配套服务体系。

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