“小产权房”的法律规制

“小产权房”的法律规制

“小产权房”目前已成为社会的热点问题，其折射的社会矛盾和

利益冲突是制度性的和深层次的。我国正在建立和完善社会主义市场

经济，房地产市场是其中的一个重要组成部分。目前国家正在逐步建

立与国有土地出让、转让制度相衔接的农村集体建设用地出让、转让

制度。“小产权房”作为一种新生事物，有它合理存在的原因，而且我

国对于“小产权房”的法律制度还很不完善，不能简单地说“小产权

房”都是违法的。

“小产权房”的现状和产生原因

“小产权房”的出现并非近一两年，而是已经十年有余。或许没

有多少人能准确说出“小产权房”的兴起时间，但从卖房者的视角看

“其前身是一些村民自建房出租或少量出售，以此维持生计”，此种观

点尚具有可信性。但实际情况慢慢地发生了微妙的变化，就北京的情

况而言，“早在1994年，香堂村就已经开始出售200平方米大小的村

建别墅，售价仅为5万元一套，”。应当说从这时起，村民部分自建房

的性质开始改变，村集体在土地增值开发上的自利意识已经萌芽。当

时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或

直接购买农家院。当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，

所以并没有引起相关部门注意。然而，从2003年开始，很多人购买“小

产权房”，作为第一居所使用，这一情势迅速在全国大中城市蔓延。目

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前全国“小产权房”的开发规模到底有多大，还没有一个准确的统计

数据，但据中大恒基2007年春节后出具的一份统计报告显示，目前北

京400余个在售楼盘中，小产权楼盘约占市场总量的18%，即北京约

有小产权楼盘72个。另据2005年12月31日石家庄通报的房地产开

发建设专项检查中发现的违规情况，可以看出，石家庄“小产权房”

的开发规模也颇为可观，仅粗略统计，当时通报项目的总体规模就达

到了近百万平米，而石家庄现在每年的商品房销售面积也不过两三百

万平方米。由此我们已足可洞察“小产权房”的全国之整体态势，其

影响已引起政府及社会各层的关注。

我国有《土地管理法》及其实施条例、《城乡规划法》等法律、法

规，对土地资源的使用进行严格的界定，特别是对农村集体土地进行

了强制性的保护。我国对城市土地和农村土地实行不同的管理方法，

对城市人口和农村人口也实行不同的管理办法。城市国有土地只有经

过合法程序后方能建造商品房上市流转，并由国家房管部门颁发房产

证。而农村集体土地只有经国家征地，土地性质变为国有后才可以用

于房地产的开发，然后进行上市流转。这种二元结构的土地制度，是

“小产权房”问题的根源。这样的国有土地和集体土地的二元式划分，

导致了土地一级市场国家垄断，造成二者事实上的不平等。一方面，

农民在征收中获得的补偿与市场价值相差太大，就自主建房出售；另

一方面，现在城市房价太高，城镇的中下层的老百姓的收入不足以购

买房屋，只能另门路。由于农村房屋便宜，于是很多城镇居民购买。

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这就是“小产权房”产生的原因。

“小产权房”合法化的意义

第一，符合我党的执政方针和政策。

1、“小产权房”的存在符合“三个有利于”的要求。“小产权房”

的存在是合理的。我国现在正处于改革阶段，作为一个新生事物，只

要它是合理的，只要有利于发展社会主义社会生产力，有利于提高社

会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，我们就要肯定

它。

2、“小产权房”的存在符合“三个代表”的要求。我们党要始终

代表中国先进生产力的发展要求，我们党要始终代表中国先进文化的

前进方向，我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益。“小产权房”

的合法化关系到8亿农民的切身利益，作为执政党要代表我国最广大

人民的根本利益，就必须代表这8亿农民的权益。土地作为农民的核

心的财产，执政党要立法明确确立农民的所有权。

第二，“小产权房”合法化将给城乡居民和社会发展带来一系列积

极的效果。

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1、能增加土地供应渠道，降低房地产成本，使更多的城乡居民能

够买得起房。由于目前土地供应渠道的狭小和单一，土地使用权的数

量远远不能满足城市居民房地产建设的需要，再加上相当多数的开发

商囤积土地，使全国城市房屋价格直线上升，相对于居民收入水平，

越来越多的城镇居民都慨叹买不起房。而“小产权房”以其低廉的价

格、简易的手续使人们不顾政策的风险而踊跃购买。这种现象本身就

说明了人们对于“小产权”房屋合法化的渴求。

2、通过农村土地的商品化，居住的集中化，可以提高农民的收入。

“小产权房”合法化的另一个结果就是使农民能够充分地享受到土地

商品化带来的收益，提高农民的收入。“小产权房”的交易，客观上必

然导致城镇居民的资金流向农村人口。这部分资金对于促进农业发展、

增加农民收入，以及农民进城都将起到积极的作用。我国农民的货币

化收入水平很低，生活水平难以得到有效的提高，究其原因，就是农

民手中掌握的可流转的资源太少，农民最重要的财产———土地又被

极为严格的限制流通，这就使农民脱贫致富变得极为艰难。如果法律

能够允许集体土地使用权的流通，不仅能够缓和城市房价的上涨趋势，

也必将提高广大农民生活水平。“小产权房”的合法化就意味着减少政

府对于土地供应的干预，使房地产开发行业无论在需求体制上还是在

供给体制上都能够充分市场化。同时，将农民手中的土地资源商品化

对于提高经济发展的效率，实现农业现代化，提高农民收入的促进作

用也是显而易见的。 3、有利于打破城乡界限，促进城乡统筹

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发展，形成城乡经济一体化。众所周知，自建国以来，为了迅速实现

工业化，面对农业人口占绝大多数的现状，国家采取了城乡二元制的

管理体制，以工农业产品价格剪刀差等方式帮助我国初步实现了工业

化，广大农民承担了养活全国人民和支持国家建设的沉重负担。如果

说长期的城乡二元化管理体制是因为我国当时的工业化和城市化程度

偏低无法为更多的人口提供就业机会和生存条件的无奈之举，那么在

经济社会已经有了长足发展的今天，我们在一定程度上已经有能力安

排更多的农业人口实现就业，工业回馈农业，城市回馈乡村就成为我

们的一个义务。城市化是现代化的一个方面，如果“小产权房”合法

化，也就意味着承认了农村集体土地的流转合法化，相当数量的农民

不再以传统农业为谋生手段，可以转化为城市居民，一方面减少了这

些人对农村土地的使用，另一方面对于社会主义新农村建设也有着不

可忽视的作用，真正实现城乡统筹发展。

维护“小产权房”的合法地位

通过立法明确农民土地所有权人的法律地位。这种法律地位包括

它的权利及义务。农村的土地依照《土地管理法》划分为三部分：耕

地，建设用地和未利用地。土地除了具有物权方面的财产性之外，还

具有资源性，耕地的保护涉及到国家的粮食安全。《土地管理法》也规

定了严格的耕地保护制度，严格控制耕地转为建设用地。占用耕地的

“小产权房”违反《土地规划法》和《土地管理法》，必须依法拆除。

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但是利用建设用地和未利用地建的“小产权房”是否合法，笔者分为

宅基地上建的“小产权房”和除了宅基地部分的非耕地上建的“小产

权房”两部分来论证。

第一，宅基地上的“小产权房”是合法的，在农村宅基地上建房

销售也应合法。

它的交易虽然没有国家颁发的房产证，但是有购房合同证明房产

的权属。依照我国《宪法》，农村集体拥有除由法律规定属于国家所有

以外的农村土地的所有权，国家为了公共利益可以征收，任何组织或

者个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地，但土地的使用权

可以依法转让。《土地管理法》的第十、十一条也明确农村土地的所有

权并用登记来确认所有权，依法用于非农业建设的土地也由县级以上

的政府登记、核发证书，确认建设用地的使用权（不是所有权）。但是

土地法规定农村村民只能一户一宅，其它的建设用地不能用来建住宅。

依照这些规定，农村宅基地上建的“小产权房”所有权限是明确的。

依照《物权法》的立法精神，应当允许交易，对财产权实现平等的保

护。

第二，非耕地上除了宅基地部分建的“小产权房”因为违反了“一

户一宅”的规定，按目前的法律是违法的。但应当通过修订《土地管

理法》等法律对“小产权房”的权属和流转作出肯定性的规定。

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2009年3月国土资源部出台的《国土资源部关于促进农业稳定发

展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》强调，加快农村土地

确权登记，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市

场。通过这些政策，可以看出国家正在一步一步地开放农村土地市场，

正在朝打破“二元土地制度”的方向努力。

小资料

“小产权房”是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡

（镇）政府或村委会单独开发或与房地产开发企业联合开发建设，并

由乡（镇）政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。这种房屋权属证

书没有房管部门盖章，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权

属，故也称之为“乡产权”。

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