白银市人民政府办公室关于印发《白银市农村集体土地确权登记发证工作方案》的通知

白银市人民政府办公室关于印发《白银市农村集体土

地确权登记发证工作方案》的通知

文章属性

• 【制定机关】白银市人民政府

• 【公布日期】2012.03.12

• 【字 号】市政办发[2012]43号

• 【施行日期】2012.03.12

• 【效力等级】地方规范性文件

• 【时效性】现行有效

• 【主题分类】会计

正文

白银市人民政府办公室关于印发《白银市农村集体土地确权

登记发证工作方案》的通知

（市政办发〔2012〕43号）

各县、区人民政府，市政府有关部门：

《白银市农村集体土地确权登记发证工作方案》已经市政府同意，现印发你

们，请认真贯彻执行。

二○一二年三月十二日

白银市农村集体土地确权登记发证工作方案

为加快推进农村集体土地确权登记发证工作，确保全市农村集体土地确权登记

发证工作的顺利实施，根据甘肃省人民政府批转的《甘肃省国土资源厅等部门关于

农村集体土地确权登记发证工作的指导意见》（甘政发〔2012〕4号）和《甘肃省

农村集体土地确权登记发证工作方案》（甘国土资籍发〔2012〕3号），特制定本

方案。

一、目标任务

（一）总体目标

2012年底前完成农村集体土地所有权确权登记发证工作。2014年底前完成农

村集体土地建设用地 （含农村宅基地）使用权的确权登记发证工作，建立市县地

籍管理信息系统。

（二）具体任务

根据《甘肃省农村集体土地确权登记发证工作方案》，为保证确权登记发证成

果质量，现将《白银市农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（市政办发

〔2011〕207号）中的工作任务及进度做相应调整。2012年底完成全市5个县

（区）701个行政村的集体土地所有权和30%以上集体土地建设用地使用权（含宅

基地）发证工作；2014年底以前完成全市集体土地建设用地（含30.75万农户宅

基地）使用权发证和宗地统一编码工作，完成国有土地使用权确权登记发证。

1、集体土地所有权确权登记发证

2012年底前，将集体土地所有权证发放到每个具有农村集体土地所有权主体

的集体经济组织。

2、集体土地建设用地使用权确权登记发证

集体土地建设用地使用权（含宅基地使用权）确权登记发证工作，2012年每

个县（区）完成1－2个乡（镇）试点的基础上，全面开展工作，完成30%以上，

2013年再完成50%以上，到2014年底达到100%，并全面完成宗地统一编码工作。

3、国有土地使用权确权登记发证

国有土地使用权确权登记发证重点进行查漏补缺，对未确权登记发证的国有土

地使用权进行确权登记发证，实现全省宗地统一编码和确权登记发证工作全覆盖。

4、建立市县地籍管理信息系统

参照《城镇地籍数据库标准》（TD／T1015－2007）技术标准，建立农村集体

土地数据库，采用省上统一开发的地籍管理信息系统软件，建立市县土地登记信息

动态监管查询系统和土地权属争议调处信息库，实现土地登记资料网上实时更新、

动态管理和信息共享，宗地统一编码。

二、法律依据

1、《中华人民共和国物权法》；

2、《中华人民共和国土地管理法》；

3、国土资源部《土地登记办法》；

4、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》；

5、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》。

农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门

的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民

法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间达成的协议；履行指界程序形成的

地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件

等。

三、政策规定

（一）严格执行政策界限，加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作。优

先办理涉及农用地转用、征收、土地整治、建设用地置换、集体土地建设用地使用

权流转以及城镇周边、交通沿线、城乡结合部和经济条件较好地区的农村集体土地

确权登记发证；及时办理新申请确权登记的集体土地建设用地使用权（含宅基地）

发证工作；认真解决农村集体土地确权登记发证工作中的历史遗留问题。

（二）对已确权登记发证的集体土地所有权土地要逐宗核查，凡发生变化的要

及时依法变更。对符合土地利用总体规划并依法取得集体土地建设用地使用权的乡

（镇）企业因破产、兼并和改制等原因致使土地使用权主体发生转移的，要及时办

理变更登记；对因登记主体不明确或主体灭失以及主体法人因各种原因未申请登记

的，在告知法定主体人后，在规定期限内仍然没有申请登记的，集体土地所有权人

有权公告收回其集体土地使用权；对一户多宅或以兴办乡（镇）企业等名义非法占

用或租用集体土地进行非农建设的，或以“以租代征”非法使用集体土地进行非农

项目建设的，只统计不登记，待按相关规定依法处理后予以确权登记发证。

（三）确权发证登记务必规范。2008年7月15日《国土资源部关于印发土地

登记表格的通知》（国土资发[2008]153号）以前确权登记发证中的原证及相关表

格仍然有效，但申请、登记、审批等表格中出现的填写不规范、缺项、漏项、无审

核、无审批等问题要逐一进行复核并规范；2008年7月15日以后，所有申请、登

记、审批等表格及证书必须使用国土资源部统一印制的登记表格和证书。

（四）集体土地所有权确权过程中的公示、登记、发证等原则上以权属界限协

议书为准。公示、发证只明确权属总面积，不记载耕地、建设用地等分类面积。同

一集体土地所有权人拥有多块界线不相连土地（插花地或飞地），原则上合并登

记，发放一本《集体土地所有证》，但必须在土地登记簿（土地登记卡）上注明各

宗地地籍编号，并附各地块宗地图（宗地图可根据实际情况附单页或多页）。

（五）对当前仍未确权的林地、草地和滩涂，要依据第二次全国农村土地调查

成果，依靠当地政府，协调林业等相关部门依法进行确权。

（六） 凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民

小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体，由村民小组代表集体行使所有权；

对于村民小组组织机构不健全的，可由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证

书；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到2/3以上村民认可

的，应本着尊重历史、承认现实的原则，承认土地现状，明确由村农民集体所有，

在土地登记卡和土地证记事栏中注记各村民小组土地面积；对于村内部分村民小组

（原生产队）土地权属界线不存在、并得到2/3以上村民认可的，对这部分土地承

认现状，明确使用主体，由村农民集体所有，在土地登记卡和土地证记事栏中注记

相关村民小组土地面积；属于村农民集体所有的，土地所有权应依法确认给村农民

集体，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；属

于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体，由乡

（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡

（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。在办理土地确权登记手续时由农民集

体所有权主体代表申请办理。

（七）涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变

的，所有权仍然确权给农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得

到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主

体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面

积。

（八）涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应

维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，

并依法及时办理土地变更登记手续。

（九）对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发

证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。

（十）严格执行宅基地面积标准。对宅基地超占面积的，按以下情况分别处理

并进行确权登记发证：

1、1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，

在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用

面积进行确权登记。

2、1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土

地管理法》实施止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超

过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记。

3、1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后至2004年11月2日国土资

源部颁布《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）止，农村

村民宅基地面积超过规定面积标准的，按照实际批准面积进行登记。超出面积可在

土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超出面积的数量，待以后分户建房或现有

房屋拆迁、改建、翻建和政府依法实施规划重新建设时，按有关规定做出处理后，

按照规定的面积标准重新进行登记。

4、2004年12月1日后出现的未批先建、批少占多的要严格按照违法用地进

行处理后再按相关规定进行确权登记发证，严禁将违法用地通过确权登记合法。

5、在本集体经济组织内符合建房条件而未建，又跨集体经济组织建房的，由

户口所在地和房屋所在地集体经济组织共同出具的经该集体经济组织2/3以上成员

或2/3以上村民代表同意的证明后，按规定登记发证。

（十一）因国家重大工程建设项目移民、灾后重建、以工贷赈易地搬迁（包括

生态移民、贫困移民、地质灾害避险移民）跨村（社）整村搬迁在国有土地上建设

新农村及农民宅基地的按下列方式处理：

1、实行农转非的，按划拨土地颁发国有土地使用证。

2、未实行农转非的，仍颁发国有土地使用证，但必须在土地登记卡和土地证

上注记“限制出让”字样。避免办理出让手续进行转让后，再申请住宅用地情形。

3、跨村（社）在其它集体土地上建设新农村的，按照相关批准文件颁发集体

土地使用权证。

（十二）对已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或

城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用

证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。 非农业

户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经

该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用

证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

（十三）村民建房时间跨度长，确无权源资料的，县（区）国土资源局可根据

村民申报和乡（镇、街道）、村、社三级证明，经公示30日无异议后确定其集体

土地建设用地使用权。

（十四）农村宅基地经批准建成投入使用以来，未办理宅基地初始登记，后因

交换、继承、分割等原因使权属关系发生转移的，符合登记条件的，由集体经济组

织出具相关证明后，现房屋的实际权利人持批复文件和相关证明申请办理初始登

记，并在登记簿中记载历史沿革。因买卖关系发生权属转移的，经核查，县级人民

政府对原房屋使用者未审批新宅基地的情况下，可由现宅基地使用者持相关协议和

转让证明等申请登记或变更登记。

（十五）对未经依法批准、不符合乡（镇）土地利用规划、无规划建设许可手

续的建设用地，不予办理土地登记手续。凡属小产权房的，一律不得登记发证。

（十六）农村集体土地所有权确权登记发证，由各村（组）长代表本集体经济

组织向县（区）国土资源局申请土地登记，县（区）政府按有关规定核准后登记造

册、确认所有权、颁发集体土地所有证；农村集体土地建设用地（含宅基地）使用

权确权登记发证，由土地使用权人向县（区）级国土资源局申请土地登记，由县

（区）政府按相关规定审核批准后登记造册并核发集体土地使用证。

（十七）除宅基地以外农户原有老宅未复垦，并继续占用的闲置、废弃院落作

为其他生产建设用地（如猪、牛、羊圈舍以及沼气池等）的可作为生产性建设用

地，不计入宅基地面积范围。也可按照村民自治的原则，经2/3以上村民代表同意

形成决议后，由本集体经济组织依法收回土地使用权，进行复垦或重新进行分配。

（十八）对于没有权属来源的集体建设用地，应查明土地历史使用情况和现

状，认定合法使用的，由村委会出具证明并公告30日无异议的，经乡（镇）人民

政府审核，报县（区）人民政府审批，确权登记发证。

（十九）农村集体土地所有权、建设用地（含宅基地）使用权调查基础图件、

宗地图、地籍图标准按照《甘肃省农村集体土地确权登记发证技术指导意见》规定

执行。

四、职责分工

（一）市、县（区）职责

市级负责本级实施方案制定，协调落实本级工作经费，调处本区域内跨县

（区）土地权属纠纷，组织县级成果初验及市级数据汇总，完成市级地籍管理系统

建设，建立市级数据库。

县（区）级具体负责组织实施集体土地确权登记发证工作，制定具体实施方

案，协调落实本级工作经费，解决辖区内土地权属纠纷，宗地资料收集、地籍调

查、测量、内外业自查、权属审核、确权登记发证等工作。维护县（区）级CORS

站，进行成果自检及县（区）级数据汇总，完成县（区）级地籍管理系统建设，建

立县（区）级数据库。

（二）各部门职责

国土资源管理部门负责组织、实施、协调、督促、指导和检查验收等工作。

财政部门负责解决本级工作经费。

农（牧）业部门负责处理并协调涉及集体土地承包经营权、草地等权属方面的

相关问题。

公安部门负责户籍资料的审核。

民政部门负责提供有关行政界线资料，调处涉及行政区划界线的权属纠纷。

林业部门负责提供林权资料，调处因涉及林权证发生的权属纠纷。

交通运输、水利等部门负责提供相关权源资料。

五、工作任务及时限

（一）准备阶段

1、成立机构（2012年3月5日前完成）

为加强全省农村集体土地确权登记发证工作的组织领导，市政府成立了以分管

副市长为组长，市政府副秘书长、市国土资源局局长为副组长，国土、财政、农

牧、林业、公安、民政等相关部门领导为成员的白银市集体土地确权登记发证工作

领导小组。领导小组办公室设在市国土资源局，协调解决工作中出现的相关问题。

各县（区）要相应成立领导机构，下设领导小组办公室，明确技术支撑单位，抽调

专业人员组成调查队伍，具体负责农村土地确权登记发证工作。

2、先期通告（2012年3月底完成）

在辖区内发布农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地登记发

证工作通告。通告内容主要包括：（1）土地登记区的划分；（2）土地登记的期

限；（3）土地登记受理地点及；（4）土地登记申请者应提供的相关资

料；（5）符合土地登记的条件及办理期限；（6）土地登记申请人应承担的法律责

任；（7）其他事项。

3、方案审核（2012年3月底完成）

各县（区）要结合实际，根据本工作方案进一步细化制定相关技术方案及细

则。各县（区）实施方案于2012年3月25日前上报市领导小组办公室，市领导小

组办公室于2012年3月底前完成审核和批复。

4、开展试点（2012年6月底完成）

市上选择在白银区先行试点，总结农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体

建设用地使用权确权登记发证工作经验，统一全市集体土地确权登记发证的技术标

准，适时更新并统一技术要求。各县（区）也要选择1－2个乡（镇）开展试点，

总结经验，统一标准，锻炼队伍。

5、资料收集（2012年3月底完成）

主要包括：（1）第二次全国农村土地调查土地利用现状标准分幅图；（2）农

村集体土地已登记发证的成果资料；（3）集体土地上的房屋登记资料；（4）分幅

权属界线图；（5）土地权属界线协议书及界线走向文字说明；（6）土地权属争议

裁定书和相关依据；（7）土地统计台帐、面积汇总表、外业调查记录手簿；（8）

土地变更调查资料；（9）相关村（组）、单位及个人土地权属历史资料；（10）

农村居民点宗地图；（11）乡（镇）土地利用现状图；（12）大比例尺地形图。

6、培训人员（2012年3月底完成）

对参与调查发证和作业单位的工作人员采取分级集中培训，熟悉权属界线调

查、指界、技术规程和工作方法，掌握确权登记发证技术要领、标准。有条件的县

区应充分利用系统内事业单位在测绘、调查等方面的技术优势，完成工作任务，提

高成果质量。

（二）组织实施

1、申请登记。集体土地所有者、集体土地建设用地（含宅基地）使用者到各

县（区）所属乡（镇）国土资源所领取土地登记申请书，按照规定和要求填写表格

后，连同法人身份证明书及个人身份证复印件（是委托代理人申请登记的须提交授

权委托书及代理人身份证复印件）、土地权属证明等资料提交所在地国土资源所。

2、权属调查。依据国土资源部颁发的《集体土地所有权调查技术规定》、

《日常地籍管理办法（农村部分）》规定的方法和程序，对集体土地所有权、集体

土地建设用地（含宅基地）使用权分组组织调查（原则上按以下方式组织，各县区

也可细化分组）：①以县（区）为单位组成多个调查组，按照所有权和使用权划定

调查区拟定调查计划；②以乡（镇）为单位确定调查路线；③以村（组）为单位形

成调查单元。以村（组）为调查单元的，应书面通知该宗地所有权界线涉及到的相

邻各方，按照指界通知书规定的时间，共同到现场指界。指界人必须持有村委会出

具的“指界授权委托书”（第二次全国农村土地调查工作中已指界并形成协议书成

果在无变化的情况下可以直接运用）；④以宗地为调查单元。以宗地为调查单元

的，通知宗地相邻各方在现场指界并签字（盖章或按手印），集体土地建设用地宗

地调查应书面通知相邻各方到场指界。集体土地权属界线的调查工作由县（区）组

织，乡（镇）实施。

3、地籍勘丈。①在第二次全国农村土地调查工作基础上，按照农村集体土地

确权登记发证工作要求，进行补缺测量；②农村集体土地所有权登记发证用图，可

利用第二次全国农村土地调查成果以及大比例尺地形图，按照规程规定的技术要

求，以村（组）为单位，测绘制作适当比例尺的宗地图；③城郊农村集体土地建设

用地（含宅基地）在第二次农村土地调查工作中已测量的图件，经核查无误后，制

作成宗地图直接运用。未进行实地测量的，必须组织进行现场测量。集体土地建设

用地（含宅基地）宗地图要依比例尺绘制；④对原有集体土地建设用地（含宅基

地）经测量并发证的宗地，经核查无误后，直接运用，对核查发现的问题要逐宗地

补充完善。

4、建立CORS站。利用多网络RTK技术建立连续运行卫星定位服务综合系

统，由基准站网、数据处理中心、数据传输系统、定位导航数据播发系统、用户应

用系统五个部分组成覆盖全市的网络型测绘控制。在全省CORS站网络没有建立之

前，要充分发挥现有的白银和平川两个CORS技术支撑作用，开展地籍测绘工

作。

5、权属审核。对集体土地所有权、集体土地建设用地（含宅基地）使用权申

报的资料和地籍调查成果进行审核，依照相关规定对土地权属、土地面积、用途

（地类）、登记主体、类型、内容、程序和权属资料等逐宗进行全面审核，符合登

记条件的，由县（区）国土资源局予以公告。公告期满，当事人对土地审核结果无

异议的或异议不成立的，由县（区）国土资源局填写土地登记审批表，。签署初审

和审核意见后，报县（区）政府审批。

6、登记发证。依据《土地登记办法》的相关规定经批准后，县（区）国土资

源局土地登记人员填写土地登记簿和归户卡，并根据土地登记簿（卡）填写《集体

土地所有证》、《集体土地使用证》，盖章生效后予以颁发。

7、资料整理。设立专门地籍档案室，档案资料摆放整齐，分类存档，可按年

度、地域、类型、统计台帐等将纸质资料分类存档并妥善保管。将所有纸质档案资

料先行扫描或拍照并存入电子文档，要依托第二次全国农村土地调查成果，充分利

用现有技术力量，统筹信息资源，建立农村集体土地确权登记发证统计、查询基本

信息库，逐步完善确权登记发证信息库功能，并于第二次全国农村土地调查成果信

息数据库相对接，逐步建立地籍管理信息录入、查询、统计等基础信息。

8、省市县数据库及管理系统录入和维护。根据省上要求，农村集体土地确权

登记发证工作实行省市县统一地籍管理系统软件，对市、县两级以多节点形式统

一。市、县（区）按照省厅统一的数据格式要求对农村集体土地地籍调查成果进行

格式转换和整理入库。完成市、县两级地籍管理信息系统的统一部署和培训。

（三）检查验收

2012年10月10日前完成集体土地所有权确权登记发证工作，并完成县级自

检。2012年11月10日前完成市级初验，申请省级验收。集体土地建设用地（含

宅基地）使用权确权登记验收发证2014年6月底前完成，2014年7月底前完成县

级自检和市级初检，申请省级验收。

1、成果核查与预检验收

成果核查与预检验收逐级进行，县级进行自检、市级进行复查初验、省级进行

内、外业核查、预检和验收。集体土地所有权发证外业抽查率不少于30%；集体土

地建设用地使用权外业抽查率不少于2%。经内业检查登记发证流程规范、资料收

集齐全、纠纷处理成功率90%以上、证书颁发准确；外业检查权属界线、地类认定

准确无误、地籍测量符合《集体土地所有权调查技术规定》为合格。验收不合格的

集体土地所有证、集体土地使用证不得发放。

2、成果汇总与建库

逐级对农村集体土地所有权，集体土地建设用地（含宅基地）使用权调查发证

成果进行汇总，完成市、县级地籍管理数据库。

3、工作总结

2012年11月底前完成县级集体土地所有权发证工作总结并上报市领导小组办

公室，2012年12月10日底前完成市级集体土地所有权发证工作总结并上报省领

导小组办公室。2014年10月15日前完成县级集体建设用地使用权工作总结并上

报市领导小组办公室，2014年11月10日前完成市级集体建设用地使用权工作总

结并上报省领导小组办公室。

六、保障措施

（一）明确职责，密切协作

为确保2012年底、2014年底前分别实现集体土地所有权和集体土地建设用地

使用权确权登记发证“全覆盖”目标，按照省政府要求，市、县（区）要将农村集

体土地确权登记发证工作列入今后三年政府国土资源工作目标考核的重要内容。

（二）分级负责，落实经费

市、县（区）要将农村集体土地确权登记发证工作经费纳入财政预算，保证农

村集体土地确权登记发证工作顺利开展。对安排的资金要加强监管，做到专款专

用，严禁挪用。

（三）严把准入，规范调查

各县（区）要严把调查队伍准入关，参与本辖区内农村集体土地确权登记发证

的作业单位都必须通过省国土资源厅的资质审查和备案，未取得行业准入资质的中

介机构及系统内事业单位等调查队伍不得承担本次农村集体土地确权登记发证任

务。加强队伍管理，统一技术标准，规范调查流程，提高成果质量。

（四）实施跟踪，定期通报

建立全市农村集体土地确权登记发证工作进度通报制度，各县（区）分别于3

月25日、6月25日、9月25日、12月20日前，将本县（区）农村集体土地确权

登记发证工作进展情况上报市领导小组办公室。

（五） 分步核查，逐级验收

建立县级调查成果自检、市级核查初检制度。采用分阶段成果检查方式，每阶

段成果须检查合格后方可转入下一阶段工作。县（区）国土资源局在调查单位对作

业过程和调查成果进行检查的基础上对调查成果进行全面自检并形成自检报告；市

国土资源局根据自检报告和初检申请对外业调查成果进行初检，形成初检意见书，

向省国土资源厅申请成果预检、验收。

附件：

白银市农村集体土地确权登记发证工作领导小组成员名单

组 长：

陈其银 市政府副市长

副组长：

马创元 市政府副秘书长、办公室副主任

万国锋 市国土资源局局长

成 员：

梁成祯 市财政局副局长

杨旭东 市农牧局副局长

张长生 市林业局副局长

孟伟真 市公安局纪委书记

师 萍 市民政局副局长

领导小组办公室设在市国土资源局，万国锋兼任办公室主任。