土地权属争议能否直接提起民事确权诉讼,是否需政府先行处理

土地权属争议能否直接提起民事确权诉讼，

是否需政府先行处理？

对于未登记的土地权属发生争议，不能直接提起民事诉讼请求行

使物权权利

《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：“土地所

有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处

理。”本书《土地登记后能否直接对登记结果提起行政诉讼，是否需

政府先行处理》一文对利害关系人能否直接对土地登记结果提起行政

诉讼进行了分析。

而当事人对土地权属发生争议时，能否直接提起民事诉讼请求确

认物权或行使物权权利？司法实践中，土地登记发证前发生争议，法

院认为不能直接提起民事诉讼。

裁判要旨

对于未登记的土地权属发生争议，应由人民政府先行处理，而不

能直接提起民事诉讼请求行使物权权利。

案情简介

一、清水河村委会与露水河林业局、抚松县政府对案涉土地所有

权和使用权产生争议，案涉土地未登记。

二、清水河村委会向抚松林区法院提起诉讼，认为抚松县政府、

露水河林业局侵犯了其土地所有权，请求归还侵占的耕地82.4亩。

抚松林区法院认为，案涉土地应由有权部门确定权属，待权属确认后

再向法院起诉，故裁定不予受理清水河村委会的起诉。

三、清水河村委会不服抚松林区法院裁定，上诉至长春林区中院。

长春林区中院裁定驳回上诉，维持原裁定。

四、清水河村委会不服长春林区中院裁定，向吉林高院申请再审。

吉林高院裁定驳回再审申请。

裁判要点

法院不予受理清水河村委会起诉的原因在于：

第一，《中华人民共和国土地管理法》规定，“依法登记的土地的

所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。由此可见，

土地所有权和使用权依法应当受到保护的前提是“依法登记”，本案

争议土地并没有进行依法登记，所以是否被非法侵占，人民法院无法

确认。

第二，本案所涉土地存在权属争议，在权属不清且存在争议的情

况下，法院无法对抚松县政府、露水河林业局是否存在侵权行为作出

裁判。本案审理时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）

第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解

决；协商不成的，由人民政府处理。”由该规定可知，对于权属有争

议的土地，应当由人民政府先行处理，因此法院依据《中华人民共和

国民事诉讼法》第一百二十四条第三项关于“依照法律规定，应当由

其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定，裁定

不予受理本案。

实务经验总结

前事不忘，后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

针对土地权利争议，当事人应区分两种情形采取不同的救济途径：

（1）如果土地未登记发证，当事人应先向政府申请对土地权属争议

进行处理，再提起民事诉讼或行政诉讼（复议前置）；（2）如果土地

已登记发证，当事人可向登记机关申请更正登记，也可向登记机关的

上级主管机关提出行政复议或提起行政诉讼请求撤销登记，还可提起

民事确权诉讼（但根据相关司法实践的裁判观点，部分法院持不支持

可提起民事确权诉讼的观点）。

相关法律规定

《中华人民共和国土地管理法》

第十四条

土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，

由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与

单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定

通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用

现状。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百二十四条

人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：

……

（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向

有关机关申请解决；

……

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该

问题的论述：

（一）清水河村委会在本案一审时的诉讼请求为“归还侵占耕地

82.4亩，赔偿相应损失”，结合其“事实及理由”部分内容可知，清

水河村委会认为二被告侵犯了其土地所有权。《中华人民共和国物权

法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，

经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的

除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权

的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记

载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记

簿为准。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农

民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有

权。”根据上述法律规定，清水河村委会主张二被告侵权，应当以向

人民法院出具其对争议土地拥有所有权的权利凭证为请求权基础，否

则无法证明其对争议土地享有所有权。在本案一、二审诉讼过程中，

清水河村委会并没有出具该权属证明，而且露水河林业局在该争议土

地上栽种了树木，主张该土地归其所有，故本案所涉土地存在权属争

议，原审法院将本案案由确定为物权纠纷符合客观实际，并无不当。

（二）《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所

有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处

理。”由该规定可知，对于权属有争议的土地，首先应当由人民政府

进行处理，所以一、二审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第

一百二十四条第三项关于“依照法律规定，应当由其他机关处理的争

议，告知原告向有关机关申请解决”的规定，裁定不予受理本案，并

不违反法律程序。（三）本案确实发生在《中华人民共和国土地管理

法》生效之后，所以原审法院适用该法第十六条第一款的规定处理本

案，适用法律并无错误。该法第十三条同时规定：“依法登记的土地

的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由此可

见，土地依法应当受到保护的前提是“依法登记”，本案争议土地并

没有进行依法登记，所以是否被非法侵占，人民法院无法确认。（四）

原审法院根据露水河林业局依据《林用地交接协议书》占用争议土地

进行栽种树木和清水河村委会提起本案诉讼主张被侵权这两个事实，

可以确认本案所涉土地存在权属争议，所以依据《中华人民共和国土

地管理法》第十六条第一款的规定裁定不予受理本案，并无不当。至

于《林用地交接协议书》的内容是否与国家法律规定相抵触，一、二

审法院并没有就此进行评判，而应当由相关国家机关先行处理。（五）

如前所述，露水河林业局是否侵犯清水河村委会耕地所有权，要以权

利登记为准。在权属不清且存在争议的情况下，人民法院无法对露水

河林业局是否存在侵权行为作出裁判。至于被告是否违反刑事法律规

定，更不属于人民法院应当审理的民事案件范围，所以原审法院不予

受理是正确的。

延伸阅读

关于土地登记发证前发生争议能否直接提起民事诉讼的案例（本

书作者检索到的以下案例均认为该情形下不能直接提起民事诉讼）：

案例1：上诉人浙江××开发有限公司与被上诉人温岭市××人

民政府、温岭市××门××菜场有限公司、原审第三人温岭市××资

源局所有权确认纠纷二审民事裁定书[浙江省高级人民法院（2010）

浙民终字第38号]认为，“由于讼争的育英菜场房屋至今尚未办理产

权登记，无从知晓该讼争房屋的实际土地使用权人，仅凭各方当事人

在诉讼中提供的证据也不能确定讼争房屋的土地使用权人即为金诺

××，而本案各方当事人对金诺××通过拍卖受让的土地使用权除了

住宅用地外是否还包括（菜场）商业用地存在争议，该争议直接影响

到对讼争房屋所有权归属的确定，故本案实为土地使用权争议。根据

我国土地管理法第十六条‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商

解决，协商不成的，由人民政府解决；当事人对有关人民政府的处理

决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院

起诉’之规定，土地使用权争议应由人民政府进行处理，故本案不属

于人民法院受理民事诉讼的范围。原审法院据此并依照民事诉讼法第

一百零八条之规定，裁定驳回金诺××的起诉并无不当。”

案例2：唐国华与汝州市水利局、唐永水鱼塘所有权确认纠纷再

审民事裁定书[河南省高级人民法院（2010）豫法民提字第3号]认为，

“当事人起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围。本案表面上是

鱼塘所有权之争，实质是鱼塘所依存土地的所有权之争。该诉争鱼塘

所依存的土地原为农村集体所有，后温泉大队第三生产队将该块土地

出让，征地协议约定，该块土地由县水利局和温泉镇公社所有。现汝

州市水利局和唐国华均主张通过购买的方式取得了土地所有权，却都

没有到土地管理部门办理物权变动的相关手续，导致该纠纷发生。根

据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款‘土地所有权和使

用权争议，应当由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理’

的规定，争议双方应到汝州市人民政府申请对该块土地的所有权或使

用权进行确认。对政府的确权决定不服，可依法进行行政复议或提起

行政诉讼。故汝州市水利局直接提起民事诉讼，诉请人民法院对土地

权属径行确权没有法律依据，依法应予驳回；该种争议不属于人民法

院民事诉讼的管辖范围，原一、二审对此予以受理并作出判决错误，

依法应予撤销。”

案例3：王淑英与永城市第二建筑安装工程公司物权确认纠纷再

审民事裁定书[河南省高级人民法院（2015）豫法民提字第00401号]

认为，“本案系双方当事人对土地使用权的争议所引发的纠纷，对本

案的处理应当以《中华人民共和国土地管理法》为依据。该法第十一

条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政

府登记造册，核发证书，确认使用权。本案中，永城二建公司自认双

方争议地块所在的该宗土地并未办理土地使用权证书，其仅持有土地

管理部门颁发的《建设用地批准书》，且双方对涉案土地是划拨土地

还是出让土地存在争议，故应认定涉案土地的使用权处于未确定的状

态。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有

权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

本案所涉土地争议应由当事人协商解决，协商不成则应由人民政府处

理，而不应由人民法院受理。”

案例4：哈尔滨市松北区万达养殖场与纪国军、彭玉英排除妨碍

纠纷再审民事裁定书[黑龙江省高级人民法院（2017）黑民申114号]

认为，“案涉承包合同用地使用权双方有争议，根据《中华人民共和

国土地管理法》第十六条的规定，不属于人民法院受案范围。而排除

妨碍的主要构成要件是存在妨碍他人行使民事权利或者享有民事权

益的状态。在双方案涉承包土地四至有关行政机关未确认之前，是否

存在妨碍万达养殖场行使民事权利无法确定。”

案例5：温全娣与李密权物权确认纠纷二审民事裁定书[广州市

中级人民法院（2015）穗中法民五终字第4088号]认为，“对于涉案

未办理宅基地证的旧房的权属问题。由于该房屋尚未办理宅基地使用

权证，权属尚未明。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，

‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人

民政府处理……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接

到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。’故此，该间房

屋的权属问题不属于法院民事案件的审理范围，温全娣上诉要求对上

述宅基地及附着房产直接予以确权的诉请于法相悖，本院不予采纳。”