国有土地上房屋征收与补偿条例第二十八条的内容、主旨及释义

国有土地上房屋征收与补偿条例第二十八条的内容、主

旨及释义

一、条文内容：

被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在

补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级

人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房

屋和周转用房的地点和面积等材料。

二、主旨：

本条是关于补偿决定强制执行的规定。

三、条文释义：

从征求意见情况看，强制搬迁也是社会各界普遍关注的热点问

题。在两次公开征求意见过程中，都有意见提出，建议取消《城市房

屋拆迁管理条例》中的行政机关自行的规定，认为政府作为

房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政权，只能依法申请法

院强制搬迁，法院强制搬迁，可以由法院作出裁定，由政府有关部门

执行，法院进行监督。但也有意见认为，为了提高征收工作的效率，

保证建设活动的顺利进行，有必要保留行政机关自行，实行

行政机关自行与司法强制搬迁并行的制度，但应当对行政机

关自行的条件和程序作出严格限定。此外，还有意见提出，

不同意由法院强制执行，认为法院执行力不足，法院独立性、公正性

也难以保证，司法程序太慢。

根据征求意见情况，综合各方面意见，并考虑到《行政强制法（草

案）（三次审议稿）》关于行政强制执行由法律设定的规定，经反复研

究，该条取消了行政机关自行的规定，限定了政府申请法院

强制执行的前提条件，这是与原拆迁条例相比较而言一个非常重大的

变化。

一、申请法院强制执行

本条例第二十六条规定了房屋征收部门与被征收人达不成协议

或者被征收房屋所有权不明确时，由房屋征收部门报请征收人作出补

偿决定，这是对征收纠纷处理的第一道程序，如果被征收人对补偿决

定不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼，寻求司法救济，维护

自身权益。被征收人既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行

补偿决定，这种情况下就需要通过非诉强制措施来达到实现补偿决

定、稳定补偿关系、推动征收实施的目的。

原拆迁条例规定，不履行拆迁行政裁决的强制措施分行政机关自

行和政府申请法院两类。在本条例起草过程中，对

是否保留行政机关自行争议较大，第一类观点认为征收作为

政府公权行为，行政强制性是应有之义，作为维护公共利益的政府征

收行为，行政权不能削弱，只有高效的行政强制才能保证公共利

益的及早实现。第二类观点则认为，征收从启动到实施都是由政府来

完成，政府是征收的一方当事人，不应再拥有行政权，如果将对

未搬迁的被征收人进行强制的权力交由政府来行使，容易导致行政强

拆权的滥用，不利于对被征收人权益的保护；再者，正在起草的《行

政强制法》规定行政强制执行由法律设定，本条例作为行政法规不宜

规定行政强制执行。本条例最终采纳了第二类观点，明确由政府申请

法院强制执行。至于法院强制执行的模式，有观点认为可以由法院作

出裁定，再交由政府有关部门执行，法院进行监督；也有观点认为既

然已确定司法强制，就应将执行案件全部交由法院去执行，行政机关

不应介入。由于本条例是行政法规，不宜对执行模式作规定，因此本

条例对此没有明确规定。

关于本款规定的强制执行措施，还有以下含义：

1.强制执行以补偿决定为前提。在实际操作中，被征收人不搬迁

主要存在两种情况，第一，达成了补偿协议，又反悔不搬迁的；第二，

作了补偿决定，在决定规定的搬迁期限内未搬迁的。第一种情况，可

以由房屋征收部门按照违约之诉向法院提起诉讼并申请执行。第二种

情况，则可以根据本款的规定申请法院强制执行。

2.对申请法院强制执行的条件予以了严格规定。规定强制执行申

请必须以被征收人在法定期间内不申请行政复议或者不提起行政诉

讼，又不在补偿决定规定的期限内搬迁为前提。补偿决定属于具体行

政行为，一经作出，即具有拘束力和执行力。被征收人对补偿决定不

服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。

依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，被征收人不服补偿决

定的应在知道补偿决定之日起六十日内提起行政复议，或在知道作出

补偿决定之日起三个月内提起行政诉讼；被征收人先申请行政复议，

后对行政复议决定不服的，或者复议机关逾期不作决定的，被征收人

应在收到行政复议决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内

依法向人民法院提起行政诉讼。征收人在作补偿决定时一定要注意，

应告知被征收人对补偿决定不服时的复议和诉讼权利。

《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十

一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人

或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他

组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者

应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第二款规定

“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限

的，适用前款规定。”

3.申请法院强制执行的主体是作出房屋征收决定的市、县级人民

政府。由于征收决定的主体、征收补偿的主体以及补偿决定的主体都

是市、县级人民政府，依据《行政诉讼法》第六十六条规定，当被征

收人在法定期限内不提起诉讼又不履行具体行政行为的，只能由作出

具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行。因此申请法院强制

执行的主体是作出征收决定的市、县级人民政府。申请的法院根据《行

政诉讼法》的规定，一般为不动产所在地的基层人民法院。

二、法院强制执行申请书的必备内容

为了防止强制执行后可能出现的被征收人居无处所现象，保障被

征收人居住权，减少强制执行引发的纠纷，本条例规定，向人民法院

递交的强制申请书必须附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋

和周转用房的地点和面积等材料，也就是要求市、县级人民政府在申

请人民法院强制执行前，必须要落实好货币补偿款或者提供产权调换

房屋、周转用房。

市、县级人民政府向法院申请强制执行，除了提交申请书以外，

还应提交征收决定、补偿决定以及人民法院认为需要提交的其他材

料。

原拆迁条例在关于的条文规定中，还特别指出实施强制

拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据

保全。本条例考虑到今后的征收强制一律为政府申请法院强制执行，

而在政府申请法院强制执行中，人民法院会依照相应的程序对被强制

物品进行登记造册，因此没有对此作出规定。

三、申请人民法院强制执行的是补偿决定而不是征收决定

本条规定的政府申请人民法院强制执行，强制执行的依据是补偿

决定而不是征收决定。房屋征收决定主要是就征收范围、补偿标准、

补偿方法、搬迁期限等作出的适用于房屋征收范围内的所有被征收人

的统一决定，每一位被征收人究竟该补多少，不是由征收决定直接确

定的，而是由政府与?帽徽魇杖税凑照魇站龆ǖ囊螅拦兰扑

愫托糖┒┬槿范ǖ摹Ｔ谡昵敕ㄔ呵恐浦葱惺保蠖嗍

椋徽魇杖税凑照魇站龆ㄒ丫┒┝瞬钩バ胁簧俦徽魇杖艘丫

崆ㄍ瓯希耸比绻ㄔ壕驼魇站龆ń猩蟛椋捎谡魇站龆ú⑽淳湍

掣鎏囟ū徽魇杖说牟钩ソ鸲畹茸鞒鋈范ǎ饩统鱿至朔ㄔ荷蟛榈哪谌

萦胝昵肭恐浦葱械哪谌菹嗤呀诘那榭觯绶ㄔ荷蟛槿衔魇站

崾咕蠖嗍凳┑龆ú缓戏ǎ徽魇杖艘丫┒┑牟钩バ楹鸵丫

陌崆ㄔ诤戏ㄐ院头尚Яι戏⑸侍猓纱私匆幌盗辛从

Α２钩ゾ龆ㄕ攵缘氖翘囟ǖ谋徽魇杖耍芍葱心谌菝魅范咛澹阂

皇敲魅氛璧牟钩ィ绮钩シ绞健⒉钩ソ鸲詈椭Ц镀谙蕖⒂糜

崆ǚ选⒘偈卑仓梅鸦蛘咧茏梅俊⑼诓ǖ骰环课莸牡氐愫兔婊

善谙薜仁孪睿欢２Ｒ邓鹗А⒐煞绞胶凸敲魅繁徽魇杖说陌

崆ㄒ逦窦捌谙蕖Ｔ谡男衅洳钩ヒ逦竦那疤嵯拢徽魇杖擞Φ甭

男衅浒崆ㄒ逦瘛Ｒ虼耍昵肴嗣穹ㄔ呵恐浦葱惺保ㄔ呵恐浦

葱械挠Φ笔遣钩ゾ龆ǘ皇钦魇站龆ǎ粗饕乔恐票簧昵肴思幢徽

魇杖寺男衅浒崆ㄒ逦瘢谡庵智榭鱿拢宦鄯ㄔ菏欠袂恐浦葱胁钩

ゾ龆ǎ疾换岫云渌徽魇杖艘丫楹褪凳┑陌崆┒┑牟钩バ

ú从Α?