新时代提高生育率问题研究

理论探讨

劳 动 保 障 世 界

新时代提高生育率问题研究

陈 棪

( 南京大学政府管理学院，江苏 南京 210046 )

【摘 要】

人口是经济社会发展的重要基础和核心要素。在当前人口老龄化加速、生育率长期低迷的情况下，提高生育率已经成为我

国人口政策和社会政策的当务之急。本文梳理了建国至今的生育政策，探索了目前我国生育率较低的原因，借鉴了部分国家的生育理

念和催生措施，并提出一些提高生育率的政策建议。

【关键词】

生育率；生育成本；生育假期

引言2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指

根据国家统计局数据，2018年年末65岁及以上人口16658出：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的

万人，总人口139538万人，比重为11.9%；人口出生率为夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进

10.94‰，自然增长率为3.81‰，两项指标均为10年内最低。人口长期均衡发展。2015年修正后的《中华人民共和国人口与

2010年-2017年老年抚养比由11.9%逐步上升至15.9%，少儿抚计划生育法》第十八条规定“国务院提倡一对夫妇生育两个子

养比由22.3%变为23.4%，总抚养比由34.2%升至39.2%。女。”至此，我国开始了“全面二孩政策”，但是生育率却没

①

在未来二三年内，随着我国第三次人口高峰期的育龄妇女能如政策的本意出现持续增长。

逐渐退出育龄期，以及全面二孩政策实施导致的生育堆积效应二、目前我国生育率较低原因探索

释放结束，我国的人口出生率必然面临断崖式下跌。因此，在（一）职业生涯追求

老龄化程度继续加深，劳动年龄人口减少以及出生率水平预期劳动力市场竞争激烈，生育对劳动女性事业发展影响巨

不乐观的情况下，提高生育率已经成为我国的当务之急。“单大。我国的历史传统就是男主外、女主内，家庭便是女子的事

独一胎”、“全面二胎”等政策出台未能将出生率提升至预期业。而当今社会女性和男性一样承担着养家重任，独生子女赡

水平，如何提高我国的生育率已成为社会热议话题，政府和学养负担更重。生育对于女性的身体状态和职业生涯发展有着至

术界也颇为关注。关重要的影响，在高度竞争的人才市场上男性存在天然优势。

一、我国的生育政策因此，即使国家规定企业在招聘时不得有性别歧视，企业也会

建国初期，出于恢复生产和战略储备的需要，新中国通过有潜在倾向，在全面二胎政策出台以后，已婚已育女性也受到

经济补贴、限制人工流产、禁止绝育手术等方法鼓励生育，迎波及。在就业升职压力下，女性不得不付出更多的努力，甚至

来了我国的第一次人口生育高峰。1951出台了《劳动保险条牺牲一些合法权益。有些孕妇会加班加点工作，有些妇女放弃

例》，规定了产假时间、生育补助费数目，还规定产假期间，部分产假，甚至还有妇女入职前协约几年内不生孩子。除了普

工资照发。1955年《国务院关于女工作人员生产假期的通知》遍性的就业歧视，竞争力比较弱的育龄妇女还可能会遭遇怀孕

统一了国家机关女工作人员生产假期。1973年，国务院成立了即失业的状况。这些就业不公削弱了妇女的经济实力，降低了

计划生育领导小组，实行“晚、稀、少”的弹性政策，并通过妇女的生育积极性，无疑也不利于生育率的提升。

法律明确规定“国家提倡和推行计划生育”。1982年计划生育（二）生育观念变化

成为我国的基本国策。1988年《女职工劳动保护规定》捍卫了随着生育观念的更新，人口转变的推进，传统家庭婚姻模

女性工作权益，通过限制劳动强度、范围维护女性健康，对式发生蜕变,家庭规模小型化趋势明显，单亲、丁克、空巢等

月经以及怀孕职工予以特别保护，将产假延长为90天，首次提家庭增多。一方面，1982年计划生育成为我国的基本国策，在

出哺乳、托幼等福利。1994年《企业职工生育保险实行办法》优生优育的宣传与经济腾飞的共同作用下众的生育观念发生

对于生育保险的项目内容、标准、形式等进行了规范，全国统变化。一些文化素质较高、事业心强的成年人，他们有自己

一性的生育保险基金统筹办法建立。2002年实施的《中华人民的爱情观、婚姻观、生育观，不认同嫁鸡随鸡、养儿防老等

共和国人口和计划生育法》规定：国家稳定现行生育政策，鼓观念。2014-2017年结婚人数持续下降的同时，离婚人数却在

励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法节节攀升，粗离婚率自2010年越过2‰至2017年已持续上升至

规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。少数民族也要3.15‰。2018年我国的人口出生率仅10.94‰，创21世纪新低

实行计划生育。2011年7月，《中华人民共和国社会保险法》。结婚人数减少，离婚人数增加，出生率自然低迷。另一方

开始实施，规定了职工参与生育保险以及生育保险待遇。我国面，伴随着城镇化的发展，农村青壮年外出打工，年轻父母工

在推行计划生育的同时，不少省份都“实施双独二孩政策”，作忙难于照顾子女，留守老人年老体衰无力照顾孙辈，家庭规

2011年，河南省双独二孩政策的出台标志着中国各地全面实施模小型化无形中降低了育龄青年生育的愿望。

双独二孩政策。2012年《女员工劳动保护特别规定》将产假延（三）男女性别比失衡

长至98天，其中产前15天，难产增加15天，生育多胞胎的每多男女性别比失衡无疑也将潜移默化地影响生育率。2018

生育一个婴儿增加产假15天，还完善了生育津贴的给付规则。年，我国有71351万名男性，68187万名女性，男女性别比为

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①

104.64%。首先，3164万的女性缺口会带来一些社会问题，津贴、家庭主妇补贴、儿童补助、贫困家庭的多胎补助等。

①

例如性骚扰，买卖妇女、儿童等，甚至会造成社会不。其母亲从怀孕7个月开始就可以休产假，产假18周，第三个孩子

次，男多女少的人口生态产生了婚配的女方市场，女性在婚配可延长产假至24周；父亲也可以休两周的陪产假。一孩3岁前

中拥有更大的优势和话语权。这一方面导致女权的崛起，婚姻该家庭每月可领177欧元津贴；3年内若生第二胎，孩子6岁前

中的性别关系容易失衡。另一方面，一些“待价而沽”的未婚每月津贴达600欧元；如生第三胎，政府会负责孩子到18岁，

女性易追求物质化的婚姻，给男方造成很多压力，为婚后冲突每月津贴为900欧元。母亲如果在家照顾孩子，每个月可再领

留下祸根。取300欧元，直到这个孩子年满3岁。2012年，法国大概有240

男女性别比失调源自出生性别比失调。受儒家父权思想影万3岁以下的儿童，由其父母特别是母亲照看的比例大约占到

响，部分地区依然重男轻女，虽然我国严令静止辨别胎儿性45%。另外，为了确保孩子们都能受到普及教育，法国政府对

别，但“寄血验子”的状况层出不穷，每年都会有无数女胎失3-6岁幼儿实行免费教育制度；对6-18岁青少年发放入学津

去降临世界的机会。性别偏好不仅不会提高生育率，当低生育贴，不管他们是在公立学校还是私立学校就读。总结起来，法

偏好与性别偏好叠加时，还会导致更低生育率的出现。国的生育政策就是“妇女尽管生，国家帮忙养。”

（四）生育成本高昂北欧五国一直被称为“福利橱窗”，各国的生育福利完

高昂的生育成本阻碍了我国年轻人生育的步伐。近年来天备。首先，五国都提供慷慨的生育假期，瑞典最长共计480

价彩礼事件层出不穷，即使除去极端个例，高昂的房价也提高天，挪威最短共46周。其次，五个国家都提供了男性生育假

了年轻人的初婚年龄。单身青年接触异性的欲望较低，较多选期，即男性享有的、除父母假以外的独享假期，冰岛和挪威最

择提升自己。而房屋所带来的一系列问题（包括房价以及房产长共计12周，丹麦和芬兰分别提供了2周和3周的父亲陪产假。

证署名等）大大阻滞了年轻情侣走向婚姻的脚步。第三，假期灵活多样：一是推迟休假（丹麦）；二是分次休假

即使顺利完婚，也要考虑是否具有足够的时间、精力以及（瑞典和芬兰）；三是延长假期，但同时津贴降低（挪威和丹

金钱来孕育一个新生命。从经济角度来说，生育成本可以分为麦）；四是半休假方式，即每天部分时间工作，部分时间休

私人成本和社会成本，而私人成本可以理解为“生”的成本和假，（挪威、瑞典、芬兰和冰岛）。最后，五个国家都提供充

“育”的成本，包括从母亲怀孕起到把婴儿培养成具有劳动能足的父母假，即父母双方共享的、可自由支配使用的假期。瑞

力的正常人，由家庭支出的一切费用。生育保险覆盖了大多数典父母假最长共计60周，挪威最短共计25周。

“生”的成本，但“育”的成本大多都是由家庭负担的，主要日本、韩国、与中国大陆同处亚洲地区，出于历

包括生活费用、教育费用、医疗费用等。从其他角度来说，孩史文化、人口密度、生育政策变迁等多方面的相似性，日、

子的健康成长需要家庭成员付出巨大的时间和精力，父母的陪韩、以及我国台湾地区的生育政策和生育福利对我国大陆有较

伴尤其重要。但年轻人尤其是独生子女上有老，下有小，工作大的借鉴意义。

压力大，加班时间长，很难具备双职工家庭父母全天照护幼儿日本的“老龄化”，“少子化”问题可谓亚洲之最。从

的条件。而长辈年老体衰，教育观念不先进，容易溺爱孩童。1990年开始，日本就走上现金福利催生之路。准父母可以领取

保姆会加重家庭经济压力，是否敬业难于探究。因此婴儿照护一笔42万日元（两万六千人民币）的生育补助，一些地方政府

成了家庭甜蜜的烦恼。还会增加一些现金补助。除了一次性给付金，母亲还可领取生

（五）生育能力下降育补助金和幼儿休假补助金等现金补贴。医疗方面，生产的医

比能生的不想生更可悲的情况是想生的不能生。近年来，疗费用全免，14次免费孕检，2次婴儿免费体检，甚至免费提

环境污染、食品安全、电脑辐射、压力过大以及过于开放的性供宫颈癌检查、牙科检查等健康检查。为了减轻家庭育儿负

生活等内外部环境已经对我国育龄男女的生育能力造成了较大担，日本公立的小学、初中都可以免费入学，二胎上幼儿园半

影响。适龄人不孕不育患病率大幅增加，平均发病率达到价。日本还会付给0-15岁的孩子家庭一笔育儿津贴，按年龄设

12%-15%，即每8对夫妇中就有一对罹患不孕不育，据中国妇联定给付金额，按孩子个数给付津贴。日本女职工可获得产前

新闻网披露，2014年全国不孕不育患者人数已超过5000万。生6周，产后8周的产假，育儿假从产假结束开始直到孩子满 1 

育能力降低的后果就是走高的离婚率和降低的生育率。随着医岁，如果雇员的配偶也享受育儿假，则育儿假期可以延长到孩

学技术的发展，试管婴儿、冻卵等手段无疑给生育存在困难的子的1岁零2个月，但每位家长可以享受育儿假的时间不应超过

夫妇打开了一扇窗户，但其成功率，价格等问题也让这些夫妻1年。

头疼不已。不管是主观冻卵还是积极，生育时间都会在这韩国生育在21世纪跌破了1.3的超低生育水平，生育政策

个过程中不断推迟，生育率自然也会再这段时间内降低。从推行小家庭逐渐转向鼓励生育。女性享有90天的带薪产假和

三、为提高生育率世界各国采取的措施12个月的育儿假，男性也有5天的陪产假，且育儿假期间可获

在欧洲的生育率常年低于迭代水平最低标准2.1的情况下得工资40%的补贴；所有0～5岁的婴幼儿均可享有20万韩元的

法国常年领跑欧洲生育率，北欧五国也名列前茅。法国和北欧幼儿园保育费或家庭养育津贴；还设有针对低收入家庭的照料

五国的生育福利经过历史检验，对我国提高生育率有一定的启津贴及隔代家庭补贴等。为支持代际照料，实行“照看孙子辈

发作用。项目”，由政府向照顾孙辈的祖辈提供津贴。针对职业中断女

法国的《家庭法典》规定了种类繁多的福利项目，如家庭性，2010年颁布《职业中断女性再就业促进法》，鼓励企业组

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织培训、开展就业实习项目。托育服务注重“保”、“教”结力资源、人口结构，事关国家和民族的未来。我们应在尊重个

合，将0-3岁婴幼儿的教育纳入学前教育体系。韩国保护未婚人选择的同时提倡适龄夫妇在人口政策范围内、社会政策帮助

人口的生育力，通过降低和控制生殖系统疾病，减少人工流产下，生育两孩。条件许可时国家可考虑从政策层面放开三孩等

对女性生育能力的破坏，促进两性生殖健康。为了纠正性别偏新的政策。生不生孩子应该由个人选择，但无论男女都应该有

好，改变新生婴儿性别比严重失调的局面，禁止性别鉴定，并平等降生的权利。因此我们应该严打“寄血验子”等扰乱出生

修改了多项法律法规以提高妇女社会地位。性别比的情况，在全社会弘扬男女平等的观念。宣传教育是创

我国台湾提供一次性“生育津贴”现金补助，并且除法律造生育友好型社会的有力手段，我国可以从青少年抓起，在生

规定的不予报销的项目外全民健康保险负担女性因生产所需医理卫生课上积极和学生们讨论男女平等、怀孕育儿等话题，再

疗服务而发生的医疗费用。在女性面临工作与照顾责任冲突推出一些母婴纪录片等激发适龄青年的生育欲望。对于生育困

时，台湾提供服务需求保障，包括婴幼儿照顾支持服务、带薪难的夫妇，我们要通过现代医学手段助其圆梦。例如学习韩国

假期、职场环境改善等。提供免费的输卵管或输精管复通术，通过财政补贴降低试管婴

四、提高我国生育率的建议儿等的价格等，构成一个双赢局面。

我国大部分育龄青年生活节奏快，生活压力大，没有足够

的时间和精力生育和抚养小孩，产假制度改革首当其冲。从时

长角度考虑，我国生育假期总计98天，其中产前15天，刚好是

国际劳工组织规定的产假标准，但实际上很多母亲提前回到职

场，延长产假并不符合我国的实际情况。从产假模式来讲，我

国的产假模式较为单一，可借鉴北欧五国弹性的产假制度，例

如推迟休假、分次休假，尤其是平摊假期的半休假模式：母亲

有足够的时间修养和照料孩子，对妇女职业生涯影响也较小。

从男女平权角度来讲，我国尚没有国家层面的立法规定男性可

以享受生育假期和津贴，许多地方政府出台男性“护理假”相

关条例，但选择休生育假的男性并不占多数。男性生育假的设

立与普及不仅有利于女性恢复和婴儿照料，还能减轻劳动力市

场的性别歧视，北欧诸国就收到了良好的政策效果。

其次，加大社会成本投入，减轻育龄青年的生育压力。育

龄青年多处于事业发展期，往往会因为经济压力推迟生育计

划，我们可以通过加大社会投入的方式减轻年轻人生育的经济

压力。《社会保障法》第五十三条规定职工应当参加生育保

险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生

育保险费。第五十四条规定用人单位已经缴纳生育保险费的，

其职工享受生育保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受

生育医疗费用待遇。所需资金从生育保险基金中支付。生育保

险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。第五十七条规定生育津

贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。条文

②

规定我国受生育保险保护的对象是在职职工或其配偶，但倘若

我国以公民身份为进入生育保险权利的规则，既能扩大生育保

险的覆盖面，又能极大地减轻劳动力市场的性别歧视。其次，

我国生育保险基金的征收和发放需要经过多方传递，容易导致

基金的流失。再加上生育津贴按照职工所在用人单位上年度职

工月平均工资计发，低收入准父母因生育带来的经济压力依然

沉重。因此，在生育保险基金以及财政基金允许的情况下，可

考虑通过生育补贴来减轻年轻父母的经济压力，例如一次性生

育补贴，按孩童数量、年龄给付津贴等。另一方面，我们应大

力发展幼儿服务相关产业，合理配置妇幼保健、儿童照料、学

前教育、课后托管服务等资源，降低生育抚养的时间成本。

最后，在全社会营造一个适合生育的社会环境。从个人角

度考虑，我们应该尊重不婚族、丁克族的个人意愿。但从国家

角度考虑，生育不仅事关个人和家庭，还事关国家和社会的人

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注释：

①数据来源于国家统计局/?cn=C01.

②中华人民共和国社会保险法(2018修正).

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作者简介：

陈棪（1995—），女，江苏南通人，南京大学政府管理学院硕

士研究生，研究方向为社会保障。