看守所侦押分离的现实必要性分析

看守所侦押分离的现实必要性分析

第一节 看守所侦押分离问题的产生

国家机器下的监管场所的文明程度反映了一个国家的文明程度以及法治化

程度。我国未决羁押场所设置在公安机关管理下的看守所，而公安机关享有刑事

案件的侦查权，看守所具有鲜明的侦押合一的中国特。侦押合一对打击犯罪、

保障刑事诉讼顺利进行发挥了保驾护航的作用。但是侦押合一也带来了许多负面

效应，看守所内非正常死亡事件频发、侦查人员在所内刑讯逼供屡禁不止、“人

犯”意识根深蒂固。随着舆论媒体的不断曝光，看守所侦押合一备受质疑。针对

上述问题，近年来，公安部门不断完善监管规定，看守所管理明显规范，诸如非

正常死亡事件、所内刑讯逼供等现象得到遏制。但仍然有顽疾问题无法通过制度

的完善加以解决。诸如看守所享有侦查权、所内超期羁押严重、人权保障等问题，

更多地反映在看守所侦押合一的行政管理体制的弊端上。因此，在倡导人权保障

和以审判为中心的诉讼制度改革的大背景下，看守所侦押分离改革依然具有现实

价值。

一、看守所侦押合一存在的现实问题

诚然看守所监管活动日益完善，受制于侦押合一的管理体制，我国看守所监

管工作在实际运行过程中仍然暴露出诸多弊端和问题。

（一）侦押合一下的权力失衡。

依据公安部看守所条例对看守所的职能定位，是依法羁押机关。但是在公安

机关直接领导下，看守所也不仅仅只履行羁押监管职能。侦押合一带来侦查权的

不断膨胀与向羁押场所的延伸。

1.看守所职能具有三重属性。看守所应然的职能是行使羁押监管权，即限制

人身自由强制措施的执行权。但是现实中，看守所实然还兼具有另外两项职能：

侦查权以及刑罚执行权。看守所在司法实践中具有配合侦查机关深挖扩线的工作

职能。1997年，公安机关推行“侦审合一”改革，看守所被公安机关定位为犯

罪线索的“信息源”和“资料库”。侦查权向看守所蔓延和扩张，为了在看守所

深挖更多犯罪线索，看守所被开辟为侦查破案的“第二战场”，公安部通过文件

形式赋予了看守所侦查权。2002年公安部下发了《关于印发<公安机关深挖犯罪

工作规则>的通知》，对深挖犯罪的工作性质、内容和形式作了具体规定。另外

根据刑事诉讼法的规定，拘役以及有期徒刑余刑在三个月以下的罪犯在看守所内

服刑，看守所兼具有刑罚执行功能。

2.侦查权向看守所的延伸与膨胀。看守所被视为公安机关刑事办案的“犯罪

信息库”，看守所可以利用24小时监控及时掌握犯罪嫌疑人的心理变化，以及

2

监控犯罪嫌疑人的往来信件、家属顾送等信息获取办案机关有用的信息。为了配

合深挖犯罪工作，看守所内设有例如“深挖扩线组”等专门部门或者专职人员与

公安机关办案部门联系，互通线索信息。深挖犯罪工作对象不仅针对新收入所的

犯罪嫌疑人，还覆盖至全部的在押人员，监室内均有看守所安排的“耳目”。公

安部对看守所深挖犯罪工作订立考核指标。笔者认为，看守所的侦查职能组织体

系完善，有明确的任务目标，定位并不是单纯地配合与协作，而是积极的作为。

而且因深挖犯罪工作进行得极为隐蔽，驻所检察部门也极少掌握，深挖犯罪的职

能不受制约，监管场所假立功、假检举揭发等职务犯罪时有发生。

（二）侦押合一下的羁押失范。

侦押合一，作为服务于侦查机关办案需要的看守所，职能定位从一开始就不

具有羁押司法救济的功能，对超期羁押以及羁押失范完全无力监督，在审前羁押

制度缺失不足的环境下，看守所内超期羁押以及羁押失范的问题严重。

1.超期羁押和久押不决。超期羁押是目前看守所中存在的一个不可回避的普

遍问题。《刑事诉讼法》对办理刑事案件羁押犯罪嫌疑人、被告人的期限做了明

确、具体的规定，超越法定办案期限的羁押行为就是超期羁押。有学者将超期羁

押分为绝对超期羁押和相对超期羁押。笔者认为用显性超期和隐性超期的表述更

加准确。显性超期羁押即绝对超期羁押，是指完全违反刑诉法规定，没有任何合

法手续，超期已无法通过任何形式掩盖的超期羁押。隐性超期羁押即相对超期

3

羁押，是指案件不存在延期情形，办案人员不能在法定期限内完成结案任务，利

用期限延长的审批漏洞，从形式上掩盖了实质上的超期羁押。之所以用显性和

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隐性超期羁押表述目前的羁押现状更为准确，因为，实践中，显性超期羁押经多

1

2

1

王淑华：《浅论看守所职能与深挖犯罪的关系》，载自《辽宁警专学报》，2011年3月第2期。

同上。

3

陈永生：《我国未决羁押的问题及其成因与对策》，《中国刑事法杂志》2003年第4期。

4

陈永生：《我国未决羁押的问题及其成因与对策》，《中国刑事法杂志》2003年第4期。

部门三令五申不敢明目张胆，检察机关也开始追究超期羁押案件办案人员的渎职

责任；而在各办案部门的案件管理系统中显性超期羁押已经被隐性超期羁押所

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掩盖。

从1998年到2013年，中央政法委、、最高人民检察院、公安

部针对清理和纠正超期羁押的问题连续下发通知和规定有15件。笔者留意到从

2011年起，高检院工作报告中启用了“久押不决”这个概念，并且在2015年《人

民检察院刑事执行检察部门预防和纠正超期羁押和久押不决案件工作规定（试

行）》中明确羁押超过5年，案件仍未二审审结的，为久押不决案件。很显然，

久押不决就是一种超期羁押。最高人民检察院近年来的工作报告对纠正超期羁押

的表述变化也值得关注：2013年，表述为“督促清理久押不决案件，监督纠正

超期羁押432人次。”2014年，因开展久押不决专项检察活动，对清查出的羁押

3年以上以及羁押8年以上的案件进行了重点检察，“清理出的4459人现已纠正

4299人。”仅仅一年时间，检察机关纠正超期羁押或者久押不决案件就比2013

年多出10倍有多。2015年，进过共同努力，“将超过3年未结案的4459人下降

到6人”。笔者认为不能用“久押不决”的“合法性”掩盖超期羁押的违法性。

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一个案件被羁押5年以上仍然不算超期羁押？

超期羁押问题根治之难，积累至深，超期羁押问题一直没有得到有效地、根

本性解决。这与我国刑诉法对于羁押期限规定比较复杂，存在反复性和不确定性

有关。根据刑事诉讼法的规定，限制人身自由强制措施--刑事拘留和逮捕。公安

机关对普通刑事案件有权自行决定刑事拘留，检察机关对于自行侦查的职务犯罪

案件有权自行决定刑事拘留。两者刑事拘留的期限是有差异的，检察机关刑拘有

17天时间，而公安机关可以延长至37天时间。延期的审批权限在原办案机关，

并不存在延期审批上的第三方制约。到逮捕阶段，检察机关的审查逮捕时间就只

有7天，不能延期。一旦检察机关批准逮捕，案件转入侦查羁押阶段期间。此时

公安机关与检察机关的侦查羁押期限是一致的，需要延长期限必须经过上一级检

察机关批准。并且有延期次数的限定。该阶段的立法设定对侦押羁押期限延期是

有明确第三方制约。但是出于对打击犯罪的支持和我国的治安现状，另外给予公

5

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《警察超期羁押获刑，非典型个案背后难题待解》，载自《南方都市报》2016年9月6日第2版。

以上数据来自最高人民检察院：/gzbg/,访问于2016年8月22日。

安机关两项自行决定无限制期限，即另有重要罪行的发现和身份不明的查证。反

而检察机关办理自侦案件则不适用上述的无限制期限条款。笔者发现，刑事诉讼

法仅在捕后侦查阶段使用了“羁押期限”的表述。审查起诉阶段之后的办案阶段

是表述为“审查起诉期限”和“审理期限”。实践中，犯罪嫌疑人、被告人在“审

查起诉期限”和“审理期限”一直被关押，此处办案期限是否就是羁押期限，立

法并没有明确。在审查起诉阶段，立法也有明确的办案期限以及延期次数限制。

最长不会超过6.5个月。到了法院审理阶段，刑诉法也有明确的办案期限以及延

期次数限制，但这只是对法院自行决定延期的限制规定。但实践中，在法院审理

阶段，法官让公诉机关以及律师申请延期被滥用已经达到严重程度。法官可以让

公诉机关在审判阶段申请补充侦查以实现期限延长，在公诉机关2次申请补充侦

查使用完毕后，再让律师申请延期审理。反反复复，一件案件超过3年或者5

年久押不决就不足为奇。公检法三家都有自行延长羁押期限的权力，立法对于羁

押期限制定的考虑不周，这就为隐性超期羁押的产生提供了便利条件。

下面笔者用基层看守所在押人员的诉讼时间分析超期羁押的问题。以Y区看

守所为例，案件办理阶段的人数所占比如下：

案件办理阶段 所占比例

刑事拘留

逮捕

审查起诉

一审

二审

发回重审及死刑复核

从上表可见，大量的案件积压在审判环节。下表为逮捕后至生效审判的时间

长度，笔者以从2014年1月1日至2016年6月入所的5000名在押人员中随机

抽取各量刑幅度的50名罪犯的羁押期限与其刑期对比数据：

刑期 羁押6个月羁押6个月羁押1-2年结羁押3-4年结

以内结案 -1年结案 案 案

3年以下有期徒刑

（实刑）

3年以上有期徒刑

10年以下有期徒

刑

10年以上有期徒

刑、无期徒刑和死

刑

从上表可见，罪犯判处的刑期越长意味着审前羁押的时间就越长。笔者有此

疑问，是否判处的刑罚越长，案件疑难程度越大，我想答案是否定的。有一些大

案要案看似涉案金额较大，情节严重，但是犯罪嫌疑人、被告人认罪且事实经过

简单，这部分案件也需要很长的审理期限，这也与办案经办人重案慢审的习惯性

思维有关。

2.案件“一押到底”。案件“一押到底”虽然没有超期羁押，但是关多久判

多久，却是羁押失范的一种表现。笔者抽取近四年一审审结案件，并随机每年抽

取50件案件进行统计。下表为一审判决生效后在一个月内刑满释放人数：

年份 2013 2014 2015 2016上半年

比例 13.5% 12．6% 11.7% 12%

可见，犯罪嫌疑人、被告人羁押多久判多久的现象严重。案件一押到底，法

官将量刑幅度用到了极致，不适当的羁押变相延长了嫌疑人的刑期，既损害了犯

罪嫌疑人、被告人的权益，也无形中增加了羁押成本。

3.交付执行环节的羁押失范。交付执行环节时间拖延现象严重，出现了刑事

执行与刑罚执行的权利空窗期，笔者认为这也是一种羁押失范，直接后果导致已

决在押人员的减刑、假释、暂予监外执行期待权被剥夺，导致关押在看守所的已

决在押人员应该享有的与关押在监狱的罪犯同等的人身权利无法实现。刑事交付

执行，是指刑事判决或裁定生效后，人民法院在法定的时间内将执行通知书送达

羁押场所，由羁押场所将罪犯交付监狱等执行机关执行的活动。看守所监管环

节中，对已决在押人员的交付执行未能严格依据法律规定执行，剥夺罪犯后续在

监狱服刑的减刑、假释、暂予监外执行期待权的现象不容忽视。看守所交付执行

共有两个环节。一个是接收执行通知书。依据刑事诉讼法第253条规定，人民法

院送达执行通知书的时间为判决生效后10天内。二是看守所将罪犯送交监狱执

行。依据《中华人民共和国监狱法》第15条规定，看守所在收到执行通知书后

1个月内将罪犯送交监狱执行。司法实践中，第一个环节，法院基本上无法在判

决生效后10日以内送达执行通知书，看守所接收执行通知书的时间平均在30

天之内。笔者以2015年为例，从中抽取60件案件判决生效后，执行通知书送达

时间进行统计，见下表：

看守所收到执10天内 30天内 3个月内 6个月内

行通知书时间

所占比例 10% 54.6% 27.4% 8%

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可见，目前执行通知书送达时间要比法律规定的慢得多，其中原因：一是执

行通知书由一审法院向看守所送达，上诉案件要等二审判决生效后，二审法院将

案件卷宗退回一审法院后才制作执行通知书，从二审法院退卷到一审法院收卷其

中时间无法掌控，取决于辅助人员或者书记员的责任心.二是对刑罚执行工作的

不重视，案件重实体轻程序的思想依然根深蒂固，案件审结了案件就结束了，后

续的工作无人跟进，也没有明确的追责程序，在押人员的合法权益受到漠视。

第二个环节中，看守所收到执行通知书后将罪犯送交监狱服刑的时间平均为

1.5个月，笔者从2015年中随机抽取60件案件，对执行通知书送达后，看守所

交付监狱执行所需时间，见下表：

所需时间 1个月 2个月 3个月 6个月

所占比例 30% 55.2% 12% 2.8%

看守所普遍存在无法在法定的交付执行期内交付监狱执行，主要原因在于监

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徐玲利：《用法律监督破解刑事交付执行难题》，载自《刑事执行检察工作指导》2015年第4期。

狱的拒收问题，因G省的监狱容量有限，无法提供更多的床位，导致大量已决犯

滞留看守所。另外，一些特殊罪犯，例如外籍罪犯、艾滋病罪犯等因仅限个别监

狱收押，床位更加有限，交付执行的时间会更加长。

由此可见，依据法律规定，从判决生效到送交法院服刑应该为不超过1个月

10天，而现实用时平均为2-3个月，一旦在上述两个环节出现推延，直接影响

到已决在押人员在监狱的减刑、假释、暂予监外执行期待权。依据

办理减刑、假释案件的相关司法解释，罪犯刑期在五年以上的，去到监狱服刑一

年半以上才可启动减刑，两次减刑之间要间隔一年以上。罪犯刑期不满五年的，

可以缩短相应时间。广东省公检法司四部门《关于审理减刑、假释案件实施细则》

（2014年5月15日实施）对不满五年刑期的减刑进一步明确：提请减刑起始时

间，自到监狱服刑之日起服刑一年以上。2014年1月21日，《中共中央政法委

员会关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》对职务

犯罪、破坏金融管理秩序和金融犯罪、组织（领导、参加、包庇、纵容）黑

社会性质组织犯罪（以下简称三类罪犯）的减刑的起始时间、间隔时间和幅度再

进一步提高。

而且，罪犯实际可以提请减刑的开始时间是从罪犯被交付到监狱服刑之日起

计算，如果在上述两个环节拖得时间越长，在押人员的减刑、假释的期待权被剥

夺，刑期变相被延长。举个例子。某在押人员如果审前是被取保候审的，被判处

有期徒刑三年，从判决生效之日，法院将其交付看守所执行，同时将《执行通知

书》送达看守所，看守所关押1个月内送监狱服刑，1年后获得减刑机会，被法

院裁定减刑6个月。减刑后1年在正常情况下可以再获减刑，在加上提请和法院

裁定的时间（1次减刑1个月），此时该名在押人员的实际服刑期为2年3个月。

而反观在审前羁押的案件，我们用乐观的计算，从刑事拘留到执行通知书送达需

要1年时间，去到监狱后服刑1年再获减刑半年，前后在押人员的实际服刑期限

就为2年6个月以上。可以说在看守所拖延时间越长，实际执行刑罚天数就越长。

（三）侦押合一下的人权保障差距。

侦押合一，原本处在强大国家机器下弱势的犯罪嫌疑人和被告人更无法有效

地表达自己的诉求，争取应用的刑事诉讼基本权利。“人皆生而自由；在尊严及

权利上均各平等。人各赋有理性良知，诚应知睦相处，情同手足。”每一个因涉

嫌刑事犯罪被羁押或未被羁押的犯罪嫌疑人应该具有刑事诉讼的基本人权。所谓

刑事诉讼中的人权，是指公民在刑事诉讼过程依据宪法规定，应该具有的诉讼权

利，这些诉讼权利并受法律保护。刑事诉讼中的基本人权，是指基于刑事诉讼的

人权中，公民在刑事诉讼中具有的最基本的诉讼权利。目前，世界各国认可并

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且成为各国人权保障标准的国际公约有：《世界人权宣言》、《公民权利和政治权

利国际公约》、《囚犯待遇基本原则》以及《囚犯待遇最低限度标准准则》。而上

述国际人权公约，我国均已参加。依据公约要求，本着人道主义的原则，看守所

是未决犯羁押场所，依据未决犯的身份，应该比在监狱服刑罪犯应该更具有人格

尊严。意大利刑法学家贝卡利亚在其著作《论犯罪与刑罚》明确了无罪推定原则，

任何人在没有经法庭审理认定有罪之前，都不能被视为罪犯。只要没有确实的证

据认定为罪犯之前，国家必须保障其在诉讼过程中基本尊严和人权。《公民权

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利与政治权利国际公约》规定，凡是被追究刑事责任的人，在法院没有正式判决

之前，都应该被认定为无罪。因刑事案件，被羁押的犯罪嫌疑人应该享有基本的

人格尊严以及给予基本的人道待遇。笔者认为：在看守所被羁押的未决在押人员

除了具有法治国家普遍确认的刑事被追诉人的基本诉讼权利：如：具有无罪推定

的权利；获得公正、独立的法院迅速、公开审判的权利；被告知指控的性质和原

因的权利；不受强迫认罪的权利和保持沉默权利；不受非法羁押的权利；不受非

法搜查和扣押的权利；自行辩护或获得法律援助的权利；使用本民族或本国家语

言应诉的权利；上诉的权利；不就一事受双重处罚的权利。之外，被羁押在看

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守所的刑事被追诉人应该享有囚犯最低待遇的基本生活保障权，它包括了按类羁

押、监舍通风采光、个人卫生达标、保障衣服和被褥、饮食健康营养、体育锻炼、

与外界会见和通信、械具等最低生活待遇保障权。

以下笔者将《囚犯待遇基本原则》、《囚犯待遇最低限度标准准则》、《中华人

民共和国看守所条例》及公安部监管工作的法律法规与看守所在押人员现实待遇

进行对照：

8

9

8

《世界人权宣言》第一条。

林劲松：《刑事诉讼的基本人权》。博士学位论文，2004年

10

【意】贝卡利亚著，黄风译：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社，1993年版，第31页。

11

林劲松：《刑事诉讼的基本人权》。博士学位论文，2004年

《囚犯待遇基本原则》、公安部《中华人民共和国看守看守所在押人员待遇现状（Y区

《囚犯待遇最低限度标准看守所为例） 所条例》、《看守所条例实施办

准则》规定 法》

1、按类关押 1、男女隔离 男性人犯与女性人犯、成年人1、男女在押人员分隔关押

2、已决犯与未决犯隔离 犯与未成年人犯以及同案犯，2、已决犯与未决犯分隔关押

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3、未成年人因羁押人数少，要3、成年犯与未成年犯隔离 应当分别关押。对于初犯与累

与成年人混押 犯，有条件的也应当分别关

4、初犯与累犯混押 押。

Y区看守所远离市区，2008年启2、住宿 监室通风采光、具有基本的监室应当通风、采光；被羁押

动，属于较新建看守所，硬件实卫生设施 人犯的居住面积、应当不影响

施符合要求。 其日常生活。人犯居住的监室

14

13

面积不得少于二平方米。

12

13

《囚犯待遇最低限度标准准则》第一部分第8条规定。

《中华人民共和国看守所条例》第14条规定，《中华人民共和国看守所条例实施办法（试行）》第8条规

定。

14

《囚犯待遇最低限度标准准则》第一部分第9-14条规定。

3、个人卫生、衣1、囚犯如不准穿着自己的1、有条件的可以提供统一式1、Y区看守所因财政紧张无法

服和被褥 衣服，应发给适合气候和足样的服装 保障在押人员穿统一式样的服

以维持良好健康的全套衣2、对于经济困难的在押人员，装和提供基本生活用品。

服。发给的衣服不应有辱人看守所应当向其发放毛巾、肥2、因限于旧的监室设计条件，

格或有失体面。 皂、牙膏、牙刷、内衣等基本看守所监室都是大通铺，进行床

2、可以准许穿着自己的衣生活用品。 位制改建难度大。

服。 3、实行床位制

3、提供床位制

15

16

4、饮食 供给每一囚犯足以维持健公安部、财政部《关于印发看按照伙食标准予以保证。

康和体力的有营养价值的守所在押人员伙食实物量标

饮食，饮食应属滋养丰富、准的通知》对在押人员的伙食

烹调可口和及时供应的。 标准做出明确规定。

5、与外界接触 囚犯应准在必要监视之下，犯罪嫌疑人或者被告人经办通信信件由管教或者办案机关

以通信或接见方式，经常同案机关同意享有与近亲属的审核，家属会见一般在执行通知

19

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书到达之前不安排，而且是有特亲属和有信誉的朋友联络。通信和会面的权利

殊原因才安排。

18

看守所应当保证人犯有必要6、一定的运动时1、每天最少应有一小时在1、有充足的睡眠时间，

的睡眠时间和一至两小时的间 室外作适当体操 2、没有一至两小时的室外活动

室外活动时间 2、青少年囚犯和其他在年时间，

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龄和体力方面适宜的囚犯，3、没有提供给青少年的体育和

在体操的时候应获得体育文娱训练。

15

、最高人民检察院、公安部《关于依法文明管理看守所在押人犯的通知》（1992年11月14

日）：为了便于区别和管理，有条件的地方可以给人犯穿统一式样的服装，但禁止在服装上印制“囚”、“犯

人”等字样，也不得印有侮辱性的图案。

16

公安部监所管理局《关于在看守所监室内全面推行床位制的通知》（2010年4月23日）：对监室内布局、

床位规格作出明确规范。

17

《囚犯待遇最低限度标准准则》第一部分第20条规定

18

《囚犯待遇最低限度标准准则》第一部分第37条规定

19

《中华人民共和国看守所条例》（1990年3月17日）：第28条规定：人犯在羁押期间，经办案机关同意，

并经公安机关批准，可以与近亲属通信、会见。《中华人民共和国看守所条例实施办法（试行）》（1991年

10月5日）：第34条规定。

20

《中华人民共和国看守所条例》第25条规定。

和文娱训练。应为此目的提

供场地、设施和设备。

7、戒具 戒具如手镣、铁链、脚铐、1、械具只能用于制止和消除1、械具作为惩罚手段被普遍使

拘束衣等，永远不得作为惩用。 人犯实施暴力、脱逃、自杀和

罚用具。 2、对已被判处死刑、尚未执行破坏监管秩序的行为，严禁以

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械具作为刑讯和体罚的手段。的犯人，加戴定镣。

22

2、对已被判处死刑、尚未执

行的犯人，必须加戴械具。

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国际条约、公安部规定以及看守所现状三者对比可见，公安部关于监管工作

相关规定基本与《囚犯待遇最低限度标准准则》相一致，但是局限于看守所硬件

设施、规划设计，人员配备、地域经济差异等原因，现实中看守所保障在押人员

最低待遇与国际准则及公安部相关规定仍然存在一定差距。

21

22

《囚犯待遇最低限度标准准则》第一部分第33条规定

公安部《关于看守所使用械具问题的通知》1991年6月7日第2条规定

23

《中华人民共和国看守所条例》第17条规定