中国工伤保险法律制度

中国工伤保险法律制度

于欣华

西北大学法学院 副教授

1.工伤保险法律制度框架

1.1中国工伤保险法法律基础

尽管中华人民共和国最早有关工伤保险的法律是1951年2月25日政务院公

布的《中华人民共和国劳动保险条例》，但是由于经济成分的多元化和工伤事

①

故的高发，1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，该试行办法虽

然法律位阶不高，却在中国工伤保险法律制度中具有极为重要的地位，确立了中

国工伤保险基本模式和理念，是中华人民共和国真正意义工伤保险立法的开端。

2003年国务院颁布了《工伤保险条例》，该条例的颁布意味着工伤保险法律

位阶，从部门规章上升为行政法规，调整范围更广，实施力度更大，使工伤保险

成为社会保险诸险种中立法层次最高、最早得以定型的险种之一，也标志着中国

工伤保险进入法制化阶段。

2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》公布，该法第4章共用

11个条文对工伤保险进行规范，构建了中国工伤保险法律制度的基本框架。依

据《社会保险法》的相关内容，2010年12月20日《工伤保险条例》进行了修

改，2011年4月22日《建筑法》、《煤炭法》也进行了相应修改，解决了这两部

法律与《工伤保险条例》实施中存在的冲突，确立了工伤保险相对于意外伤害险

的优先性和强制性，明确规定建筑施工企业和煤矿企业应当依法为职工缴纳工伤

保险费，同时鼓励企业为井下作业职工办理意外伤害保险。

《社会保险法》是中国有关职业安全和健康保障的核心法律。以其为核心，

形成了工伤保险的多层法律制度，具体包括：《工伤保险条例》、《职业病防治法》、

《工伤认定办法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》、《部分行业企业工伤保险费缴

①

《中华人民共和国劳动保险条例》第3章第12条规定了劳动者发生工伤事故后，可以享受工伤待遇。但

是，由于覆盖范围狭窄、基金运营以企业为主。因此，当时作为社会保险的工伤保险制度尚未确立，特别

是在文化大革命期间，工伤保障实际成为企业保障。

1

纳办法》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《社会保险基金先行支付暂

行办法》等。

2011年12月31日《中华人民共和国职业病防治法》也进行了修改。这一

系列紧锣密鼓的立法和修法，使得中国工伤保险制度更加完善。其他作为立法层

级中的附属法律还有：《中华人民共和国尘肺病防治条例》、《安全生产法》、《矿

山安全法》、《职业病危害项目申报办法》、《工作场所职业卫生监督管理规定》、

《用人单位职业健康监护监督管理办法》等。

1.2 寻求工伤补偿：劳动者地位的界定

在中国，一个劳动者发生工伤事故所能享受的法律救济路径，主要取决于劳

动者所处的法律关系。劳动者通常会被纳入两种不同的法律关系之中：一种是劳

动关系，另一种是雇佣关系。

所谓劳动关系是指劳动者与用人单位之间依据劳动法律规范所形成的权利

义务关系。中国的《劳动法》并没有采用“雇主”与“雇员”的概念，而是使用

“用人单位”与“劳动者”这两个词。用人单位包括中华人民共和国境内的各类

企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织和特定情形下的国家机关、事业单

位和社会团体。根据《劳动法》规定，自然人不能成为用人单位，受家庭或个人

雇佣的临时工、家政工就不算为劳动者，不能形成劳动关系。根据中国劳动法学

界的一般认识，劳动关系具有经济从属性、人身从属性和组织从属性三个特点。

在劳动关系中，劳动者与用人单位实质不平等，因而劳动关系不受民法调整

保护，而受劳动法调整保护。当劳动者发生工伤事故，无论用人单位是否为其缴

纳工伤保险费，都纳入工伤保险法律调整范围。

调整范围包括：

（1）如果用人单位缴纳工伤保险费，则由工伤保险基金和用人单位依据《工

伤保险条例》各自承担相应待遇；

（2）如果用人单位没有缴纳工伤保险费，则由用人单位依据《工伤保险条

例》独自承担工伤保险待遇；

（3）如果用人单位没有参加工伤保险，又拒绝支付工伤保险待遇的，根据

《社会保险法》的规定，可由工伤保险基金先行支付后，再向用人单位追偿。

所谓雇佣关系是指雇员向雇主提供劳动，雇主支付约定报酬，从而形成的权

2

利义务关系。雇佣关系中的雇员被认为是与雇主法律地位平等，受民法调整与保

护，不受劳动法的调整与保护。具有雇佣关系的劳动者发生工伤事故的，需根据

《民法通则》、《侵权责任法》和《关于审理人身损害赔偿适用法律

若干问题的司法解释》等法律文件，雇员需基于雇主过错，主张侵权赔偿责任。

如果劳动者被认为与用人单位之间存在劳动关系，劳动者一旦发生工伤事

故，无论用人单位是否存在过错，需根据《工伤保险条例》主张相应待遇，不能

直接要求用人单位承担侵权赔偿责任。至于因为第三人侵权造成工伤事故的，劳

动者可以在取得工伤保险补偿之后，要求第三人承担侵权赔偿责任，但根据《社

会保险法》第42条规定，劳动者不能就工伤医疗费双重受偿，其他待遇是否能

够兼得，法律并未明确规定，实践中中国各地做法不一。

2．中国工伤保险的主要内容及基本程序

2.1覆盖范围

中国工伤保险覆盖范围主要包括：在中华人民共和国境内各类企业、个体工

商户、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事

务所等组织的劳动者，以及与国家机关形成劳动关系的劳动者。2003年参加工

伤保险的人数为4500万人，到2011年底已增至1亿7689万人，增长近4倍。

①

针对流动性大、工伤事故率高的农民工体，中国加强了农民工参加工伤保

险的工作。从2006年开始，历时五年、两期推进的“平安计划”，极大加强了农

民工参加工伤保险，至2011年年底参加工伤保险的农民工人数为6828万人。在

将工伤保险扩及普通劳动者的同时，中国的北京、天津、海南等直辖市、省也将

公务员纳入工伤保险覆盖范围。

2.2工伤保险待遇申请程序

第一，工伤认定。工伤认定通常是在工伤事故发生之日起，向社会保险行政

部门申请认定，用人单位、劳动者及其近亲属、工会都有权申请，申请工伤认定

时限为1年，超过该时效的，劳动者将丧失认定工伤的权利，进而可能丧失请领

工伤保险待遇的权利。2011年全年中国共认定（视同）工伤120.1万人，比上

年增加6.1万人；全年评定伤残等级人数为51.0万人，比上年增加9.2万人。

②

①

数据来源：《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，网址：

/?pa=4b84702d7&guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb

840fce896&og=8a81f0842d0d556d012d8，访问时间：2012年12月17日。

②

数据来源：《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，网址：

3

工伤认定的时间一般为60日，对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申

请，工伤认定决定做出时间为15日。对于工伤认定结论不服，劳动者或用人单

位都可申请行政复议或直接提出行政诉讼。

第二，劳动能力鉴定。工伤事故严重的，需进行伤残等级鉴定，鉴定机关为

劳动能力鉴定委员会，该委员会由社会保险行政部门、卫生行政部门、工会组织、

经办机构代表以及用人单位代表组成。劳动能力鉴定委员会分为省、自治区、直

辖市劳动能力鉴定委员会和设区的市级劳动能力鉴定委员会，两级鉴定委员会具

有不同的职能。初次申请劳动能力鉴定需向设区的市级劳动能力鉴定委员会提

出，鉴定结论通常自收到劳动能力鉴定申请之日起60日内作出。如果当事人对

鉴定结论不服，可向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定，该

鉴定结论为最终结论，不能再寻求司法救济。在中国，劳动者劳动功能障碍分为

十个伤残等级，最重的为一级，最轻的为十级，不同级别对应不同档次的工伤保

险待遇。

第三，申请工伤保险待遇。经过工伤认定和劳动能力鉴定后，劳动者需向社

会保险经办部门申请工伤保险待遇。如对于社会保险经办机构的工伤保险待遇计

发有异议的，劳动者可向法院提起行政诉讼。

2.3工伤保险费率

在中国，工伤保险缴费实行的是雇主缴费原则，劳动者个人不缴费。费率分

为行业差别费率和浮动费率两种。缴费基数一般情况下是企业职工工资总额。

①

职工工资总额虽是相对容易确定的数字，具有简便易行的优点，但是将职工工资

总额确定为唯一缴费基数的做法忽视了用人单位之间的差异。建筑施工等企业具

有人员流动性大等特点，就使得以职工工资总额为缴费基数针对这些企业难以实

施，也给建筑施工等企业不报、漏报人数，少缴工伤保险费以可乘之机。为此，

《工伤保险条例》规定：对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，可以采用

其他方式缴纳工伤保险费。2010年12月31日人力资源和社会保障部颁布了《部

分行业企业工伤保险费缴纳办法》规定，建筑、服务、矿山等行业中难以直接按

/?pa=4b84702d7&guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb

840fce896&og=8a81f0842d0d556d012d8，访问时间：2012年12月17日。

①

所谓行业差别费率是根据单个企业或某一行业风险水平，单独确定工伤保险费率，其目的是要在工伤保险

基金分担上，对工伤事故发生率不同的企业和行业实行差别性负担，以保证该行业及企业工伤保险基金的

收支平衡，并适当促进其改进劳动保护措施，降低工伤补偿成本。中国的行业差别费率现在仅有三大类。

所谓浮动费率是将用人单位工伤保险费使用情况以及工伤事故发生频率，以及工伤事故发生种类作为确定

工伤保险缴费费率指标的制度，目的是促进企业注重安全生产减少工伤和职业病的发生。

4

照工资总额计算缴纳工伤保险费的建筑施工企业、小型服务企业、小型矿山企业

等行业企业，可以按照项目工程总造价的一定比例，总产量、吨矿工资含量和相

应的费率等计算缴纳工伤保险费。

2.4工伤保险待遇

工伤保险待遇主要是由工伤保险基金和用人单位两方共同承担。工伤保险基

金主要承担：工伤的医疗费用和康复费用；住院伙食补助费；到统筹地区以

外就医的交通食宿费；安装配置伤残辅助器具所需费用；生活不能自理的，经劳

动能力鉴定委员会确认的生活护理费；一次性伤残补助金和一至四级伤残职工按

月领取的伤残津贴；终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性医疗补助金；

因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金；劳

动能力鉴定费。用人单位承担：工伤期间劳动者的工资福利；五级、六级伤

残职工按月领取的伤残津贴；终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残

就业补助金。2010年修改的《工伤保险条例》提高了一级至十级工伤职工伤残

津贴的计发数额，并将全国城镇居民人均可支配收入作为一次性工亡补助金的计

发基数，这不仅增加了劳动者因工死亡，其遗属可以享受的待遇，还可以克服现

实生活中因为身份不同导致的“同命不同价”的不合理现象，缩小了工伤保险补

偿与民事侵权赔偿之间的差额，强化了工伤保险的补偿功能。

3.中国工伤保险法的实施及其问题

纵观中国社会保险事业的发展，工伤保险无疑是社会保险中取得成效最为显

著、制度建设最为规范、法律体系最为完善的险种。但是，在取得成就的同时，

中国工伤保险制度建设和实施中也存在不少问题。

3.1职业病发病率居高不下

中国2010年新发职业病27240例。其中尘肺病23812例，急性职业中毒617

例，慢性职业中毒1417例，其他职业病1394例。自上世纪50年代以来，中国

累计报告职业病749970例，其中累计报告尘肺病676541例，死亡149110例，

现患527431例。另据统计显示，2011年中国职业卫生被监督单位14.0 万个，

①

①

数据来源：《2010年全国职业病报告情况》，网址：

211.153.22.248/Contents/Channel_23/2011/1227/16777/content_，访问时间：2012年12月17

日

5

职工总数2224.6万人，其中职业病危害因素接触人数占27.0%，职业病危害因

①

素接触人数过多，都预示着潜在职业病发病率。

官方统计数据通常具有一定的模糊性和不周延，现实生活在中，在小企业工

作的劳动者和在非正规部门就业的农民工往往没有被纳入统计数据，这些劳动者

的职业病患病率应不在少数。他们一旦罹患职业病，在职业病认定、鉴定、补偿、

救济等方方面面都会面临困境。陕西山阳县农民工自1991年就开始到陕西洛南

县陈耳金矿打工，到2001年陆续患了尘肺病，却面临无法确诊的困境。2002年，

山阳县48名尘肺病患者和他们的家属开始了漫长的上访、诉讼。2004年这起旷

日持久的职业病案件，以4∶4∶2的归责法，尘肺病患者自己有过错也需承担部

分损失为由，一审法院审结。按照法院判决的，这些尘肺病患者总共得到230

万元的人身损害赔偿，平均每人仅5万元。由于微薄的赔偿根本无法补偿

②

尘肺病的医疗费用，这些尘肺病在此后的日子继续上访和诉讼，截止2012年1

月，48人中已有26人死亡，职业病患者的维权之路途，依然漫漫无边。

③

他们罹患职业病没有得到充分保障的原因很多，除了劳动者自身缺乏法律观

念，对于职业病一无所知之外，用人单位没有为劳动者提供足够的保障，在劳动

者发病后没有及时给予；当地职业病诊断机构不及时予以职业病诊断；地方

法院错误适用法律等也是他们维权失败的重要原因。

3.2 职业病范围较为狭窄

国际劳工组织2010年修订版的职业病目录，包括：接触工作活动中产生的

有害因素所致的职业病，包括：化学因素所致的疾病（40种）、物理因素所致的

疾病（6种）、生物因素所致的疾病和传染病或寄生虫病（8种）；（2）按靶器官

系统分类的职业病：呼吸系统疾病（11种）、皮肤病（3种）、肌肉-骨骼系统疾

病（7种）、精神和行为障碍（1种）； （3）职业癌（20种）；（4）其他疾病（1

种）。

除过开放性条款之外，目录明确列举的职业病合计94种。根据2002年中国

卫生部、劳动和社会保障部制定的《职业病目录》，中国职业病分类和种类如下：

①

数据来源：《2011年中国卫生事业发展统计公报》，网址：

/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsbwstjxxzx/s7967/201204/，访问时间：

2012年12月17日

②

侯文学主编：《尘肺病社会法律问题探讨》，西北大学出版社2007年版。

③

薛振宇：“最后的日子”，载《华商报》2012年2月9日

6

（1）尘肺（12种）；

（2）职业病放射性疾病（10种）；

（3）职业中毒（55种）；

（4）物理因素所致职业病（5种）；

（5）生物因素所致职业病（3种）；

（6）职业性皮肤病（7种）；

（7）职业性眼病（3种）；

（8）职业性耳鼻喉口腔疾病（3种）；

（9）职业性肿瘤（8种）；

（10）其他职业病（5种）。

除过开放性条款之外，目录明确列举的职业病合计111种。

两相比较不难发现，虽然中国职业病目录类的总数要高于国际劳工组织修订

的职业病目录，但是两者的最主要区别在三个方面：（1）国际劳工组织职业病目

录所覆盖的特殊种类的职业病中国并未涵盖，其中最为主要的是：肌肉-骨骼系

统疾病、精神和行为障碍、与普通疾病类似的职业病（如：乙肝、丙肝、疟疾、

破伤风等）；（2）中国职业病目录分类标准较为混乱，既有根据引发职业病原因

的划分，也有依据患病器官的划分；（3）中国职业病目录中的开放性条款远远少

于国际劳工组织的职业病目录，国际劳工组织职业病目录的开放性条款有9项，

中国的职业病目录中仅有4项。

3.3 工伤认定程序仍然复杂

《工伤保险条例》虽然一定程度缩减了工伤认定程序，然而在实践中，工伤

认定程序依然复杂。根据《工伤保险条例》规定，工伤劳动者获得工伤保险待遇

需要经过工伤认定、劳动能力鉴定、申请工伤保险待遇三个程序。这三个程序通

常是工伤劳动者享受工伤保险待遇的必经程序，这三个程序分别由不同性质的部

门负责。如果在这三个环节中，有一个环节出现问题，就会延长工伤认定程序。

例如，如果劳动者申请工伤认定，用人单位否认其与劳动者存在劳动关系，这时

工伤认定会进入中止程序，劳动者需向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求确认

与用人单位的劳动关系。劳动仲裁裁决认为存在劳动关系，用人单位不认可的，

还可以诉讼至法院。这无形中会延长整个工伤认定程序。

7

对于一般工伤劳动者如此，对于职业病患者尤甚。在一般工伤事故中，工伤

者经过工伤认定和劳动能力鉴定之后，就可以申请工伤保险待遇，但是职业病患

者获得工伤保险补偿，除了需要根据《工伤保险条例》历经工伤认定和劳动能力

鉴定两个程序之外，首先需根据《职业病防治法》进行职业病诊断。

在中国，申请职业病诊断，只能到具有相应资质的医疗机构。如果对诊断结

论不服，还需职业病鉴定。如果在职业病诊断、鉴定过程中，确认劳动者职业史、

职业病危害接触史时，劳动者和用人单位对劳动关系、工种、工作岗位或者在岗

时间有争议的，还需向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁，双方对仲裁结果不服

的还需向人民法院提起诉讼。如此程序下来，无疑给本已疾病缠身的职业病患者

雪上加霜。

3.4工伤保险基金先行支付难以落实

2010年《社会保险法》第41、42条确立了工伤保险基金先行支付制度，规

定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位

支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保

险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社

会保险经办机构可以追偿。由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗

费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付

后，有权向第三人追偿。”

然而，实践中，劳动者申请工伤保险基金先行支付非常困难。2011年9月，

孙立明左眼在工作中被砸伤，被认定为工伤，并被鉴定为五级伤残，单位既没有

给他缴纳工伤保险费，又拒绝支付工伤医药费。当他向当地社会保险经办机构申

请工伤保险基金先行支付，得到的回答是他没有参加保险不能申请先行支付。孙

立明只能失望地离开。如今，他被砸伤的左眼只有0.2的视力，而右眼本来就有

白内障。他无法再外出打工，只能靠妻子种地、养鸡支撑家庭。

①

另据，北京义联劳动法援助与研究中心发布的《工伤保险待遇先行支付制度

2011年—2012年实施情况调研报告》显示，受访的283 个地级市和4个直辖市

中，明确表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的仅有28个，占11.4%；近

90%的城市则明确表示“不可以”申请，或是不知道、不确定。

②

①

②

：“工伤保险先行支付缘何受到消极对待”，载《工人日报》2012 年7月5日。

北京义联劳动法援助与研究中心：《工伤保险待遇先行支付制度2011 年—2012 年实施情况调研报告》，

8

3.5灵活就业人员工伤保险缺乏

据国际劳工组织发布的《劳工世界2012报告》揭示：自全球危机发生后，

发达国家非全日制工的使用增加了三分之二，临时工增加了二分之一。在发展中

国家超过四成的劳动者进入灵活就业行业，仅就亚洲来说，灵活就业人员占到所

有劳动者中的三分之二。中国的情况尤为突出，灵活就业人员占据中国劳动力的

较大份额。由于这些劳动者属于非典型就业，往往被排除在工伤保险之外，现有

的侵权赔偿救济路径又赋予灵活就业人员较多的举证责任，急需针对灵活就业人

员出台相应的保障措施。

3.6工伤预防与工伤康复亟需加强

中国工伤保险基金每年都有大量结余。据统计，2011年全年工伤保险基金

收入466亿元，支出286亿元，分别比上年增长63.7%和48.8%。年末工伤保险

基金累计结存642亿元，储备金结存101亿元。大量的结余说明中国工伤保险

①

基金的使用不到位，并没有遵守《工伤保险条例》所规定的“以支定收、收支平

衡的原则”。造成工伤保险基金结余主要原因之一是工伤预防和工伤康复长期以

来没有得到应有重视，实践中工伤预防和工伤康复几乎没有展开。工伤保险的首

要功能不是提供补偿，而在于工伤事故未发生之前提供工伤预防，工伤事故发生

后积极介入工伤康复。

1996年《企业职工工伤保险试行办法》第6章专章规定了工伤预防和职业

康复，并规定：“当年未发生工伤事故和职业病，或者其发生率低于本行业平均

水平的企业，工伤保险经办机构可以从该企业当年缴纳的工伤保险费用中返还百

分之五至百分之二十给企业，用于安全生产宣传和职工安全生产教育培训工作，

奖励对安全生产工作做出贡献的单位和个人，适当补偿企业为降低事故和职业病

而先期投入安全生产设施、设备建设中的部分资金不足。”

2003年颁布的《工伤保险条例》对涉及工伤预防及工伤康复条文规定却大

大“缩水”，条例仅原则性地提出“促进工伤预防”的立法宗旨，但是该宗旨不

仅没有在该规章中得以贯彻，反而取消了《企业职工工伤保险试行办法》提取工

伤预防和职业康复经费等条款的规定，仅对工伤者生活辅助器具等费用进行了规

网址：/?cat_id=140，访问时间：2012年12月25日。

①

网址：

/?pa=4b84702d7&guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb

840fce896&og=8a81f0842d0d556d012d8，访问时间：2012年12月17日。

9

定。2010年修订的《工伤保险条例》将工伤预防和工伤康复再次纳入，明确了

可以从工伤保险基金中提取工伤预防宣传和培训等费用，为今后工伤预防工作的

有效展开奠定了基础，但是工伤预防和工伤康复展开除了资金支持外，尚需配套

制度建设。

3.7完善建议

3.7.1加强工伤保险制度的实效

中国工伤保险法面临的问题，其实与其他法律面临的问题类似，就是执行难。

中国工伤保险参保人数虽然近些年来持续增加，但是对于一些特殊的用工主体，

实践中是排除在统计之外。最为典型的就是个体工商户。根据2011年《个体工

商户条例》的规定：个体工商户是有经营能力的公民经工商行政管理部门登记，

从事工商业经营的法律主体。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营，根据

经营需要招用从业人员的，从业人员数量通常较少。由于个体工商户数量庞大，

监督难度极大，实施效果不明显等原因，个体工商户的雇工往往在工伤保险参保

统计之外。加强工伤保险的法律效力，应当从个体工商户的雇工入手，实际监督

个体工商户参加工伤保险。与此同时，应出台具体办法落实工伤保险基金先行支

付的财务制度和给付手续，实质性推进工伤预防和工伤康复。

3.7.2进一步扩大工伤保险覆盖面

中国工伤保险覆盖范围扩展最大的障碍在于，劳动法对于工伤保险法的束

缚。通常只有劳动关系的劳动者才能享受工伤保险保障，将临时工、家政工、兼

职人员等灵活就业人员排除在外。随着世界经济的发展，用工方式和工作方式的

多样性，都使得传统劳动关系受到了挑战。在重新认识劳动关系的性质，进而扩

展劳动关系的涵盖范围，将雇佣关系适时纳入，才能实质上扩展工伤保险覆盖范

围。

3.7.3 扩大职业病目录范围

职业病目录的扩展是中国工伤保险法律制度完善的必然选择。近些年来，随

着工作压力的增大，职业病有逐渐从体力劳动者向脑力劳动者蔓延的趋势，许多

脑力劳动者所患的职业性疾病却迟迟没有纳入职业病范围。早在2006年6月20

日《韩国经济》一篇名为《疲惫的中国，加班现象蔓延，每年60万过劳死》的

报道中，深刻指出中国已经成为全世界工作时间最长的国家之一，人均劳动时间

10

已超过日本和韩国。近些年来劳动者过劳死和过劳自杀的事件层出不穷，都预示

着中国在不久的将来需要将过劳死纳入工伤立法保障的范围。

3.7.4 完善工伤保险费率制度

长期以来，中国工伤保险行业差别费率分为三个档次，过于简单和粗糙。行

业差别费率的细化是显示一国或地区工伤保险制度设计技术先进与否的重要标

志之一。因而，中国必将从技术角度，科学细化行业差别费率，真正体现行业间

工伤风险水平。浮动费率是一把双刃剑，有其积极的一面，也有其消极的一面。

其积极方面在于能够督促用人单位加强工伤预防，消极方面则在于如果使用不

当，会增加用人单位成本。中国工伤保险浮动费率只适用于行业风险分类中的第

二和第三类，对于第一类行业并不适用，实践中在很多地方并没有实施浮动费率

制度。如何科学设置浮动费率也是中国工伤保险制度完善必须予以解决的问题之

一。

3.7.5 提升工伤保险的惩罚力度

根据《工伤保险条例》规定，应当参加工伤保险而未参加的单位，由社会保

险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日

加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的。

法律规定的处罚力度过小：（1）没有参加工伤保险的用人单位违法了，不一定就

要遭受处罚，只要在社会保险行政部门责令的期限内补缴的，仅需支付一定数额

的滞纳金，免去了之忧；（2）即使可以向违法用人单位主张，仍然存在

数额不高的弊端；（3）不参加工伤保险用人单位所需承担的法律责任仅限于

行政责任，无法追究其刑事责任。

法律没有牙齿，就不会咬人；不会咬人的法律，就丧失了权威。用人单位不

参加工伤保险给劳动者带来的损害，要远大于其不参加失业保险等险种给劳动者

带来的损害。在不远的将来，中国工伤保险立法必须加大对用人单位不参加工伤

保险的处罚力度，应追究用人单位不参加工伤保险的刑事责任。

附录：中国工伤维权机构

1．北京义联劳动法研究与援助中心

地址：北京市海淀区万泉河路68号紫金庄园7号楼1906室

11

网址：

2．北京致诚农民工法律援助与研究中心

地址：北京丰台区丰台路口东里198号致诚公益律师楼

网址：

12