工作心得：关于审理暂予监外执行案件的调研报告

工作心得：关于审理暂予监外执行案件的调研报告

暂予监外执行制度（实践中主要是保外就医）是我国刑事执行制度中贯彻惩

办与宽大相结合，体现刑事执行人道主义、促进罪犯回归社会的一项制度，但在

实践中，暂予监外执行制度从决定到监管已暴露出一些漏洞，加之暂予监外执行

期间可以折抵在监狱服刑的刑期，因此一些罪犯想方设法利用这些漏洞来办理暂

予监外执行，以逃避在监狱服刑改造，达到逃脱刑罚制裁的目的，这严重损害了

刑事判决的严肃性，破坏了刑事司法的公信力。为规范暂予监外执行的审批程序，

X年2月24日，中央政法委发布指导意见，明确要求从严把握职务犯罪、破坏金

融管理秩序和金融犯罪、组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织

犯罪三类犯罪减刑、假释和暂予监外执行的实体条件、完善监督制约的程序规定、

强化责任追究，确保减刑、假释、暂予监外执行严格依法规范进行；3月28日，

X市高级法院发文，规范三类犯罪的罪犯的减刑、假释、暂予监外执行的决定程

序，要求三类罪犯的减刑、假释、暂予监外执行案件一律要上网公示、开庭审理、

文书上网、代表和委员监督。为更好的贯彻落实新刑诉法的规定、中央政法委及

X市高级法院的指导意见，保证暂予监外执行的正确适用，X年4月16日，X二

中院首次公开开庭审理了两件职务犯罪罪犯的暂予监外执行案件，邀请市人大代

表、政协委员旁听案件审理，并在庭后与代表、委员以及检察员、司法行政人员

就如何开展暂予监外执行执行案件的开庭审理进行了探讨，同时我院还对近四年

的暂予监外执行案件进行了调研，现将有关情况报告如下：

一、我院决定暂予监外执行案件的基本情况

自X年至X年2月17日，我院共受理暂予监外执行案件61件，已审结58

件，未结3件，其中，X年8件，X年12件，X年13件，X年21件，至X年2

月17日已收7件。暂予监外执行案件呈逐年递升状态。这些案件大致呈下述特

点：

1、重复性审查的情况较多

我院受理的61件案件中涉及罪犯26名，截止到现在，刑罚已执行完毕的4

名，已被收监执行的2名。在所有26名罪犯中存在重复性审查（暂予监外执行

延期审查）的18名，占全部罪犯的69％以上。造成重复性审查较多的主要原因

是：（1）罪犯刑期较长。罪犯中被判处10年有期徒刑以上刑罚的15人，被判

处5－10年有期徒刑的8人，两者占到全部罪犯的88％以上；（2）罪犯所患疾

病基本为癌症、高血压Ⅲ期等长时间无法治愈或好转的疾病；（3）按照规定，每

次决定监外执行的期限最长为一年，到期需重新审查办理。三方面的原因综合起

来导致了案件的重复性审查情况较多，为一些罪犯办理十几次监外执行手续都有

可能。

2、决定监外执行的原因集中

上述26名罪犯中除3人系因怀孕或处在哺乳期被决定监外执行的外，其余

均为因各种严重疾病被决定监外执行。

所患疾病被明确规定在1990年司法部、最高检、公安部联合发布的“罪犯

保外就医疾病伤残范围”的17人，其中主要因高血压Ⅲ期被决定监外执行的11

人，占全部罪犯的42％以上；因癌症的4人；因白血病的1人；因慢性肾脏疾病

引起的肾功能不全（慢性肾衰竭、尿毒症）的1人。

所患疾病未被明确规定在“罪犯保外就医疾病伤残范围”中，但根据其病情

监管机构不收押，要求暂予监外执行，由法官判断符合保外就医条件的5人（甲

型血友病1人、肌无力1人、肾脏移植手后伴有三高症状的1人，混合型椎管狭

窄伴有脑梗塞的1人，胸椎结核的1人）；此外，还有1人系因发病急、病因不

明被保外就医（后诊断为右腮腺区毛母质瘤，术后无需特殊，被决定收监）。

3、罪犯多为职务犯罪罪犯

26名罪犯中系职务犯罪罪犯的11名，占全部罪犯的42％以上，其中所涉案

由为贪污、受贿、挪用公款等国家工作人员职务犯罪的9名（其中1名已被收监），

该9人中6人主要是因为高血压3期被决定监外执行；另有2名为职务侵占、挪

用资金等非国家工作人员职务犯罪。其次是走私犯罪，有4人被决定监外执行。

两类犯罪的罪犯占到全部监外执行人员的57%以上。

4、外国籍、非京籍罪犯比重小

在被决定暂予监外执行的罪犯中，美国、加拿大、韩国国籍罪犯共3名，黑

龙江、内蒙古、山东、河北非京籍罪犯共5名，上述两类罪犯约占全部罪犯的31％。

该8名罪犯中有7人在京外执行。

5、提起监外执行的机关主要是公安机关

随着社区矫正制度的完善，司法局提起监外执行审查的呈上升趋势。现有案

件中存在由法院、公安机关、司法局提请对罪犯暂予监外执行三种情况。

最初由法院直接决定对罪犯暂予监外执行的7人，该7人中1人后被收监，

1人存在再次审查情况，但再次审查系司法局提起。法院直接提起的7人均系从

案发时就一直未被羁押过，判决生效后无法移送执行，按照新刑诉法的规定，交

付执行前的由法院决定，由于没有相应的机关对这些罪犯承担监管责任，故而该

7人直接由法院提起并决定监外执行，移交社区进行矫正。

其余19人第1次监外执行的审查均系公安局提起，但自各地社区矫正制度

完善后（X以X年《X市社区矫正实施细则》出台为标志），对罪犯后续监外执

行审查的提起一律改由具体负责罪犯矫正的司法局提起。

二、存在的问题

（一）负责病情鉴定的医疗机构的范围及责任尚不明确

1、负责病情鉴定的医疗机构应出具证明文件的性质及形式有待进一步明确

X年刑法修正案八确立了社区矫正制度，X年X市社区矫正实施细则颁布，

其中第三十五条第一款规定，保外就医的就近到市政府指定负责暂予监外执行病

残鉴定的医院进行病情（身体）鉴定。该细则要求医院负责病残鉴定，明确是否

符合保外就医的条件。

X年修订的刑诉法第254条第4款规定，对罪犯确有严重疾病，必须保外就

医的，由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。刑诉法没有明确医院是

仅出具病情诊断证明还是应对病情是否符合保外就医条件出具证明文件。实践中，

医院仅就罪犯看病的情况提供诊断证明，客观描述患病情况，至于是否符合保外

就医的条件，全凭法官判断。

2、在监外执行审查过程中有权做出诊断证明的医疗机构的范围需要明确或更

新

在X，判断是否属于有权向司法机关提供合法诊断证明的医疗机构的，仍依

照1997年市政府发布的京政函(1997〕73号《关于指定进行医学鉴定医院的通

知》，但至今，期间经历了司法鉴定社会化、社区矫正制度建立、刑诉法修订等

重大司法事件，该通知确定医院范围的依据已不合时宜，需要更新。

在确认京外省级政府指定的医疗机构的范围时，很难到省级政府的文件作

为依据，一些地方的司法局也不到相应文件，甚至出现错误。如我院刚审查的

某省某市提起的一件监外执行案件，开始为罪犯提供医疗诊断证明的是该省一家

荣军医院，司法所的工作人员表示当地一直是该医院做监外执行的诊断证明，后

我院通过该省检察院了解到该省政府1997年指定的医院中并不包含该医院，由

此我院要求重新对罪犯进行诊断。

（二）作为法律监督机关的检察机关如何履行监督职责的程序及方式不明确，

容易导致工作脱节

检察机关作为专门的法律监督机关，对监外执行的审查及执行负有监督职责，

但应当履行职责的范围及履行方式不明确。

根据X年X市社区矫正实施细则的规定，在对罪犯进行鉴定时，矫正社区所

在区县的人民检察院应当派员到场监督，以保证鉴定的合法性、客观性。而按照

修订后的刑诉法及相关司法解释的规定，检察院在审查监外执行过程中的监督体

现在两个方面，一是提起时的监督，当监狱、看守所提出对罪犯暂予监外执行，

检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见；另一是决定后的监督，检察院认

为决定或批准暂予监外执行不当，应当提出书面意见送交决定或者批准机关，决

定或者批准机关接到后应当立即重新核查。但如何监督并没有明确规定，决定机

关如何与检察机关保持工作上的衔接，保障检察机关正确履行监督职责的程序性

规定缺位。我院审查的这些案件，检察机关主要还是进行事后监督，即我院决定

后把决定书给同级检察机关，检察机关审查决定是否适当。

（三）作为认定病情是否符合保外就医条件的主体的法官的医学专业能力不

足

目前，我院审理的监外执行案件的依据是由省级人民政府指定的医院出具的

有关罪犯病情的诊断证明，该诊断证明仅是对罪犯患了什么病或可能患了什么病

等病情的客观描述，常常使用一些医学术语，对于是否符合保外就医的条件没有

明确意见，只能由不具备专业医学知识的法官根据诊断证明对照1990年《罪犯

保外就医执行办法》中严重疾病范围内的疾病名称判断。

如果某一疾病，如白血病，在明确规定可以办理保外就医的疾病范围内，认

定相对比较容易；如果保外就医的条件除了疾病外还需要结合病情的严重程度，

如胶原性疾病造成脏器功能障碍，无效者才具有保外就医的资格，而医院的

诊断证明只会标明所患胶原性疾病名称，一般不会标明是否有效，这样法官

判断起来就会相对较难；还有一些办法中没有明确列出，但对于罪犯而言也是非

常危险的疾病，如甲型血友病（重型），如果不能得到，不论身体何部位一

旦出血就无法止住，可能导致失血过多死亡，这类病人一般也不适宜收押，对于

此类办法中没有规定的疾病，让非医学专业出身的法官准确判断是否适宜收押难

度较大，可能出现失误的几率也较大，不利于监外执行的正确适用。

（四）暂予监外执行案件审查工作衔接不畅，监管乏力

1、提起机关不统一

此种情况对于初次审查比较明显。我院审查的暂予监外执行案件一部分是从

未关押，自案发时就因健康原因被取保候审；一部分是曾被羁押过，后因身体原

因被取保候审。对于前者，一般是我院直接决定，没有独立的提起机关；对于后

者，一般是看守所提起，我院审查。在此过程中，检察机关介入甚少。

2、对执行地在外省市的罪犯暂予监外执行的审核工作难度较大

主要体现在四个方面：

其一，对医疗诊断证明的合法性、客观性难以监督。对当地省级政府指定的

医院的范围不了解，难以审查开具诊断证明医院的资质；而让罪犯到X进行诊断，

由于保外就医的罪犯病情一般都很严重，操作起来难度较大。

其二，执行期间的表现难以监督。外地罪犯的审查主要是我院跟当地司法局、

医院之间的工作沟通，缺乏当地检察机关的配合。对执行期间罪犯表现进行监督

的是当地的检察机关，没有他们的配合，审查罪犯在执行期间的表现就失去了一

道保障。

其三，与当地司法局的工作衔接难以做到合丝合缝。如果当地司法局不能尽

早提起审查，一旦医院资质不够，需要重新诊断，就很可能导致两次监外执行之

间的脱节，造成罪犯脱管。

最后，我院在审核京外罪犯的监外执行申请时，需到当地的司法机关及医院

等部门了解情况，审核医院资质，审查执行情况，且对续期的罪犯需要每年审核

一次，一定程度上造成了司法资源的浪费。

（五）暂予监外执行的审理程序尚不规范

1、检察院和司法行政机关的诉讼地位不明确

暂予监外执行续期一般由负责矫正的司法所提起，当前次暂予监外执行期满

时，司法所有责任建议是继续延期还是收监执行，这是司法所的职责；但另一方

面，司法所又带有证人性质，需证明前次矫正期间罪犯是否遵守有关矫正纪律。

检察院一方面要在实体和程序上履行独立的监督职责，另一方面，也应当在证明

前次矫正期间罪犯表现时承担证人角。此外，检察院和司法所的关系也不是其

他诉讼程序中对立的关系，而是监督和被监督的关系，司法所不是支持罪犯的一

方，是独立履职的一方；检察院既不是支持司法所的一方，也不是支持罪犯的一

方，它是保证整个案件从实体到程序合法、公正的独立一方，这样诉讼中就缺少

了支持罪犯维护自己合法权益的一方。

2、罪犯的诉讼权利内容不具体

在暂予监外执行案件中，罪犯具有哪些诉讼权利，法律没有明确规定，罪犯

如何保障自己的合法权益没有制度性规范。

3、案件管辖权需进一步理顺

暂予监外执行案件的审理目前仍然是由审判该案的一审法院负责，这样对于

矫正地不在原一审法院辖区的案件就存在一些困境。其一，目前暂予监外执行的

理由大多是有重病需要保外就医或生活不能自理，让这些病人到一审法院应诉，

对病人而言有点困难；其二，难以理顺司法行政机关和检察院上下级及与法院对

应的关系，法院、检察院也难以实现审查、监督的职能。如罪犯在外地矫正，是

法院到当地去开庭还是罪犯和当地的司法行政机关人员、检察员到X来开庭；X

的检察机关如何监督外地的司法行政机关等这都是一些现实问题，如不解决，将

阻碍暂予监外执行案件的正常审理。

4、人大代表、政协委员的监督职责尚待明确

目前，我院是由院联络办负责人大代表、政协委员的联络工作，但由于暂予

监外执行庭审的监督工作并未明确纳入人大代表、政协委员的监督职责范围，代

表委员们没有义务参与，且目前没有明确代表委员参与的具体方式、范围，同时

考虑到此类案件数量较大，可能影响代表委员参与监督的效果和积极性。

三、完善暂予监外执行制度的建议

伴随着中央政法委指导意见的出台，最高法、最高检、公安部、司法部等中

央政法单位将会研究并完善包括暂予监外执行制度在内的非监禁刑或非监禁执行

的实体判断依据和程序审查规定，结合市高级法院出台的规定及我院审查暂予监

外执行案件过程中发现的问题，我院建议：

（一）进一步明确保外就医的医学标准，同时确立医疗诊断和医学鉴定双重

依据

目前作为认定可以保外就医的疾病的依据仍是1990年司法部、最高检、公

安部制定的《罪犯保外就医执行办法》中确定的范围，上述疾病范围经过20多年

已跟不上形势发展，一些在实践中被认为不宜收押的疾病没有被收录其中，造成

法官审查时的犹豫，不利于保外就医的正确适用，因此重新修订罪犯保外就医执

行办法中疾病的范围，使之更全面、更具体很有必要。

虽然刑诉法对保外就医审查的依据只规定了一种证明文件，即省级人民政府

指定医院出具的诊断证明文件，但从医学专业性较强，法官对病情的把握更需要

借助医学专家的意见的角度出发，采取由相关鉴定机构根据诊断证明出具罪犯是

否属于保外就医范围的专业意见，而法官只负责审查相关材料的合法性更为合适。

为减少在决定监外执行过程中可能产生的问题，我院建议采取日常诊断和审

查前的专门诊断、罪犯自由选择医院和司法机关随机抽取医院相结合的方式以保

证诊断证明的客观性。（1）在提起监外执行审查后，由司法所会同检察机关在省

级人民政府指定的医院范围内，随机抽取一个医院作为审查前的诊断医院，在司

法所和检察机关的监督下，罪犯到该医院进行诊断；（2）提交给司法鉴定机构进

行鉴定的材料，除需要提供指定医院的诊断证明外，罪犯同时还要提供日常就医

的病历材料，防止罪犯在提起监外执行时采取技术手段，短时间改变健康状况，

造成指定医院的误诊。

（二）强化检察机关的监督职能，将检察监督贯穿于监外执行案件审查、执

行全过程

检察机关作为专门的法律监督机关，对罪犯的执行状况有职责进行监督，确

保刑罚得以正确执行。检察机关在监外执行审查过程中的监督包括：

1、对监外执行的提起进行监督

对于法院直接决定的，同级检察机关应当直接承担起提起的责任，不应让法

院自提自决；对于其他机关提起的，检察机关应当进行审查，并提出书面意见。

2、对医学诊断证明过程的监督

从医疗机构的选择到诊断直至相关医疗机构出具证明文件，检察机关应全程

进行监督，并签署意见。

3、对公示进行监督

监督提起机关是否采取了合适的方式进行公示，与决定机关一起收集公示后

的反馈意见并形成书面材料，作为审查监外执行的材料内容。

4、对决定后的监外执行进行监督

随时了解罪犯监外执行的情况，一旦发现罪犯失去监外执行的条件，就应建

议及时收监。

（三）暂予监外执行的审查实行属地管辖

暂予监外执行的审查实行属地管辖，即由罪犯监外执行地的司法机构进行审

查，主要基于以下两个理由：

其一，跨省级区域的监外执行审查存在诸多难点，不太容易实现有效管理。

其二，初始决定监外执行后，罪犯被移交给居住地的司法所进行社区矫正，

监外执行的时间被计算在执行刑期之中，因此，监外执行也是一种刑罚的执行方

式，与在监狱执行一样，只是执行场所的不同，故法院自第一次审查并移交居住

地司法所后，该罪犯应视作已移交执行，此后的执行，包括对执行期间表现的监

督、减刑假释、决定监外执行或收监执行等由执行地的司法机关负责更为适宜。

（四）规范暂予监外执行审查的程序

1、明确提起机关和时间

（1）提起暂予监外执行的机关。

对于初次办理暂予监外执行的，判决生效时，如果罪犯从未被羁押过，则由

与一审法院同级的检察机关提起；如果曾被羁押过，但判决生效时已被取保候审

的，则可以由看守所提起；如果处在被羁押状态，则由相应的负责羁押的机关提

起。

对于处在监外执行期间，由于决定的暂予监外执行期间到期，需再次提起暂

予监外执行的，统一由负责罪犯暂予监外执行的机关提起。

（2）提起暂予监外执行的时间。

对于由法院决定办理暂予监外执行的，应在判决生效后及时办理，并在暂予

监外执行决定书上写明计算刑期的起止时间。

对于处在监外执行期间需要延长监外执行时间的，应在前次决定的监外执行

时间届满前至少十五个工作日提起。

2、明确决定机关

（1）判决生效时未被羁押的罪犯。此类罪犯的监外执行，目前是由法院的审

判部门决定，这不符合审执分离的原则，同时由于缺乏监督，也易产生漏洞。为

保证监外执行工作的公正，应改变现有的审判业务庭负责暂予监外提起、执行审

批，审执合一的工作模式，此类罪犯的首次暂予监外执行可由法院的其他部门决

定，同时依法将罪犯的服刑手续及暂予监外执行的相关审批文件交付看守所或监

狱。

（2）判决生效时处在被羁押状态的罪犯。法院移送执行手续后，如果发现此

类罪犯不宜在监狱服刑的，可由一审法院审批决定是否暂予监外执行。

（3）对于暂予监外执行续期案件，建议由矫正地的法院管辖，既符合属地管

辖基本原则，也符合诉讼经济、便利的原则。

3、设立公示程序

按照中央政法委指导意见的规定，拟决定提起暂予监外执行的，一律提前公

示。

公示地点，采取网上公示和居所地公示结合。通过法院网进行网上公示，同

时在罪犯被提起暂予监外执行前的居住地进行公示，这样便于生活在罪犯周围的

众进行监督。

公示内容，应包括拟提起暂予监外执行的罪犯的基本情况及拟提起的理由，

包括病情、日常表现等，同时还应写明决定暂予监外执行应符合的条件，便于公

众监督。

公示监督，公示作为一种司法程序行为，检察机关负有监督职责。公示前，

应将有关公示的情况提前告知同级检察机关，由检察机关对公示的程序、内容进

行监督。

4、明确代表委员的监督职责

将监督暂予监外执行案件的审理作为代表委员监督司法的一个常态工作，建

立一个代表委员名录库，便于进行有效的沟通。

5、明确罪犯的诉讼权利

从暂予监外执行案件的特点，可以赋予罪犯“回避权、调取并提供证据的权

利、委托诉讼代理人的权利及最后陈述的权利”。回避的范围包括：合议庭成员、

书记员、检察员及司法行政人员，但不包括作为证人出庭的检察员和司法行政人

员。