我国农民工养老保险探析

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【摘要】农民工社会养老保险建设是当前社会建设的重要

内容之一，也是构建和谐社会的制度性基础。但是，现有的城乡

社会保障体系缺乏专门针对农民工的有效社会养老制度。本文

在以前众多学者研究养老保障基础上，在符合农民工养老保险

改革大趋势的情况下，进一步提出了分类解决农民工养老保险

模式，这有利于统一农民工养老保险模式改革进程。

的理论基础看，经济学理论当中的消费理论产生于２０世纪７０

年代。世代交替理论属于消费理论的社会保障观之一。阿拉斯、

萨缪尔森和戴蒙德等人创立了世代交替模型，在生命周期理论

的基础上主要分析社会保险和资本积累的关系。这一理论将人

的自然生命分为三个阶段：儿童、成年和老年。理论的前提是假

设一个人只有在成年阶段才工作，即有收入，则个人在工作期

内的收入必须分成三部分：一是当期自身消费；二是老年退休

后的消费；三是抚养下一代。同时，世代交替模型又将个人生存 随着我国经济社会的不断发展，中国特社会主义的总体

分为两期，第一期是储蓄和消费；第二期则是将全部财产消费

掉，取得其一生的效用最大化。由此，消费就不只是单个人的问 这一变化，中央提出构建社会主义和谐社会的目标和任务。农

题，而是涉及对整个社会财富的消费、家庭、个人未来作出最优 民工社会保障制度建设是加快推进以改善民生为重点的和谐

安排的问题，即“黄金律”稳定状态。人类是靠世代交替而组成

的生命运动，一个国家或社会应该以什么方式，把当前创造的

多大规模的财富用于老年以后的消费，或者把劳动者创造的社

会财富的多少比例转移给退休一代用于养老及各项开支以维

持劳动力的再生产，从经济学的意义上才是最优的？如果按黄 １、农民工。对于“农民工”，中国社科院张雨林教授在１９８４

金分割律的意义，应把社会或个人创造的财富的三分之一用于 年首次提出这一概念，随后被大量引用，并且又不断延伸出很

养老或其他福利开支。依据此理论我们在计算农民工养老保险 多称谓，如城市边缘人、产业工人、城市外来人口、外来务工者

社会统筹额度时也应该实行国家、集体和个人各自负担三分之 等等。综合现有研究，本文将农民工界定为，户籍不在城镇、有

的策略，这样才能使国家资源得到最优配置，农民工养老得 承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人

到切实保障，才能从真正意义上构建和谐社会，建设社会主义

一

【关键词】养老保险农民工 社会保障制度

布局逐步发展为经济、政治、文化、社会建设四位一体。为适应

社会建设的重要内容。但是，现有的城乡社会保障体系缺乏专

门针对农民工的统一社会保障制度，致使农民工成为城市中的

弱势体。

一

、

农民工概述

员。

２、农民工分化。对农民工的分化，有学者将这种现象称为

农民工体的内部分层。他们把农民工在经济收入、生活方式

和政治地位等诸多方面的差异作为分化的依据。朱力按照农民

工对城市的适应程度，将其区分为三个“隐性”的次体，即滞

新农村。

三、现有农民工社会养老保险制度存在的问题

１、确定基本要素及参数的依据和标准不统一。从劳动和社

会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问

题的通知》能看到必要技术参数的大体框架，但并不清楚各地 留型、摇摆型和回归型的农民工。不同的农民工对城市化存在

着明显不同、甚至截然相反的认知态度及政策需求。纵观目前 依据什么确定这些参数，如何确定标准。这引起了对同一个参

多种分类，笔者比较赞同朱力的划分方式。本文把农民工区分 数，往往出现很多种标准的情况。在缴费基数和缴费率方面，北

为留城和返乡两种，划分依据是农民工的工作和留城意愿。受

京以本市上年度职工最低工资为缴费基数，上海则以上年度全

深圳和天津以农民工实 市职工月平均工资的６０％为缴费基数，

雇农民在城市工作签订合同一年以上（包括一年），或无雇主雇

佣的进城农民从事个体经营或自谋职业大于等于一年，且打算 际工资为缴费基数。缴费比例各地有自己的规定，因为缴费比

直留在城市，则为留城型，除此之外，则将其划分为返乡型。 例的确定和当地的养老负担、养老金的平衡有关，因而在养老

一

下文的农民工养老模式也是以此为依据进行探讨的。

二、研究农民工养老保险的意义

１、研究农民工养老保险的现实意义。我国首部宪法明确规 金的条件和方式上，某些地方规定农民工和城镇职工领取条件

定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物

质帮助的权利。”虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救 养老金的领取条件与城镇职工不一样。有些规定实际上与农民

助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。长期以来，我

国养老保障十分不公平，农民及农民工养老基本没有保障，城 ２、农民工得到的利益不多。尽管按照统筹部分的处理办法

镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种

附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。８０年代后农

民及农民工自费养老，公务员养老国家全包。农民工的养老制

度不健全，实施起来更缺乏可操作性。这就为我们研究农民工

养老保险提供了现实意义。

２、研究农民工养老保险的理论意义。从社会保障制度建立 定计算方法得出的数值，否则就不予发放，也不能跨统筹区

３２ 《当代经济）２０１２年２月（下）

负担轻的地方，其缴费比例就低一些，如特区深圳，在养老负担

重的地方，其缴费比例就要重一些，如北京和天津。在领取养老

相同，但附加了一些地方性规定，比如深圳。大部分地方农民工

退休后领取养老金相违背。

可以看出，城市农民工对个人账户拥有所有权，并且可以转移、

退还和继承，然而企业缴费的绝大部分进入了统筹部分，比如

在北京市有关规定中，企业缴费比例为２０％，其中１５％～１８％

进入统筹部分，进入个人账户的仅有４％左右。按照条例规定，

农民工只能在达到领取养老金的条件后，按月或一次性领取按

一

ＣＯＮＴ ＥＭＰＯＥＣＯＮ Ｓ

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ＲＡＲＹ

立

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转移。因此，统筹部分具有属地陛，只有在统筹区内有效，出了

统筹区就得不到承认。虽然近几年，国家正在朝跨省区统筹、全

国统筹方向迈进，但这是一个渐进的过程，还需要各方面积极

努力才能实现目标。

３、按照现行养老保险政策，用人单位和农民工本人操作起

得出实际应支付的养老金，分别委托相关金融机构发放，互不

干扰汇入同一账户。

根据Ａ地标准在Ａ地

缴费３Ｏ年确定的养老

金标准×（８／３０）

来有很多不便。养老保险条例一般都规定不能提前支取养老

根据Ｂ地标准在Ｂ地缴

金。如北京的养老保险条例第１０条规定，“农民工个人账户存

储额，只有在本人达到养老年龄时，才能支取”；第１２条规定，

“农民工必须达到国家规定的养老年龄，方能领取基本养老金。

基本养老金暂按享受一次性养老待遇处理”。因此，流动性强的

季节性农民工领取养老金很不方便，领取养老金的路费甚至可

能大于领取的费用。

４、政府支持力度不够。政府的政策支持和相关部门的积极

配合与一项社会保障制度是否能够顺利建立起来并运行有极

大关系。与城镇职工养老保险制度相比，政府除规则之外承担

的责任较少。这就使得农民工养老保险更类似原来在农村推行 ３、“返乡”类农民工的养老保险结合模式。对于“返乡”类农

的农村养老保险制度。政策运行机制比较松散，体现在政策制

定和管理机制两方面，也没有建立相关的政策支持系统。

四、完善农民工社会养老保险制度的建议

１、分类解决农民工养老保险模式。结合笔者在第一部分对

农民工的“留城”和“返乡”两种分类，对于“留城”类，应当纳入

城镇职工养老保险模式，使其与城市居民享受一样的养老待 那样实行社会统筹与个人账户相结合的模式。与此同时，当大

遇，这将有助于推进我国的城镇化进程。针对各省确定基本要 部分农民工在无法继续在城市工作和年老后选择回到家乡时，

素及参数的依据和标准不统一、农民工领取养老金不方便、在 大都一次性算断在城市的养老保险。为了更好地保障农民工的

全国统筹未完全实现情况下，我们应该采用跨地区计算农民工

养老保险金的方法。为什么不纳入农村社会养老保险体系，这 险金转入农村社会养老保险个人账户，同时也方便那些未缴够

是因为打破城乡二元结构，实现城乡养老保险体系一体化是我

ｎＵ， ｎ

国社会保障制度的必然发展趋势。四川的农民工综合养老保险 完整的养老保险体系。

的成功实践以及将与城镇职工养老保险体系合并的发展过程 ４、加大政府支持力度。纵观农村养老保险，问题多多，农民

充分证明了这一点。对于“返乡”类，应建立农村养老保险的个 工养老保险更是如此。为了避免在农民工养老保险上也出现诸

人账户积累模式与城镇职工的养老保险社会统筹模式结合模

式。 只退本金，农民不给利息；农保问题基金被挪用；农保“保小不

２、跨地区计算农民工养老保险金方法。根据欧盟规定，必

须累加计算劳动者在不同成员国工作时的参保缴费时间，劳动

者在本国的全部参保缴费时间应为各国将计算得出的总时间，

将计算出的相应养老金待遇，乘以这位劳动者在本国实际参保

缴费时间占总时间的比例，得出实际应支付的养老金，分别向

本人发放。下面举例说明，假设一个人全部的工作及履行养老

保险义务时间有４０％在法国，３０％在英国，还有３０％在德国。那

么，他将有权按假设他终身在法国工作所能获得的全部养老金

数额的４０％从法国领取养老金，同时按假设他终身在英国工作

所应获得的全部养老金数额的３０％从英国领取养老金，并按假

设他终身在德国工作所应获得的全部养老金数额的３０％从德国

领取养老金。

结合我国实际，为了解决“留城”类农民工流动性强的问

题，我们应该借鉴欧盟的“跨地区计算”方法，保持社会统筹和

个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提

下，按各参保地规定分段计发。具体做法如图１所示：在劳动

者按法定年龄退休后，应该将他所有参保工作地的缴费时间进

行累加得到总缴费年限，各地均将该总年限视为劳动者在本地

区的全部参保缴费时间，根据当地标准计算出相应的养老金待

遇，再乘以劳动者在该地实际参保缴费时间占总时间的比例，

弓

费３Ｏ年确定的养老金

标准×（１０／３０）

根据Ｃ地标准在Ｃ地缴

费３０年确定的养老金

标准×（１２／３０）

图１ 跨地区计算农民工养老保险金方法

（注：假设条件：农民工参加工作年龄１８岁，４８岁退休，因

此工作总年限设置成３０；农民Ｚ－先后在Ａ、Ｂ、Ｃ三地工作，根据

农民工年轻时流动性强的特点，农民工在Ａ地待的时间最短即

８年，在最后归属地Ｃ地工作时间最长为１２年。）

民工，应建立农村养老保险的个人账户积累模式与城镇职工的

养老保险社会统筹模式结合模式。现行农村社会养老保险制度

运行的灵活陛体现在坚持个人账户积累模式，资金全部进入个

人账户，在户口迁移等情况下可以退保或转保。但是由于大部

分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能像城镇养老保险

晚年生活，能将农民工的养老保险落到实处，应该将其养老保

年限的农民工在家乡继续参加养老保险，从而在城乡之间形成

如１９９９年国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保；退保时

保老”，６０岁时投保每月拿不到１元等问题，政府应该加大政策

支持，落到实处，多承担责任。全国人大内司委建议户籍立法，

实现人口自由流动，这对解决农民工养老保险全国统筹是一突

破口。

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《＇３－代经济））２０１２－ｇ（－２月（下）３３