对我国房产税改革的几点建议

对我国房产税改革的几点建议

作者：蒋仕益 严金玉

来源：《中国集体经济》2021年第30期

摘要：近年来，我国房地产价格增长过快，泡沫严重，为了抑制房价过快增长，减少房

地产投机行为，增加地方财政收入，完善地方税收体系建设，我国政府把上海、重庆作为房产

税改革的试点城市，但改革效果并不显著。文章通过两个试点城市的改革现状分析，对完善我

国房产税改革提出建议。

关键词：房产税;试点;现状;建议

我国房地产价格自20世纪末实行住房改革开始，呈现上涨趋势。从2010年起，房价呈

现高速增长的态势，让许多家庭可望而不可及。为了抑制过快增长的房价，减少房地产投机行

为，促进我国房地产市场的健康发展，提高资源配置效率，完善地方税收体系，增加地方财税

收入，国务院于2010年5月公布了《2010年深化经济体制改革重点工作的意见》等相关文

件，把房产税改革列于我国财税改革目标。上海、重庆率先作为房产税改革的试点城市，于

2011年1月28日开始正式对部分个人非经营性住房征收房产税。时至今日，房产税已经试点

了9个多年头，此前媒体频繁宣扬的杭州、广州等几个大城市有望于2013年成为新的试点城

市，至今都没有加入，很大程度上是由于沪渝两市房产税改革过程中遇到了一些问题没有得到

有效解决，房产税改革的成效也并不显著：一方面，并没有对沪渝两市的房价起到抑制作用;

另一方面，对两市地方税收的贡献也不显著。另外，2015年3月1日起实施的《不动产登记暂

行条例》，业内人士认为，不动产实名制登记不仅可以保护不动产所有者的合法权益，而且也

拉开了我国房产税全面开征的序幕。因此，在总结试点城市的经验基础上，对于房产税改革过

程中存在的问题亟待完善，以保证我国房产税的顺利全面开征。

一、上海、重庆两市房产税试点改革现状分析

2011年1月27日，上海、重庆地方政府公布了各自的房产税征收暂行办法，在具体规定

方面不尽相同。在试行的九年多时间里，房产税改革效果虽然不甚显著，但仍具有一定的积极

意义。在抑制房价过快增长方面，通过观察2011～2018年上海、重庆两市的住宅商品房及别

墅、高档公寓价格，发现两市住宅商品房及别墅、高档公寓价格房产均价呈现稳步上升趋势，

上海2018年的住宅房产均价较2011年上涨了114%，别墅、高档公寓价格较2011年上涨了

248%，重庆2018年的住宅房产均价较2011年上涨了82%，别墅、高档公寓价格较2011年上

涨了27.6%，房价上涨带来的收益远大于缴纳房产税的成本，可见房价并没有因为征收房产税

而得到有效遏制。在增加地方税收收入方面，通过观察2011～2019年沪渝两市的税收收入構

成比例来看，房产税税收收入占税收收入的较低，以2019年为例，上海市房产税的税收收入

占税收总收入的1.29%，重庆市房产税的税收收入占税收总收入的4.76%，可以发现重庆市的

房产税改革试点成果相对好于上海市，但是在占税收收入中的比例也未超过5%，对地方税收

收入的贡献有限。但是观察2011～2019年两市房产税税收收入占总收入的比重，可以发现其

呈现稳步上升的趋势。积极意义主要体现在对地方税收体系的完善，对个人非经营性住房征收

房产税，这在国外已经成为地方税收收入的重要来源，能够保证地方财政收入的稳定性，沪渝

两市对个人住房征收房产税在我国税法的发展历程中迈出了里程碑意义的一步，对完善我国税

收体系做出重大贡献。

二、对我国房产税改革提出建议

（一）加快房产税相关立法的出台

房产税立法在十八届三中全会上首次被提出，但至今我国尚未出台关于房产税征收的相

关法律。沪、渝两市的房产税征收也仅是依据《中华人民共和国房产税暂行条例》为基础，由

两市政府出台制定的《个人房产税改革试点暂行办法》。对沪、渝两市部分个人非经营性住房

征税，既没有明确的法律依据，在法律上又与我国现行税法规定相悖。房产税的征收关乎到每

一个家庭的切身利益，为了推进我国房产税改革的进一步发展，不能仅依靠政府行政法规，还

要依靠国家法律的强制力保证其实施，因此加快关于房产税相关立法就显得尤为重要。虽然

2018年第十三届全国人大常委会将房产税纳入立法规划，但由于种种原因还没有完成立法。

为了体现我国法律的严肃性，全国人民代表大会及其常务委员会应尽快制定房产税的相关法

律，使其有法可依。作为西方国家地方税税收入稳定来源的房产税，其相关法律也应比较成

熟，因此制定我国房产税相关立法可以借鉴西方国家已有的房产税的相关立法和经验，并结合

我国实际情况，广泛听取和征求社会各界意见，使我国最终制定的房产税立法得到社会的广泛

共识，只有立法得到公众广泛接受，才能有利于房产税立法在今后的征税过程中充分发挥应有

的约束力。

（二）建立完善的房产税税基——房产价值的评估体系

科学合理的确定房产税税基是征收房产税的基础。对于房产税征收成熟的国家，大都依

据房产的评估价值作为计税基础。我国房产税改革试点城市在房产税征收暂行办法的政策规定

中，提到了由于目前条件技术的不成熟，以房产交易价格作为税基是暂时的，待成熟后再以房

产评估价值作为税基依据。另外，房产税属于财产税的本质属性，也应该以房产评估价值作为

征税税基。由此可见，在借鉴国外成功经验的基础上，建立一套符合中国国情的房产价值评估

体系是我国房产税改革成败的前提和基础。

具体而言，首先，我国应建立一个专门对房产价值进行评估的第三方政府评估机构，该

机构具有独立性，不以盈利为目的，以保证评估结果的客观性和公平性。其次，我国对房产评

估的专业人才十分匮乏，“资产评估”作为一个新的专业方向，目前我国设置该专业方向的高校

并不多，因此应该鼓励更多财经类院校设置资产评估专业，并细分出房产评估方向，以培养更

多具有房产评估专业知识的人才，在借鉴国外成熟的房产价值评估方法基础上，探索一套适合

我国房产评估的评估方法;为了建立一支高素质的房产价值评估团队，我国财政部等相关部门

应该积极组织开展房产评估师从业资格考试，以壮大从事房产评估的专业团队。再次，由于受

经济发展周期、供求关系、通货膨胀、国际经济发展形势以及自然灾害等不可抗力因素的影

响，房产价值不是一成不变的，因此需要根据对房产价值进行再评估，在评估方法和技术不成

熟的探索前期可以几年评估一次，由于经济发展不确定因素很大，待评估方法成熟后每年都要

对房产价值进行再评估，以保证房产评估价值的真实准确。最后，也要考虑到房产价值评估过

程中遇到的争议和纠纷，应该设置相关的争议处理机构和仲裁机构，以第三方中立态度合理公

平解决矛盾纠纷，维护纳税人的合法权益。

（三）拓宽税基，对保有环节的存量房征税

目前，沪、渝两市的房产税改革，除了重庆市有对个人拥有的独栋商品房的存量房征税

外，两市都是以增量房为房产税征收对象。目前确定的房产税税基有很大的局限性，应该将房

产税税基拓宽到存量房。纵观房产税征收成熟的国家和地区，将个人拥有的所有住房均纳入房

产税的征税范围，房产税作为财产税，具有调节收入分配和缩小贫富差距的功能，因此，不仅

要对增量房征税，对存量房也要征税。仅对增量房征收房产税，对当期新购房和当期打算进行

房地产投资投机的行为能够起到一定的抑制作用，但是对那些以前就拥有的一套或多套存量房

却没有增加其持有成本，不会改变房地产市場的供求关系，这也是虽然沪渝两市征收了房产

税，但房价仍然不断上涨的重要原因之一。对存量房征收房产税，不仅是税收公平性原则的要

求，而且也增加了以前拥有多套房或进行房地产投机的炒房者的房产持有成本，迫使他们放弃

并出售自己手头多余的房产，增加市场上的房产供求量，改变了供求关系，使房价下降并趋向

合理回归。2015年3月1日开始实施的不动产实名登记制度，不仅有利于个人财产合法权益的

保护，而且有利于国家摸清个人以前实有存量房的数量，有助于加快实现对存量房征收房产税

的进度。

另外，除了对存量房产征收房产税外，还应该尽快完善房产税改革并将其尽快在全国范

围内开展实施，不仅对城市居民住房征收房产税，也可以考虑把农村居民的住房纳入征税范

围。不仅可以增加地方财政税收收入，也可以防止一些“心存侥幸”的人利用我国房产税改革探

索时期政策中的漏洞，在尚未征收房产税的城市和地区大量囤房，以避免以后承担房产税，这

样就会造成这些地区当期房价的大幅度波动，不利于人民生活和社会的稳定。

（四）改革房产税税率的设置模式，充分发挥房产税的功能

目前，我国房产税改革试点城市设置的房产税税率，上海为0.4%和0.6%，重庆为

0.5%、1%和1.2%，虽然沪渝两市征收了房产税，但是并没有有效抑制两市房价的上涨，征收

的房产税在地方税收收入的结构比例不值一提，可以推断房产税税率设置相对较低也许是导致

试点城市房产税实施效果不显著的另一重要原因。沪、渝仅对房产交易价格高低不同的房产税

税率进行差别开来，这种税率设置偏低、差别不大而且过于简单，导致房产税税收增加地方财

政收入的功能和调节功能没有得到充分发挥。因此，可以通过设置明显差别税率以提高房产税

税率水平，提高房产税税收收入，增加地方财政税收收入，充分发挥房产税对房价的调节功

能。

具体来说，由于我国各地区经济发展水平严重失衡，贫富差距较大，有必要考虑设置多

阶梯式房产税征收税率，以体现我国税收的公平性。就地区而言，对于经济发达地区，设置相

对较高的房产税税率。根据不同的省、直辖市经济发展水平确定不同的税率;根据同一省份内

不同城市经济发展水平确定不同的税率;还要根据同一城市内市区/县级市经济水平设置不同税

率;同一县级市也要根据县城/农村设置不同税率;并考虑房屋所处位置，是否是城区繁华地段，

基础设施的完善程度，交通便利情况等方面设置不同税率水平。就拥有房屋类型而言，对普通

房产、高档房产和别墅分别设置递增的房产税税率，房产越高档，税率越高。就拥有房屋数量

而言，实行累进税率，对于两套及以上房产的持有者，拥有套数越多，税率设置的越高，对于

拥有的第二套房产可以考虑提高适当合理比例的税率，而对拥有的第三套及以上房产设置带有

性质相对较高的房产税税率。这样就会大大增加多余房产尤其是第三套及以上房产持有者

的持有成本，并起到一定威慑作用，打击房地产投机行为，增加市场住房供应量降低房价，同

时也有利于增加地方财政收入。

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（作者单位：中共镇江市委党校）