论我国房地产税的正当性及制度构建

经济昌与

论我国房地产税的正当性及制度构建

张颖伊子玮

摘要

:

房地产税立法是财税体制改革的重点话题

,备受社会各界关注,

。

在年举行的国新办发布会上

2021

财政部税政司司

长王建凡表示

,,仍存在正当性及制度设计上的困境

要积极稳妥推进房地产税立法和改革,

。

然而,

面对房地产税的立法开征

因

而对于我国房地产税的探讨更具现实性和必要性

。

本文通过分析房地产税的正当性

,,

提出完善房地产税的路径建议

推进我国

房地产税改革的步伐

。

关键词A

：

房地产税;功能

；

可税性;制度构建

中图分类号

:

D922.22

文献标识码

:

作者单位

：

河北大学法学院

一二

、

房地产税立法开征的功能

房地产税是推进现代财税体制改革的焦点

,

关系到地方）

财税体系的建设和整体走向

,

也是我国房地产市场稳定发展

、

征收房地产税的理论基础

（

一

房地产税的受益论

受益论的理论基础是蒂伯特的用脚投票原则和分区制

,

由于房地产不可流动

，

纳税人可以依据偏好自由选择社区

”

的关键因素

”

（

一

）

增加地方财政收入

,

建设服务政府

房地产税是财产税

与其他税种相比具有如下优势:首

从政府和纳税人两方面岀发

,

受益论主张房地产税的受益属

性

,认为征收房地产税于二者互利对政府来说

”

,征收房地产

税可以弥补地方财力的不足房地产因其固定性和区域性属于不动产,这为当地政府

,

提高地方政府提供公共财货的

先,

征税提供了便利

”

其次

,,;,

房地产税负稳定且不可转嫁能力,建设服务政府

政府可

对纳税人而言

其可以享受当地政府更

好的公共产品和服务即房地产税能够实现双方互利共赢

，

,

以按时征收

,房地产税将搭

税源稳定

,

确保收人的可持续性

”

建科学的税制治理循环模式

增强了地方政府提供公共产品

和服务的能力

，

并形成良性循环

”房地产税可以有效规制地

方政府

“土地财政

”

等不合理利用行为提高土地利用价值

,,

共享发展收益

”

（

二

）

税法公平理论

税法公平理论体现在如下方面:第一

，

纳税人承担的税

负是公平的

”

第二,税收法律关系公平

”

在权利义务上

，

征税

主体与纳税主体是平等的

均不存在特权

国家授权税务机

关征税

，”

同时必须依法履行相应职责

对于纳税主体而言,

强

推动地方政府经济发展模式转型

,,

提升治理能力最后

”

增加

的公共支岀

不仅使政府当地的基础设施得到改善

基础设

施的改善又反作用于区内不动产的价值

促进公共支岀资本

化

”

调其纳税义务的同时也应保障其享有知情权等一系列权利

”

（

二

）

构建地方税主体税种

完善财政分权体制

，

自我国推行财政分税体制以来在权利与义务分配上的公平性第三

，

中央财权不断强化集

即税法公平

为了便于税收政策顺利实施

必须在制度设计上把握好两者

”

,

社会公平,

中

，

逐渐下放事权和支岀责任

,,

使得地方政府财力不足

且由

于不同地区的发展差异

,

衍生岀了土地财政

、、

地方债

非法融

的终极目标应当体现为追求社会利益的协调与社会的均衡

发展因此

”

房地产税涉及众多众的切身利益

，

，

开征房地产

税应秉承积极稳妥推进的方针这根源于体制的缺陷

，要想摆脱这

同时兼顾税法公平理念

”

资平台泛滥等诸多问题,

”

种困境

,

地方必须拥有起支撑作用的主体税种

、

完善地方税

三

、

征收房地产税的可税性论证

（可税性理论的一般分析

一

）

课税对象具有经济利益和符合社会正义是可税性的两

个重要内涵

”

房地产是不动产,其本身具有巨大的经济价值,

体系以来

”

但我国现行财税体制下

,

特别是营改增

“

”

，

由于缺

少了主体税种做支撑

加之不合理的税制结构

地方政府财

政十分紧张,

事权与财权的矛盾愈演愈烈

”

而房地产所具有

的税源稳定

、使其成为

易于征管

、

便于评估财产价值等优势

,

构建地方主体税种的最优选择

”

此外居住

,

房地产在保有环节（如对房地产的占有使用

、、）

亦

会产生收益

,

并随着市值的增加

,

房地产会带来

“

声望受益

”

等潜在收益

”

基于此

,

其作为征税对象是具有可行性的从另

”

（

三

）

，

缩小收入差距

调整分配格局

房地产税的独特之处就是依据纳税人的经济收人来确

定征收多少税收当今社会

”

,

购买房地产是一种快捷的理财

手段

，

个人财产由房地产等多种资本形式组成

”

一般而言

,

房

一个角度看,一方面

，

当地居民是房地产纳税人

，

同时其可以

享受政府带来的公共服务;另一方面征收房地产税可以满

,

足地方政府财政需要

，既可以纾解当地公共支岀吃紧的压

产的多少与纳税能力呈正相关 说明其财产多

房产多

其应

缴纳的税收也应随之增加

”

随着市场经济发展部分高收人

，

体将大量资金投放到房地产行业来增值加剧了财富分配

力又可以用多余资金完善基础设施

，，

,提高居

优化服务质量

民生活品质形成良性效应

促进配套设施升级

符合社会正

义

”

的不均衡抽肥补瘦

”

然而

,

房地产税差别化的利率,可通过

“

”

的方式来平衡利益分配格局

”

（

二

）

征收房地产税面临的困境

对于开征房地产税存在理论上的挑战

如土地公有制

、

2021年第6

期

149

经济

£

法

I

土地岀让金与房地产税关系问题的处理上

，本文认为，

在法

理上征收房地产税并无障碍遥

1。

.

房地产税与土地所有制的关系

房地产税性质上属于

财产税

，》

课税对象是所有人的财产及收益

。

我国

《

宪法

规定,

土地归国家或集体所有那么将房

，，

房产却是公民个人财产

地二者合为一体开征房地产税在法理上是否合法合理

？

《

物

权法

》，

规定对于房屋所附属的土地

,

公民个人是享有建设用

地使用权的

，

在性质上属于用益物权,而用益物权在权能上

近乎所有权

。

这说明土地的公有制性质并不妨碍使用权人依

法获得收益。，

因此,在有效期限内

土地使用权人虽不能享有

所有权使用

，

但依然可以拥有对于土地占有

、、

转让所带来的

收益

，

即经济利益

。用益物权制度为解决土地所有权公有制

所带来的房地产征税困境提供了方法和途径

，

因而消除了可

税性的障碍

。

2

.

房地产税与土地岀让金性质与职能区分

。

二者的关系

是导致房地产税开征面临困境的关键因素

。

首先

，

从性质来

看我国》

，《

宪法

规定土地所有权属于国家或集体

，

基于这种

身份定位

,

国家通过土地岀让金来向土地使用权人收取土地

交易价款

，

性质上属于租金收入

。

而房地产税在性质上属于

税收收入,是为满足社会需要

，

国家凭借其政治权力向纳税

人无偿取得的税收。

其次

，

二者的功能目标完全不同遥土地使

用权有偿岀让制度是一种手段目的在于高效合理配置土地

，

资源

;

而房地产税目标是增加地方财政收入,促进地方税源

稳定和可持续

，同时具有调节收入分配和调控房地产市场的

功能

。

四

、

沪渝房产税改革试点的实施方案和经验启示

沪渝两地在2011

年开始了房地产税改革试点多

，，,

下面结

60

合方案实施情况及效果进行分析并从中吸取经验

，

以便于日

后房地产税立法工作的顺利开展

。

（改革试点的效果探讨

一

）

总体上说

，

上海市房产税试点改革方案主要指向

2011

年以后本市居民新购的且家庭第二套及以上的住房和非本

市居民的新购房

,

照顾到了大部分居民的基本生活所需

;

而

重庆市偏重于对高档房

、别墅的房产税的征收

，

目的是以此

来抑制消费者的购房需求

。

起初

，沪渝两地房产税试点被寄予了多种功能

，

如抑制

房价

、、

为地方政府增收

调节分配等通过两地试点并

。

然而（）

，

未取得预期成效

。

改革实施后,两地短期内新建商品住宅销

售价格小幅下跌

，但是两年后仍然呈现长期稳定上涨趋势

。

从增加财政收入角度看年试点以来

，

自

2011

,

沪渝两地的房

产税收入均有提升

,

但是幅度很小

,

其中重庆市略好于上海

市

；

但2018

年两地房产税税收收入占地方财政收入比重均

为

3%，

左右

，

占比较低

不能凸显房地产税作为地方主体税种

增加财政收入的作用一方面

。

从调节收入分配看

，，

两地只针

对增量房征税

,

而不涉及存量房

,

政策设计有违公平原则

;

另

一方面

，无法起到缩小贫富差

两地免征面积大

,,

征税税率低

2021

年第期

6

距的目的

。

（

二

）

改革试点的经验启示

第一,扩大征税范围

。

在试点改革过程中

，

由于两地实施

方案中税基小

、

税率低

,

房产税收入在财政收入中占比很小

,

仅有

1%~3%

，，

无法成为支撑地方财政的主体税种

。

同时

通

过两地的改革试点方案

,

可以明显看岀政策设计上严重的主

观性和倾向性

。

无论是上海市还是重庆市方案设计都严重

，

违背税收的基本原则

—

—

税收公平原则

。

这主要体现在两个

方面

:

首先

，

依照该原则内涵存量房和增量房都应是重点征

税对象

,

而两地均只针对各种类型的增量房征税

，

未纳存量

房于征税范围

，

不仅违背基本税收原则还使得房地产税发

,

挥的作用杯水车薪

。

其次上海市以户籍为标准区别对待本

，

地和外地居民

，

实行不同的税收政策;重庆市以户口、

工作和

企业为依据加以划分

，

同样实施有区别的房地产税

。

两地多

个做法均违背了基本的公平正义

。总的来说,增量房与存量

房均应纳入房地产税征税范围

，

同时还应兼顾公平

，

不区别

对待

。

第二,加强评估体系建设合理设计计税依据

，

。

上海市和

重庆市两地都强调以评估价值为基础,但在试点初期均以购

买时的交易价格为基础

。

伴随经济的发展和时间推移

，

房价

会随着周边基础设施的完善逐渐增值,以评估价格为房地产

税计税依据,公平且符合现实情况

，

充分考虑了时间对房地

产价格的影响然而我国当前的评估体系尚不能满足现实

。

，

需求，

因此仍需大力完善

。

第三

，，

免税面积应合理

。

从两地的政策方案看

都存在免

税面积过大的问题2019

。年上海市城镇居民人均住房面积

为

37但试点方案中人均住房面积有

平方米平方米

了近乎一倍

,

显然方案设计不契合上海的发展现状

,

缺乏可

行性和现实性

。重庆市以户计算分为180100

，

平方米或

平

方米两个标准

，

但是每户的人口有多有少

，

平均下来人口越

少免税面积越大整体上有违税负公平

，

。

五

、

我国房地产税法律制度构建的对策建议

房地产税立法开征不应一蹴而就,

必须从整体上进行系

统性的制度设计加之地区发展的差异性

，

，

必须由中央和地

方共同发力促进房地产税功能的充分发挥营造良好的制度

，

环境来迎接房地产税的实施

。

一

构建房地产税法律制度坚持的原则

原则是一切活动的最高行为准则,法律原则直接决定着

法律制度的制定和实施

。

房地产税立法开征的顺利开展必须

完善顶层设计

，

确立房地产税立法的基本原则遥

1“。

.”

立法先行的原则

、

充分授权稳妥推进

、

第一,立法

“

先行

”

遥法律为政策的实施做铺垫,

房地产税是财税体制改革

的重要尝试

，，

必须由立法来引领

应制定规范科学的房地产

税实施框架,

,

使得房地产税改革有充分的合法性依据

减少

开征房地产税的阻力

。。

第二

，

充分授权

基于我国地区间经济

发展不平衡以及房地产税属地方税属性房地产税立法必须

,

在全国人大及其常委会的统一立法下经充分授权

，

地方政府

再结合当地具体情况进行合理调整

。。2021

第三

，

稳妥推进

年

4

月日

7，

在国务院新闻发布会上

，

财政部表示要持续优

化税制结构 发放福利和回应社会需求

，、、第二阶段

健全地方税

直接税体系公共建设

，

适当提高直接税比

重

,

积极稳妥推进房地产税立法和改革

,

这透露岀财税改革

的新动向减免制度

。 。第三阶段,对特定体制定优惠的税收政策。

房地产税直接影响到众的切身利益例

,

税痛感强

烈

,

必须遵从众的可接受度谨慎分步稳妥推进

。

2

.

，

税收法定原则首先,税收要素法定是其基本内涵

。

即

课税要素要在立法中加以确定

，、

如征税范围

计税依据等

，

以

此来规范征税机关权力行使，

保护纳税人的合法财产免受税

务机关滥用权力的侵犯

。

其次,保护纳税人权利是税收法定

原则的核心。影响面广

房地产税牵涉千家万户

，

，

应以权威性

的法律为依据

，

因此

，

全国人大应具有房地产税最高立法权

,

同时

，

地方人大依照上位法制定符合地方的地方性法规

。公

众作为房地产税立法时必不可少的角

，

为了增强房地产税

的可接受性集思广益

,

应引导众积极参与立法过程

,

。

3.税收公平原则

。

税收体现着社会正义

,征税应让每个

人都感觉公允合理,这也是税收公平原则的应有之义

。

房地

产税的征收应将纳税人财产和经济状况放在首位

，

课税时以

其能力为基准

，

制定合理税负

。

税收公平既体现在税率及税

收优惠等各项课税要素的制度设计上

,

又体现在实施法律的

各个环节中

。

在立法层面

，

地区发展的差异性和不同的纳税

能力均需充分考虑并经多次论证，

实现税收负担的公平分

配

。

二

)

房地产税课税要素应科学合理

1

.

征税范围

。

从我国现行的房产税和城镇土地使用税以

及沪渝两地的改革试点来看

，

其都存在着征税范围窄的问

题通过严格的考核及培训,建立专

。还使得房地产税的征收于

这不仅与税收的公平性相悖评估标准和评估方法

,

地方财政的增加而言无济于事

。

从长远来看,我国的征税范

围还应进一步扩大保障评估机制的科学性

，

将征税范围扩大到中国境内所有国有土

地及其土地上的建筑物及附属物

,包括居民新购房和持有的

住房

、。

空置的房地产等

此外

，

选择合适时机将农村住宅或农

村集体土地上的建筑物纳入征税范围之内

。

扩大的税基既为

地方政府提供了持续稳定的收入

，

又能促进土地和房屋的资

源公平分配

。

2

.

。

计税依据

我国以房产交易价格为计税依据较为僵硬

,

房地产税计税依据应该结合市场中房地产价格的变化灵活

制定以评估价值为计税依据一方面

,

，

,

可以保持税收与房产

价值的吻合

,

增强税收弹性

，

另一方面

,

政府可以共享房地产

增值收入

，

更好地服务于当地建设

”

3.

征收税率

。

税率的设计是房地产税立法的关键要素

。

考虑我国目前的税制结构

，

本文认为

,

浮动的比例税率是最

佳选择

。

中央层面

，

设置统一的基准

，

并对上下浮动的税率加

以规定

，，

考虑地方的差异

地方可以采取浮动比例税率的模

式实行差别化的

,

根据房地产类型、，

用途

、

区位等不同因素

比例税率

。

4税收优惠政策

.

。

在分步推进的思路下

，

分阶段合理设

经济

£

I

法

计房地产税收优惠政策

，

逐步引入多样化税收减免措施

。

第

一阶段

，

税收优惠政策应尽量避免大幅度的税收减免

，

以此

来保障地方财政收入的持续稳定

,

使其有充足的资金来进行

。适当扩大税

，

收减免差异,充分发挥调节收入分配功能引入家庭收入的

，

如

,

对领取最低生活保障金的家庭

，

设定特定的比例进行减

免

。

三

)

完善房地产税的配套设施

科学制定计税依据的首要任务是完善相关的技术条件

。

然而我国房地产税相关配套制度尚需不断完善

。

1

.

，

建立房地产信息数据库和个人征税系统

。

一方面

积

极引导多部门参与合作

，，

在强调专业分工的基础上

明确各

部门职责提升税收单位专业水平

,

。

地方政府牵头

，

分别组织

房地产管理部门和公安部门制定房地产及家庭信息清单,使

税务机关在征税时有据可循

。

另一方面

，

提升各部门的效率

及彼此联动

，

评估部门将评估结果及时准确地对接给税务机

关

,

税务机关应第一时间将相关信息通知纳税人

，

减少中间

冗杂环节,依赖大数据和高速网络条件

，

为纳税人缴纳税款

提供便利和多样化途径

。

2.

建立完善的房地产评估体系

。

税收征管以完备的房地

产评估系统为基础和保障

。

第一,加强房地产统一登记制度

建设

，

以此规范房地产交易并加强对房地产监测

，

建立起实

现房地产管理和税收联动的信息资源数据库

。

第二,组建独

立的评估机构

，

并确保评估的专业性。

根据经济周期和实际

价值等方面进行科学评估,

建立起动态的评估分析系统,并

能够以最佳的形式展现房地产市场的价格状态

，

确立统一的

。

第三

，

业化评估队伍

，

逐步建立符合我国经济发展的专业评估体

系

，

,

促进我国房地产税法律制度的

完善和长远发展

。

六

、结语

房地产税是财税体制改革的亮点

，

也是难点

，

是完善我

国财税体系的重要制度创新

。

为此需要不断完善该制度的顶

层设计

，

加快构建符合中国国情的房地产税法律制度框架

。

通过本文的研究,希望能对未来房地产税的立法和改革尽一

些绵薄之力

。

参考文献

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2021年第6

期

151