论国有资产流失的形式、成因及对策

论国有资产流失的形式、成因及对策

摘 要：国有资产流失问题是当前经济改革领域的一个热门话题，本文中，笔者针对

国有资产存在的形式及国有资产流失现状，详细分析了国有资产大量流失主要是由国有企业

产权制度缺陷、国有企业内部治理机制缺陷、相关法律法规不完善等原因导致的，并据此提

出了一些预防和治理国有资产流失的对策。

关键词：国有资产流失；国有资产管理体制；形式；对策

国有资产，是社会主义公有制的主要基础，是中华民族生存繁衍的物质保障，也是我国

继续推进社会主义改革和实现社会主义现代化的根基所在。然而，随着改革开放的深入，由

于种种原因，国有资产流失日益严重，已经引起了中央及相关部门、财经界和社会公众的高

度重视和强烈反映。因此，强化国有资产管理、防止国有资产流失已成为进一步深化经济体

制改革中一个重要的现实问题。

一．国有资产存在的形式

在很多人眼里，国有资产流失就是国有企业资产的流失，其实这是片面的理解。国有资

产有多重存在形式，笔者根据自己的理解将国有资产分为以下几类：一是经营性国有资产（国

有企业的资产或股份）；二是政府持有的现金；三是公共设施，即公共财产；四是资源性国

有资产（各种矿产资源、森林、土地、水资源、海域、海岸带资源等）。因此，我们除了关

注国有企业资产流失，还应关注其他，尤其是资源性国有资产的流失。

二．国有资产流失的现状及主要形式

国有资产流失，主要是指国有资产的相关管理者、经营者等，因主观故意或过失，违反

法律、行政法规和规章，运用各种手段将国有产权、国有资产收益以及由此而产生出来的国

有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形

式形成流失。

自1949年新中国成立以来，我国国有经济不断发展壮大，国有资产总量以平均年10%

以上的速度在高速增长，尤其是进入21世纪以来，国有资产成加速性增长状态。然而，伴

随着国有经济的持续发展，国有资产流失问题也日益严重，据国资委统计披露的资料显示，

自1992年以来，我国每年流失的国有资产价值约500~800亿元，其严峻形式可见一般。

国有资产流失的主要形式主要有：（1）借深入改革开放的企业改制之机，运用各种手段

将国有资产合法的转变成私人财产；（2）国有企业或国有事业单位因管理混乱及内控制度不

健全而造成国有资产流失；（3）国有性质的企业的盲目扩张、经营不善及盲目决策等造成的

国企亏损；（4）私设小金库，使国有资产脱离监控而便于瓜分而造成的国有资产流失；（5）

行政事业单位将公有非经营性资产转为经营性资产运用，却不按规定收取国有资产占用费而

导致的国资流失；（6）国有资产管理体制僵化所造成国资“流不动”，使得国有资产无法增

值而导致的国资流失等。

三．国有资产流失的原因分析

国有资产的流失是由多方面因素造成的，只有深刻分析其原因，才能据此到解决之道。

概括的讲，造成国有资产大量流失并愈来愈烈的原因主要在于以下几点：

（一）国有企业产权制度缺陷

国有企业的产权不明晰，政企不分，政资不分。国有企业的经营管理者从理论上讲应该

应该运用自己的才智能力努力经营好自己的企业，致力社会建设，为国家创造更多的财富。

但是，现在的产权制度使得政企不分，各级管理者由政府任命，公司管理层所受的约束不是

来自市场，而是来自政府相关部门。政府可利用手中的权利不规范地干预企业，而企业因不

具备独立的财产权,无独立的法人产权，无法抵御政府干预。在这样的产权制度下，国有企

业的经营管理者很大程度上会为了自己的仕途命运，将更多的精力放在经营各种关系上，或

者大搞“政绩”“”。这样势必会造成国企经营不善或效率低下，导致国有资产流失。

（二）国有资产管理体制缺陷

现行的国有资产管理体制规定，国有资产属于全民所有，国家代表人民是产权所有者。

但是，国家对自己到底有多少国有资产也很难统计清楚，在转让分配、保值增值上自然也很

模糊，这样就造成了所有者缺位，其结果致使国有企业的经营管理者拥有支配财产的权利，

却无需承担任何风险。这样就形成了国有资产的财产权利私人化和财产责任公有化的畸形局

面，其结果必然是国有资产的大量流失。

（三）法律法规建设滞后

目前，国有资产管理主要运用行政手段，而较少运用法律手段来引导、保障和约束国有

资产的运营。在国有资产方面一直缺乏相关具体法规进行规制，只有少量不健全的“条例”

“规定”“暂行办法”等。另外，对国有企业的经营管理的监督不足，现在虽有国资委进行

监管，但是没有专门的国有资产流失检查和查处部门，并且尚无专门立法，这自然容易造成

国有资产的流失。

（四）公司法人治理结构不完善，企业内部人控制的现象比较普遍

我国很多国有企业的法人治理结构不完善，很多仍然是按照计划经济时期的思路进行企

业管理，另外，“内部人控制”现象比较严重，这些都是造成国有资产流失的重要原因。

四．国有资产流失的治理对策

笔者认为，在目前的条件下治理愈来愈烈的国有资产流失为主要从以下几方面入手：

（一）大力推进国有企业产权制度改革，推行政企分开、政资分离，用市场机制推动企

业改制，赋予国企正常的自然人身份，确保代理国家行使国有企业所有权的主题行为市场化

资本化。

（二）通过国有资产流失领域的立法，建立和完善国有资产法律体系，确保有法可依，

主要是完善修订《公司法》，尽快制定国有资产经营管理的基本法《国有资产管理法》和配

套制订国有资产各单项法律法规，以形成国有资产法律法规体系，从法制上堵住国有资产流

失的漏洞和监管的空白。

（三）完善国企法人治理结构，为解决国家独资控股，可以采取债券转股权、吸收私人

投资者入股、发展壮大机构投资者等方式降低国有股的股权份额，吸引社会资本进入国企，

另外，应该健全权力制衡机制，强化对管理层的约束，以解决“内部人控制”问题。

（四）要进一步完善产权交易制度，加强产权交易的监管，推进国有资产的流动机制形

成，这样才能保证国有资产的保值增值，才能规范产权交易行为，杜绝违法交易等行为的发

生。