小产权房在我国的处境及解决路径思考

小产权房在我国的处境及解决路径思考

张雪雪

【摘 要】从近几年小产权房政策演变出发,总结我国小产权房政策的调整情况与最

新动向,结合司法实践分析小产权房面临的处境,进而提出小产权房问题的解决路径.

【期刊名称】《信阳农林学院学报》

【年(卷),期】2015(025)002

【总页数】3页(P27-29)

【关键词】小产权房;国家政策;农村集体土地所有制;解决路径

【作 者】张雪雪

【作者单位】山东大学法学院,山东济南250100

【正文语种】中 文

【中图分类】D922.29

对“小产权”涵义的理解似乎从来不存在争议，尽管有些人不承认这一概念，毕竟

小产权房不是一个法律术语，而是长期社会实践中逐渐形成的一种约定俗成的称谓，

但这丝毫不影响其所指。所谓小产权房是指在农村集体土地上建造的房屋，在未缴

纳土地出让金等费用的情况下，由村委会或乡镇政府颁发产权证明或者根本没有任

何产权证明而出售给本集体经济组织成员之外第三人的房产。小产权房具有以下几

个特点：第一，它是由村集体和房地产开发商通过协议共同开发的、建造在农村集

体建设用地之上的房屋；第二，没有国家合法颁发的产权证明；第三，购买者系非

本村集体经济组织的第三人；第四，从开发到销售的各个环节都有不同程度的违规

现象，因此相比商品房小产权房价格比较低廉。我国《土地管理法》第六十三条规

定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但

是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土

地使用权依法发生转移的除外。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，

需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅

经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和

公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可见绝大多数“小产

权房”都不符合法律的除外规定(破产、兼并、乡镇企业、村民住宅、公益事业等)

情形，小产权房的存在可谓是对法律、政策规定和政府权威的挑战。从我国现行法

律对集体土地所有权制度的规定可以看出，集体土地所有权和使用权并不具备完整

的权益，村集体和农民个人只有利用这些土地发展农业的权利，从事非农业必须得

到国家许可。这种制度框架把集体土地与国有土地划分为两个权益不平等的阵营，

集体土地所有权、使用权等权益的完整性没有保障[1]。若占用集体土地开发建设

商品房，必须先将土地征收才能进行，此种方式极易引起暴力对抗事件的发生。与

此相反，一些城市周边的村委会自行或与开发商合作建设小产权房对外出售，却在

客观上体现了和谐社会的诸多内涵，如买卖自愿、交易公平、村民受益，村委会和

乡镇政府也获利颇丰(乡镇政府获利并不符合法理)，同时还带来了土地升值、解决

市民住房需求、化解潜在的社会矛盾和危机等一系列的社会效益[2]。

2007年6月，原建设部发出风险提示：购房者以城镇居民身份到农村购买农村住

房，不符合现有土地管理制度的规定[3]。同年12月，国务院再次要求城镇居民不

得在农村购买小产权房或农民住宅。2008年7月，国土部下发通知，明确规定不

得为小产权房办理任何形式的产权证明。这一规定让小产权房如同无根之木、无源

之水般存在，极易遭受各种未知风险的挑战。2009年9月，国土部下发《关于严

格建设用地促进批而未用土地利用的通知》，声称要坚决叫停各类小产权房。

2010年5月，国土部提出将采取“一案一处理”的方式处理小产权房问题。

2011年5月，国土部出台《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通

知》，同年11月《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布，此次政策

发布与2008年的政策相比就是简单地重申与强调，从中我们能看出政府对小产权

房问题的态度之坚决。2012年2月，国土部要求，自2012年起全国各地土地市

场流标、流拍类等现象必须及时上报。这直接导致小产权房纠纷案件数量激增，给

法院审理造成了相当大的压力。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中

央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，

允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权

同价。”虽然提出的仅仅是改革方向，并没有谈及解决小产权房问题的具体措施和

方案，但不得不说这是国家政策的一个重要转变，预示着政策改革的崭新方向。

纵观陆续出台的小产权房政策，可以看出国家对于小产权房的打击和整治力度日渐

增强，但见效甚微。2014年7月，国土资源部部长姜大明在接受记者采访时说到，

目前小产权房出现一些反弹和乱建现象，国土部已联合住建部及时发出通知刹风治

乱，且已有28个省份拿出工作方案。与此同时，各地广泛开展了对于小产权房的

清理、整顿工作，并着手研究更加妥善的解决方案。

案例一：2002年7月1日，河北邯郸李玉兰与北京宋庄村的村民马海涛签订房屋

买卖合同，马海涛将自己的房屋以4.5万元的价格卖给李玉兰，同时将土地使用证

交付给李玉兰。2006年，马海涛上告李玉兰，请求法院确认房屋买卖合同无效，

并返还其所卖房屋。2007年7月，法院经审理认定该房屋买卖合同无效，并判决

卖方退还补偿款9万余元，同时买方退还卖方原有房屋。李玉兰因不服提起上诉，

终审判决为维持原判。这起案件被称为小产权房诉讼第一案。

案例二：王某于2004年购买了农民高某的房屋，并签订房屋买卖合同。2008年

8月，高某看到房价飙升，向法院起诉要求王某腾房。最终房屋买卖合同被认定无

效，王某退出房屋，高某退还王某96000元[4]。

随着小产权房市场容量与日俱增，司法实践中此类的纠纷频频不断。这些纠纷涉及

房屋买卖合同纠纷、离婚财产分割纠纷等，纠纷的主体主要是农村居民和城市低收

入体。从以上两则案例可以看出，有关小产权房纠纷一旦进入司法程序，其结局

基本是被判买卖合同无效，卖方返还买方购房款并进行相应赔偿，买方退还房屋。

小产权房买卖纠纷涉及的不仅是当事人之间的利益，当这种现象达到一定规模时，

将直接关乎社会稳定的大局。因此，法院在处理此类案件时，不能只是对合同效力

做出判决，要能够站在当事人的角度具体问题具体分析，要兼顾国家、集体和当事

人等多方主体的利益，站在公平、公正的角度，通过调解或判决实现当事人之间的

利益均衡，避免司法的天平向一方倾斜。

小产权房买卖涉及的法律风险大多数当事人是清楚的，他们大都怀有法不责众的侥

幸心理。事实上，小产权房买卖不仅买方有风险，当房价下跌时卖方也同样面临买

方请求确认合同无效的风险。即便如此，依然有大批人以身试法，造成了一边是政

府严厉打压小产权房，另一边是小产权房市场愈发火热的情形。这影射出我国城市

房地产市场、住房保障制度、农村土地制度、农村土地管理、农民利益保护等方面

存在的诸多问题。

法律规定不完善、政策执行不力、小产权房价格低廉等因素共同导致了小产权房市

场“火爆”。在众多利益主体的多重力量的驱使下，小产权房至今还在稳稳地走下

去。我们不妨从另一个角度看，小产权房的出现只不过是在当前我国城镇化建设过

程中出现的社会矛盾的自我消化、自我调节的一种较为激进的方式而已。

近年来，面对政府的强大压力，一些地方拆除了不少已建或在建的小产权房，但是

面对如此巨大的小产权房市场容量，不可能全部采取强制拆除政策，这不仅会浪费

巨大的社会资源，还可能激化社会矛盾。中央早已开始研究小产权房的解决方案。

去年3月，全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文就

曾提到，小产权房问题很复杂，需要从试点开始慢慢探索经验，分类解决。笔者提

出以下建议：

第一，改变思路化被动为主动。目前实行的治理策略都是在顺应早已形成的小产权

房屡禁不止的局面下，被动做出的一些调整与让步，其目的在于最大限度地减少社

会资源浪费。笔者认为，解决小产权房问题的关键是要正视当前形势，化被动为主

动，要跳出原有的思维方式，在现有形势下做出更具创意的政策改变，要将大容量

小产权房的存在引导在政府的有效控制之下，使其符合国家发展的大形势，最终实

现对小产权房的“招安”。

第二，法律、政策应紧跟时代做出调整和细化。当今社会的许多矛盾追根溯源几乎

都能从法律上到与现实不相适应的部分，这正是法律滞后性的缺点的体现。小产

权房问题也不例外。集体土地与国有土地两种权益的不对等早已引起学者们的诟病。

从法理上讲，任何权利都必须有一定的限制，否则极可能导致权利滥用，这种限制

是为了更好地实现权利，但不应该限制权力的主要权能，因为一旦限制了主要权能，

其后果无异于剥夺了此项权利。集体土地所遭遇的不平等待遇给现实生活带来了越

来越多的不便。实践中的问题迫切要求法律能与时代发展相适应，最大限度地实现

法律的正当性。应突破现行《民法》《物权法》及相关土地法规中对农村集体土地

制度的不合理规定，确立一项独立存在并与国有土地所有权平等的财产权。同时，

国家政策也要紧跟时代发展的脚步，应在地方试点实践的基础上，逐步探索出科学、

合理的方案，将解决小产权房的治理措施进一步细化，最后在全国范围内推广、执

行。

第三，寻政策之间有效契合点。小产权房问题的解决可以结合我国的新型城镇化

建设、新农村建设以及“村改居”等政策，虽然以上政策规划操作起来各有不同，

但他们都是为了促进我国城镇一体化建设、为人民众谋利。各部门要充分发挥主

观能动性，到政策之间的有效契合点，比如统筹城乡协调发展，要改变过去单打

独斗式的独立设计、独立执行的政策策略，取而代之的是政策之间的相互配合、相

互协调，最后形成政策的有效合力。这样既可以实现社会资源的优化配置，还能提

高政策的执行效率，实现意想不到的政治、社会效果。

当前正是我国农村土地制度改革的关键时期，如何处理现存的小产权房是一个关涉

民生、社会稳定的政治问题、社会问题。小产权房问题如果能处理得当，可以形成

双赢的结果，政府可以直接利用民间已经形成的城市建设成果，缓解保障性住房的

压力，城市中低收入体也能够分享城市发展的成果，规避高房价带来的生活压力

[5]。所有的妥协、让步和调整都是为实现共享美好生活的中国梦，我们需要不懈

努力。

【相关文献】

[1] 牟明善.小产权房从哪里来到哪里去？[].济南日报,2008-01-02(4).

[2] 马俊驹.解决小产权房问题的理论突破和法律路径——结合集体经营性建设用地平等入市进行

研究[J].法学评论，2014(2):82-89.

[3] 齐 琳.小产权房“合法转正”路难行[J].政府法制，2011(34)：7.

[4] 李文鹏.房价涨了卖房者毁约，买“小产权房者”屡吃哑巴亏[].齐鲁晚报,2009-09-11(4).

[5] 邹 晖,罗小龙，涂静宇.基于小产权房居住满意度的实证研究——以南京迈皋桥地区小产权房

社区为例[J].人文地理，2014(1):61-65.