行政法的概念

第二章 行政法的概念

行政法的概念，涉及到整个行政法学的体系和结构，是学习和研究行政法必须首先要解

决的重要问题。

对于行政法的概念，国内外学者基于他们各自的理解，无论内涵或外延上都很不一致，

定义方式也多种多样：

1．根据内容。在大陆法系国家，一般认为行政法是关于行政权的国内公法。其行政法

体系包括行政组织法、行政作用（行政行为）法和行政争讼法。

2．根据功能。在英美法系国家，不少学者从功能出发，认为行政法主要是控制行政机

关权力的法。故特别强调司法审查和行政程序。

3．根据调整对象。认为行政法是调整行政关系的法。

4．根据形式。认为行政法是行政机关制定的法。

我们认为，对行政法下定义，应符合两个要求。第一，行政法定义应能反映行政法这一

概念的内涵和外延；第二，行政法定义应能反映行政法在法律体系中的地位和作用。所以行

政法的概念涉及到行政法的调整对象、行政法的内容与形式以及行政法在法律体系中的地位

和作用等问题。

第一节 行政法的调整对象——行政关系

一、行政关系的含义

行政关系，即行政管理关系，主要是指国家行政机关在依法代表国家实施行政管理的过

程中发生的社会关系。其特征是：

1．主体的确定性。

从主体看，行政关系当事人中必有一方或至少有一方是国家行政机关或得到法律授权的

组织。

2．内容的行政性。

从内容看，行政关系与国家行政权直接相关，它是在行政权运行过程中发生的社会关系。

3．当事人地位的不平等性。

在大多数情况下，行政关系双方当事人是管理方与被管理方的关系，其中行政主体一方

处于主导地位。具体表现在：（1）意思表示的单方面性，即行政关系的发生、变更和消灭往

往取决于行政主体单—方面的意思表示。（2）权利义务不对等，行政主体享有较大的权力(如

行政优益权、行政强制执行权)。

4．权利义务的统一性和不可处分性。

在许多情况下，行政关系中的权利义务是统一的，从一个侧面看是权利，而从另一个侧

面看则是义务(如征税、受教育等)，这同时意味着，当事人对行政关系中的许多权利义务不

能自由处分。

5．行政处理程序的前置性。

即行政关系双方产生争议需要解决时，一般可先通过行政程序，由行政机关先行处理，

当事人对行政处理不服再向人民法院提起行政诉讼。

二、行政关系的类型

行政关系可以分为内部行政关系和外部行政关系两大基本类型。

内部行政关系包括纵向的行政隶属关系和横向的公务协助关系。前者是指行政系统内部

上下级之间领导与被领导的关系，包括双重领导关系和垂直领导关系；后者则是指无隶属关

系的行政机关之间的关系，包括平行的横向关系和不平行的横向关系。

外部行政关系也即行政管辖关系。所谓行政管辖，是指行政机关根据法律赋予的职权依

法对国家和社会事务的管理，具体包括公务管辖、地域管辖和层级管辖三种。

三、行政关系与行政法律关系

行政法律关系，简称行政法关系，是指行政法规范调整行政关系所产生的行政法上的权

利义务关系。所以它与行政关系既有联系又有区别。一方面，它以行政关系为基础。行政关

系是行政法的调整对象，行政法律关系是行政法调整行政关系的结果。另一方面，两者有范

围上的不同。

但是行政关系不同于民事关系。民事关系在未受法律调整时，意味着它不受法律保护，

而行政关系本身即具有国家意志性和法律强制性。

第二节 行政法的内容与形式

一、行政法的内容——行政法律规范

行政法律规范，简称行政法规范，是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的

有关国家行政管理的行为规范。其内容通常包括：

1．关于行政法律关系主体在国家行政管理中法律地位的规范，如行政组织法、国家公

务员法。

2．关于国家行政管理的内容、形式、方法和程序的规范。

3．关于行政法制监督的规范。

行政法规范具有以下特点：

1．广泛性。

2．专业性。

3．易变性。

二、行政法的形式——行政法律渊源（行政法渊源）

行政法的内容是通过一定的形式表现的。法律规范的表现形式，法学上称为法律渊源。

确切地说，法律渊源是指法律规范来源于何种规范性法律文件，或者说它是由何种规范性文

件组成的。

由于国家行政管理的广泛性和复杂性，行政法在形式上没有统——的法典，有关国家行

政管理的法律规范分散在各个层次的规范性文件中，具体包括：

1．宪法。

2．法律：基本法律、一般法律。

3．行政法规。

4．地方性法规。

5．自治条例、单行条例。

6．法律解释：立法解释、行政解释、司法解释、地方解释。

7．行政规章：部门规章、政府规章（省级政府规章、较大市政府规章）。

名称 立法主体 立法依据 出处

行政法规 国务院 宪法和法律 宪法第89条

地方性法规 省级人大及其常不得同宪法、法律、宪法第100条

自治条例 民族自治地方人 宪法第116条

单行条例 大 立法法第66条

委会 行政法规相抵触 立法法第63条

立法法第56条

部门规章 国务院各部门 法律和行政法规 立法法第71条

政府规章 省级政府 法律和行政法规 立法法第73条

较大市政府

法律规范冲突处理规则：

1．等级效力规则：上位法优于下位法。如宪法>法律>行政法规>地方性法规>政府规章

（省级政府规章>较大市政府规章）。

2．特别法效力规则：特别法优于一般法。

3．前后法效力规则：后法优于前法。

第三节 行政法在法律体系中的地位和作用

一、行政法的地位

法律体系是由一个国家各个法律部门的现行规范所组成的有机统一整体。在这个法律体

系中，宪法具有最高的法律效力。在宪法统率下，法律规范可以划分为若干部门；每个法律

部门又可划分为不同的分支。所以，在法律体系中，法律规范按效力等级，可以归结为三个

层次，即根本法、部门法和分支法。

行政法作为整个法律体系的一个组成部分，它在我国法律体系中的地位是，它是一个仅

次于宪法的独立的法律部门。这就意味着：第一，行政法是一个独立的部门法，这反映了行

政法与刑法、民法等其他部门法的关系；第二，行政法仅次于宪法，这反映了行政法与宪法

的关系。

二、行政法的目的和功能

1．维护行政机关依法行政，以提高行政效率；

2．控制行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

行政法的概念：行政法是一切行政法规范的总和，它是以行政关系为调整对象的一个仅

次于宪法的独立的法律部门，其目的在于维护和监督行政权的有效运行。

[教学目的]

行政法的概念是学习行政法必须首先要解决的重要问题。因为它涉及到整个行政法学的

体系和结构。所以学习本章有助于学生把握全部行政法的范围，加深对行政法重要功能的认

识。

[教学要求]

1．需要掌握的内容：行政关系的概念和特点；行政法的基本内容及其特点；行政法的

渊源及效力规则。

2．需要了解的内容：行政法在法律体系中的地位；行政法与经济法等其他部门法的关

系；行政法的功能。

[学习方法]

学习时应注意英美法系国家行政法概念与大陆法系国家行政法概念的比较，以及国内

学者不同行政法概念的比较。

[本章小结]

行政法的概念涉及到行政法的调整对象、行政法的内容与形式以及行政法在法律体系中

的地位和作用等问题。就调整对象而言，行政法是调整行政关系的法；就内容和形式而言，

行政法是一切行政法规范的总和；就地位而言，行政法是仅次于宪法的一个独立的法律部门；

就功能而言，行政法既是保权法，又是控权法。

[内容提要]

本章分为三节：一、行政法的调整对象——行政关系，包括行政关系的概念、特点、种

类以及行政关系与行政法律关系、民事关系的联系和区别；二、行政法的内容与形式，包括

行政法的内容范围和特点，行政法的渊源特点和表现；三、行政法的地位和功能，包括行政

法在整个法律体系中的地位，行政法与其他部门法的关系，行政法的目的和功能。

[名词解释]

1．行政法：是一切行政法规范的总和，它是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独

立的法律部门，其目的在于维护和监督行政权的有效运行。

2．行政关系：即行政管理关系，主要是指国家行政机关在依法代表国家实施行政管理的过

程中发生的社会关系。

3．行政法律规范：简称行政法规范，是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的

有关国家行政管理的行为规范。

4．行政法律渊源：简称行政法渊源，是指行政法律规范来源于何种规范性法律文件，或者

说它是由何种规范性文件组成的。

[疑难解答]

1． 大陆法系的行政法概念与英美法系的行政法概念有何区别？

答：欧洲大陆国家的行政法学者一般认为，行政法是关于公共行政的国内公法，不包括关于

公共行政的国内私法。而在英国和美国，由于没有严格的公法和私法的划分，公法案件和私

法案件由同一法院管辖，适用相同的法律原则，所以可以把全部关于公共行政的法律都包括

在行政法内。

欧洲大陆国家的行政法一般同时包括行政程序法和行政实体法，外部行政法和内部行政

法。虽然学术界为了教学和研究的方便把行政法分为普通行政法和专门行政法，前者是适用

于全部行政活动的法律规则和原则（一般由行政法院的判例产生），后者是关于某一特定行

政事项的法律，但普通行政法的范围也比美国行政法的范围广得多。例如法国普通行政法中

包括行政组织、文官制度、公产管理等外部行政法，也包括行政合同和公共工程等内容。

在英美国家，行政法学者从功能出发，一般认为行政法是控权法。控权，在很大程度上取决

于行政程序和司法审查，特别是行政程序。从抽象的观点来说，实体法是基础，处于首要地

位，程序法是执行，处于次要地位。然而从实际的观点来说，程序法的重要性超过实体法。

因为法律的生命在于执行，一个良好的法律，如果用专横武断的程序去执行，不可能发生良

好的效果，而一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行则能限制或减少法律的不良后

果。

2． 如何认识行政法与经济法的关系？

答：分析行政法在法律体系中的地位必然涉及到行政法与其他部门法的关系，一般说来，行

政法作为宪法统率下的三大法律部门之一，它与刑法、民法的关系是清楚的。比较棘手的问

题是行政法与经济法的关系至今尚未完全解决。主要原因有二：一是行政法和经济法均无统

一法典；二是我国行政法与经济法均有待健全。因此两者关系中许多问题存在较大的争论。

我们认为行政法与经济法是基于不同标准划分出来的。划分法律部门最主要的决定因

素是其调整的社会关系。在此前提下，法律部门既可按其调整社会关系的性质划分，也可按

其调整社会关系的内容划分。按前一标准，法律部门可划分为民法、行政法、刑法以及民事

诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法等；按后一标准，法律部门则可划分为政治法、经济法、

军事法、文化法等。行政法与经济法两大部门法的不同即由此产生。

[参考资料]

1．“行政法”这个词语最早出现在法国，法国素有“行政法母国”之称。当今法国一般

把行政法定义为调整行政活动的国内公法。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版

社1988年版，第13-15页。这里的行政活动包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政

活动的方式，以及行政活动的监督和责任全部过程在内。大陆法系中最早将行政法视为一个

独立的法律科学予以研究的是德国法学家奥托•迈耶（Ott Mayer 1846—1924），他认为“行

政法是关于行政之法，属于行政之法。”现在，在德国这种简单的定义已被注入更具体的内

容。日本最早研究行政法的学者可以追溯到宪法学家美浓部达吉（1973—1948），他在《行

政法概要》一书中写道：“行政法是国内公法的一部分，是规定行政权之组织及作为行政主

体的国家和公共团体同其所属人民之间关系的法。”这是战前最权威的观点。战后，南博方

教授将行政法定义为“有关行政的法”。

2．在英美法系，最早给行政法下定义的是19世纪初英国著名法学家奥斯丁（John

Austin,1790—1859）。他认为，法律有公法和私法之分；公法有两部分组成，即宪法和行政

法。作为公法部门之一的行政法，“规定主权行使之限度与方式：君主或主权者直接行使其

主权，或其所属之高级行政官吏行使主权者授与或委托之部分主权”。与此相反，在当时的

英国，更有影响的观点是A•V•戴雪的主张，行政法仅指行政法院和行政诉讼，所以英国没

有行政法的观念。但在上世纪30年代，英国宪法学家W•I•詹宁斯（Jennings）在强烈批评

戴雪的观点的同时，把行政法进一步定义为是关于公共行政的法律，是公法的一个部门。内

容不以行政诉讼为限，还包括行政机关组织、权力、义务、权利和责任在内。与詹宁斯功能

主义理论相对应的，是威廉•韦德的规范主义模式对行政法概念的阐发，他认为“行政法的

第一个含义就是它是关于控制政府权力的法”参见[英] 威廉•韦德：《行政法》，徐炳译，中

国大百科全书出版社1997年版，第5页。美国早期行政法学者认为行政法是关于独立控制

机构的法律。这种观点起因于美国研究行政法从独立管制机构开始。当代具有代表性的理解

有两种：一为行政法是关于行政活动的程序的法律，不包括行政活动的实体法和内部行政法，

其代表人物是著名的行政法学家K•C•戴维斯。另一种代表新趋势的行政法观念认为行政法

是关于公共行政的法律，不仅包括程序法、外部行政法，也包括实体法和内部行政法。

3．施瓦茨教授认为：“行政法是管理政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使

的权力，确定行使这些权力的原则，给受到行政行为损害者给予法律补偿。这个定义把行政

法分为三部分：1.行政机关所具有的权力；2.行使这些权力的法定条件；3.对不法行政行为

的补救。”

上述行政法概念显然是狭义的，它与大陆法系国家行政法概念完全不同，与英国当代行

政法概念和美国广义的行政法概念也有明显区别。

首先，它与欧洲大陆国家的行政法概念完全不同。欧洲大陆国家的行政法一般同时包括

行政程序法和行政实体法，外部行政法和内部行政法。虽然学术界为了教学和研究的方便把

行政法分为普通行政法和专门行政法，前者是适用于全部行政活动的法律规则和原则（一般

由行政法院的判例产生），后者是关于某一特定行政事项的法律，但普通行政法的范围也比

美国狭义行政法的范围广得多。例如法国普通行政法中包括行政组织、文官制度、公产管理

等外部行政法，也包括行政合同和公共工程等内容。

其次，它与英国当代的行政法概念和美国广义的行政法概念更有明显区别。英国当代行

政法概念和美国广义的行政法概念认为行政法是关于公共行政的全部法律，包括行政程序法

和行政实体法，外部行政法和内部行政法，公法和私法。例如斯特劳斯教授列举行政法的范

围包括：经济控制、卫生和健康控制、社会保障、公共卫生和福利、国有财产、国家雇用、

土地、税收、公共服务、监管制度、移民、驱逐、国际贸易、国菅企业，以及其他事项，其

范围包括全部与行政有关的法律。这和欧洲大陆国家的行政法概念接近，但不完全相同。欧

洲大陆国家的行政法学者一般认为，行政法是关于公共行政的国内公法，不包括关于公共行

政的国内私法。而在英国和美国，由于没有严格的公法和私法的划分，公法案件和私法案件

由同一法院管辖，适用相同的法律原则，所以可以把全部关于公共行政的法律都包括在行政

法内。

狭义行政法概念与广义行政法概念相比较，其优点在于：

（1）能够抓住行政法的核心，从而实现行政法的目的。在英美国家，行政法学者从功

能出发，一般认为行政法是控权法。控权，在很大程度上取决于行政程序和司法审查，特别

是行政程序。从抽象的观点来说，实体法是基础，处于首要地位，程序法是执行，处于次要

地位。然而从实际的观点来说，程序法的重要性超过实体法。因为法律的生命在于执行，一

个良好的法律，如果用专横武断的程序去执行，不可能发生良好的效果，而一个不良的法律，

如果用一个健全的程序去执行则能限制或减少法律的不良后果。

（2）能够为行政法提供一个统一的基础和原则。行政行为是行政主体实施的具有法律

意义的行政管理活动的总称，它涉及国家行政管理的各个领域，每个领域所适用的实体法千

差万别，如果纯粹从实体法的观点出发，不可能有统一的行政法概念和一般适用的行政法原

则。然而各种各样的行政行为却能够在程序上得到统一。因为行政行为按其适用对象无非是

两种形式：一是针对不特定人的行为，二是针对特定人的行为。前者适用制定法规的程序，

后者适用进行裁决的程序。此外，各种各样的行政行为在救济手段上也能得到统一。

所以，狭义的行政法概念虽然在内容上不如广义行政法概念全面和完整，但就行政法教

学和研究而言，它是必不可少的基础。任何行政法学者不可能精通全部行政法，而对专门行

政法的研究也只能从狭义行政法开始。

参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第39页以下；[美]伯纳德-

施瓦茨：《行政法》，众出版社1986年版，第1页以下。

4．法国行政法和其他国家行政法及法国其他法律部门相比，有以下主要特点：（1）独

立的行政法院系统；（2）独立的法律体系；（3）重要原则由判例产生；（4）没有编成完整的

法典。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第16页以下。

5．对于行政法的成文法渊源，宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行

条例、有关法律解释和行政规章作为行政法渊源的基本种类，在学术界意见是统一的。但对

于由行政机关制定的比行政规章级别更低的其他规范性文件，如行政措施及决定、命令等是

否属于行政法的渊源，存有不同意见。这种分歧存在的原因是人们判断行政法渊源的标准不

同，有人认为标准是对行政活动是否有约束力，有人则认为标准是对人民法院是否有约束力。

显然，令人信服的观点是将标准定为对人民法院是否有约束力。但为了协调这两种观点，有

人提出了行政依据的概念，即认为除了行政法的渊源是行政依据之外，行政措施及决定、命

令等尽管对法院没有约束力，因而不是行政法的渊源,但它们都是对行政活动有约束力的行

政依据。参见胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2003年版，第373页以下。

6．中国第一篇探讨行政法理论基础的文章，是应松年、朱维究、方彦于1983年撰写的

《行政法学理论基础问题初探》，迄今有不少教材和著作以及近50篇论文涉及同一论题。应

松年等人1983年在文中提出了“为人民服务论”认为我国行政法学的理论基础只能是：为

人民服务。时至十多年后，该文笔者再次重申：当时提出此观点与我国行政法的发展方向相

吻合，“服务”行政应当确立，服务观念应成为行政法的理论基础。进入90年代以后，有学

者认为，现代行政法的价值取向在于维护社会正义、增进社会福利，实现法治社会。它们基

本功能仍然是保障民权，但同时兼备服务与授益的功能。为此，现代行政法的理论基础应当

为“服务论”。

1994年，武步云在《行政法的理论基础——公共权力论》中提出：中国行政法学的理

论基础应该是公共权力论。理由有三：（1）公共权力论由行政法的本质所决定；（2）公共权

力论是行政法律体系赖以建立的理论基础；（3）公共权力论是说明行政法历史发展的理论基

础。

从1993年开始，叶必丰就主张行政法的理论基础作为一种法学理论，属于意识形态范

畴，归根结蒂是由行政法的基础即一定层次的公共利益与个人利益关系决定的，个人利益应

服从于公共利益，公共利益是矛盾的主要方面，从而得出行政法的理论基础是公共利益本位

的结论。参见其文：《公共利益本位论与行政诉讼》，载《行政法学研究》1993年第1期，

其著《行政法学》，武汉大学出版社1998年版中进一步深化了这种观点。

确认行政法的理论基础，有一个问题不容回避——那就是对象是西方行政法的理论基

础，还是中国行政法的理论基础，抑或包括西方和中国在内的具有普遍适用性的、现代行政

法的理论基础？诚然，行政法有一些基本价值，如行政法治、权力控制与权利保障、对行政

的司法审查等，在当今世界是得到普遍承认的，但在这些价值的实现 ，各国的情况，尤其

是法治状况良好的发达国家与法治状况不良的发展中国家间差异很大，由于背景不同，很多

问题没有可比性。比如功能主义模式与理论之争的问题，由于传统的控权模式落后于西方社

会发展的需要，过度限制了行政活力，所以西方才有功能主义理论的出现。对比我国的情况，

恰恰出现了某种相反的态势：我国行政法可以说是由反思和批判“管理论”的基础上发展起

来的。正是由于“绿灯”理论的肆虐，才使人们达成建立“红灯”理论的共识.而在西方, “绿

灯”理论正是对“红灯”理论反思的结果.由于各国行政法发展的环境和背景不同,试图构筑

一个世界性的行政法的理论基础是完全不现实的,所以运用部门法的理论基础功能化的角度

来看，控权论对我国来讲是最契合也最有意义的，只不过随行政权的扩张，单纯、传统的控

权已稍显不足，这也就是“综合控权”得以在本书中作为倾向的理由。

[案例与思考]

1．【中国·长沙人乳宴案】2003年1月，长沙某餐馆利用6位哺乳期妇女的人乳，开

发出60多个人乳菜品。这一行为引起了社会各界的广泛争议，其中争论的焦点在于此举是

否合法。该餐馆在推出“人乳宴”之前，曾向当地卫生监督所打过申请报告，区级卫生监督

所认为很难把握，于是建议其上报省卫生监督所。湖南省卫生监督所的负责人认为，对“人

乳宴”目前国家有关食品卫生管理法规未作任何规定，只能责成当地卫生监督所先调查，拿

出处理意见。

事实上，在此之前，卫生部卫生法制与监督司2000年5月19日曾签发“关于人体母

乳不能作为商品经营的批复”，其内容是“上海市卫生局：你局《关于人体母乳能否视为普

通食品管理的请示》收悉。经研究，现批复如下：人体母乳不是一般的食品资源，不能作为

商品进行生产经营”。因为该文件当时只是针对上海市卫生局有关人乳食品管理请示作出的

批复，所以该批复此前只下发到了上海市卫生局。长沙“人乳宴”推出前，并无就此举是否

合法请示卫生部有关部门，所以当地卫生监督部门一直以为目前国家有关食品卫生管理法规

对“人乳宴”未作任何规定。

但卫生部有关负责人指出，该批复虽然不具有法规、规章级的法律效力，但是是规范

性文件，可以作为执法依据。现在出现“人乳宴”问题的长沙卫生部门也已经拿到了该批复，

因此，对于违反该文件的行为将按照《食品卫生法》的有关规定做出处理。该法第九条规定：

禁止生产经营用非食品原料加工食品；第四十二条规定：违反本法规定，生产经营禁止生产

经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品，没收违法

所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的；没有违法所得的，处以1000元以上五万

元以下的。情节严重的，吊销卫生许可证。（本案根据李罡：《卫生部:再搞"人乳宴"将

违法》整理，资料来源：/public/?id=35141）

请思考：作为一种行政规定，卫生部的批复是否具有法源创造力？

2．【中国·个性化车牌风波案】据2002年8月12日《北京法制报》报道，个性车牌经

公安部交通管理科学研究所半年左右时间的研制，“2002”式机动车牌号具备了全程数字化

管理，自由选号、车牌的浅底黑字等设计属于国际先进水平。从8月12日开始，一批在

一定意义上绝对突出个性化彩的被媒体称之为“最具创意”的车牌号码被注册为合法化。

几乎与此同时，公安部在天津、杭州、深圳三座城市也开始试用“2002”式机动车号牌。

然而好景不长，在个性化车牌发放了十天时间之后，也就是2002年8月22日，北京市

车管所贴出告示暂停２００２式车牌的发放，随后，深圳、天津、杭州也称接到有关通知，

停止新车牌的发放。至此，刚刚试行１０天的２００２式车牌全面暂停。那么究竟是什么原

因导致个性化车牌“来去匆匆”呢？对此，车管所的解释是由于技术原因，但中央级大报《工

人日报》的评论认为，在短短几个工作日的时间里，个性化车牌遭受了强大的争议声浪，正

是因为这样的背景，人们大多认为在“技术故障”的背后，或许还有更多个性车牌紧急刹车

的理由。事实上，在个性化车牌发放期间，许多“另类”的车牌号出现了：有伤风化之嫌的

SEX号牌；有借驰名商标和注册名称影响的IBM、163-COM、BMW；有利用国家名称或著名组

织英文缩写的CH、SA、FBI和WTO；有利用某国家或地区著名灾难性事件的USA-911；有

为了寻求心理安慰或基于其他考虑的001号牌。根据公安部（2002）85号《关于开展启用

“2002”式机动车号牌试点工作的通知》（以下简称《通知》）的规定，上述现象均不被禁止。

上述这些非常“个性化”的车牌，严重违反了善良风俗，这成为主管部门对“个性化车

牌”紧急叫停的主要原因。那么请问：这种对善良风俗的遵守，是否意味着，善良风俗本身

可以成为行政法的不成文法源？

3

．【法国·布朗戈案（行政私法行为）】1873年2月8日法国冲突法院对布朗戈案件

的判决被称为法国行政法的始祖，本案的基本案情如下：法国纪龙德省烟草公司雇佣的工人

在开翻斗车作业的时候，不慎将布朗戈先生的女儿撞伤。布朗戈先生因此以纪龙德省的省长

为被告向普通法院提起诉讼，要求国家赔偿损害。他认为，对于烟草公司工人所犯的过失，

国家应当承担民事上的责任。法律依据是民事法典第1382条“任何行为使他人受损害时，

因自己的过失而致使损害发生之人，对该他人负赔偿责任”；第1383条“任何人不仅对因其

行为所引起的损失，而且对因其过失或疏忽所造成的损害，负赔偿责任”；第1384条“任何

人不仅对其自己的行为所造成的损害，而且对应由其负责的他人的行为或在其管理下的物件

所造成的损害，均应负赔偿责任”。

本来，本案案情非常简单，问题在于被告是地方国家行政机关的首长，国家的代表，适

用民事法律规范是否合适？针对这一点，当时的政府专员提出了异议：“行政审判机关与普

通司法机关究竟谁有普遍权限来审理要求国家赔偿损害的行为？”于是，争议顺理成章地被

提到了权限冲突法院，该法院判决如下：“因国家在公务及雇用的人员对私人造成损害的事

实而加在国家身上的责任。不应受在民事法典中为调解私人与私人之间关系而确立的原则所

支配，这种责任既不是通常的责任，也不是绝对的责任，这种责任有它自己的特殊规则，依

公务的需要和调节国家权力与私权利的必要而变化。”（有学者曾对该案进行详细评述，参见

单明伟：《试析布朗戈案例对法国行政法的影响》，载《行政法学研究》第二辑，中国政法大

学出版社1988年版，第53页） 无独有偶，在我国台湾地区，也发生过国营公共汽车撞人

的事件，学界将之称为“行政私法行为”。那么，诸如此类的案件给我们提出的问题是：所

谓“行政私法行为”，究竟属于私法（民法）的规范对象还是行政法的调整范围？

4．

【美国·尼克松总统案】1974年3月1日，作为“水门事件”特别检查官所进行的

一项调查结果，尼克松政府七名官员被指控妨碍司法，尼克松本人也被认为是密谋的参与者。

由司法部长任命的特别检查官为审判使用起见，请求联邦地区法院依《联邦刑事程序规则》

第17条第3款向总统发出出庭受审的传票，传票要求白宫交出案件所涉录音带。尼克松总

统拒绝按法院的传票行事，他主张对那些要提交的材料，政府拥有绝对的行政权。本案的主

要争议点在于总统的行政权是否绝对，即法院是否有权对总统签发传票。

本案开始在联邦地区法院审理，后来辗转到最高法院，最高法院于1974年7月8日开

始审理这个案子。在审理过程中，总统的律师称：法院无权向总统签发传票，因为争论的问

题是一个行政部门中最高行政长官与其下属官员“特别检察官”之间产生的纠葛，它不需要

司法解决。联邦法院不应当涉足政府的行政部门。

联邦最高法院首席大法官伯格在代表法庭发表意见时认为，本案的实质是刑事性指控，

它需要联邦法院通过司法程序来认定是否有违反联邦法律的事实存在，而且是以合众国主权

者的名义提起诉讼的。联邦最高法院最后判决认为，争议双方均为政府官员的事实，并不能

成为法院审查的障碍。本案中的独特事实足以说明：不仅“特别检察官”有就本案起诉的起

诉资格，而且本案已构成需要法院作出判决的争议。

最后，这场诉讼因为尼克松总统的辞职而了结。

请根据本案思考行政法为什么应该是控权法？