计划生育政策

计划生育政策

出台背景：

计划生育的含义是指为了社会、家庭和夫妻的利益，育龄夫妻有计划地在适当年

龄生育合理数量的子女，并养育健康的下一代，以增进家庭幸福，促进人口、经

济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展。

60年代，中国进入了新中国建立后第二次人口出生高峰。从1962年至1972

年，中国年平均出生人口2669万，累计出生了3亿。1969年中国人口突破了8

亿。从六十年代开始人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾逐渐显露出来。

鉴于这种情况，中国政府曾号召计划生育，提倡使用具。但是由于对人口

问题的严重性认识仍不够深刻，政府没有制定明确的人口政策，因此计划生育没

有能够在全国有效地推行。

从70年代初开始，中国政府越来越深刻地认识到人口增长过快对经济、

社会发展不利，决定在全国城乡大力推行计划生育，并将人口发展计划纳入国民

经济与社会发展规划，计划生育工作进入了一个新的发展阶段。

70年代末，中国改革开放的总设计师在总结建国以来社会主义建设

经验教训的基础上，深刻分析了中国的基本国情，指出要使中国实现四个现代化，

必须考虑中国国家大、底子薄、人口多、耕地少的特点，揭示了人口与经济、社

会、资源、环境必须协调发展的客观要求。在解决中国人口问题上主要的

贡献是，把人口问题放到国民经济与社会发展的全局中来考察和处理，明确提出

中国的人口政策是带有战略性的重大政策。根据的这一思想，中国政府把

实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确定为一项基本国策，并在《中华

人民共和国宪法》中作了明确规定，确立了计划生育工作在中国经济和社会发展

全局中的重要地位

第一阶段是从1978年到1980年。曾指出“人口增长要控制，应该立

法”。在此期间，由国务院计划生育领导小组办公室组织起草了《中华人民共和

国计划生育法》8稿，原拟提交1980年召开的五届全国人大三次会议与婚姻法

同时讨论，但因条件不够成熟，决定暂不讨论。

第二阶段是从1982年到1988年。根据中央领导同志关于“计划生育工作的

根本问题是要立法。不立法计划生育不能持久”的指示精神，国家计生委组织起

草了《中华人民共和国计划生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央认为

时机还不够成熟，决定暂不出台。

第三阶段是从1989年到1990年。中央政治局常委会决定，“为了使计划生

育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定计划生育法做准备。在制定计划生育法

之前，可以先由国务院制定和颁布计划生育条例。”据此，国家计生委从1989

年3月起开始起草《中华人民共和国计划生育条例》，共修改了9稿。1990年

8月国务院总理办公会议决定，待地方计划生育法规执行一段时间，积累了一些

经验以后，再考虑制定条例及立法。

第四阶段从1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央转发的《中

共全国人大常委会党组关于八届全国人大常委会立法规划的请示》中，《中华人

民共和国人口与计划生育法》被列为第二类，即“研究起草、成熟时安排审议的

法律草案”，人口与计划生育国家立法再次被提上议事日程。这期间国家计生委

成立了立法论证小组，抓紧进行与相关部门对人口与计划生育立法的必要性和可

行性工作的论证和协调。但经过论证和分析，认为立法的时机仍不成熟。

第五阶段从1998年到2001年。1997年党的十五大把实行依法治国，建设

社会主义法制国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，提出到2001年形成

有中国特的社会主义法律体系。1998年召开的“中央计划生育与环境保护工作

座谈会”上，总书记指出要按照依法治国的要求，抓紧计划生育的立法和

有关行政法规、地方条例的修订工作。这一指示推动了我国计划生育法律、法规

体系建立的进程。1998年底，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法

列入本届人大二类立法规划项目。同年底，国家计生委成立了由相关部门参加的

立法领导小组、起草小组和专家咨询组。国家计生委多次向全国人大教科文卫委、

法工委、国务院法制办汇报，组成联合调查组，到经济发展水平不同、生育政策

不同的六省、市进行立法调研，广泛听取省、市人大、政府领导、相关部门和基

层民众的意见。 3配合全国政协办公厅、提案委员会到两省、区进行了立法调

查；组织专家、相关部门和计划生育系统基层干部等就立法中的有关重点、难点

问题进行深入研究论证；国家计生委人口专家委员会和科技专家委员会两次专门

研究讨论，对立法的必要性与可行性形成了基本共识。国家计生委在进行了广泛

深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿 4，于1999年12月

底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）》。国务院法

制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进

一步的研究、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法（草案）》。2001

年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届

全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常

务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第

九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了第二次审

议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）

进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反

对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下

简称《人口与计划生育法》）。同日，发布第63号主席令予以

公布，于2002年9月1日起施行。

具体内容：

《中华人民共和国人口与计划生育法》共7章47条。

第一章主要规定人口与计划生育立法宗旨、目的和依据，国家开展人口与计划生

育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与

计划生育工作的职责，社会团体、企业事业组织等社会各方面配合政府做好人口

与计划生育工作的义务，以及各级政府及其工作人员推行计划生育工作应当严格

依法行政，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。

第二章主要规定了人口发展规划的制定与实施、人口与计划生育事业发展的经费

保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育管理的基本原则。

第三章主要明确了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策予以法律化、制度

化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作中必要的

管理、服务制度和措施。

第四章主要规定了对实行计划生育公民给予奖励、优待，建立有利于计划生育的

社会保障制度。

第五章主要规定了国家在提高出生人口素质、提供计划生育、生殖保健服务方面

应承担的责任，明确了计划生育技术工作和计划生育技术服务机构的法律地位。

第六章主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务

人员、公民、法人和其他组织违反本法规定应承担的法律责任。

第七章主要规定了国务院依据本法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理

办法、计划生育技术服务的具体管理办法、社会抚养费的征收管理办法，中央军

事委员会依据本法规定制定中国人民解放军执行本法的具体办法，以及本法的施

行时间。

：

第一，独生子女风险太大，意外伤亡事故的发生使一些独生子女父母老无所

依。自2002年开始，北京大学人口研究所教授穆光宗就曾经多次称：“独生子

女家庭本质上是风险家庭”。据统计，每1000个出生婴儿中约有5.4%的人在25

岁之前死亡，12.1%的人在55岁之前死亡。根据2000年第五次人口普查的数据，

中国农村地区曾经有过一个孩子但现在无后的家庭有57万之多。在人类社会发

展过程中，天灾人祸总会使一些人过早夭折。尤其现在，不可考虑因素、恶性事

故越来越多，据有关单位报导，近10年来，全国中小学生平均每年死亡人数为

4万左右，因食物中毒、溺水、交通事故、自杀等原因死亡的中小学生平均每天

高达100余人。2005年6月，黑龙江宁安县沙兰镇中心小学在罕见的洪灾中，

有105名小学生被夺去生命，其中独生子女占了56%。由于安全事故的增多，成

年人死伤比例也在不断增加。某地一位在外求学的小伙子，是家里的独生子，寒

假期满返校途中，乘坐的客车与一辆货车相撞，当即死亡，年近50岁、已经没

有生育能力的父母永远没有了自己的亲生骨肉，家庭永远没有了快乐，常常是两

人相对无言，欲哭无泪，这是人世间最大的悲剧。这类事情的发生常使一些独生

子女父母心有余悸。

第二，生育三个子女的问题控制不住使得社会上“黑人”增多。计划生育工

作开展这么多年来，大部分众能够自觉执行政策，但也有一部分人想尽千方百

计偷生，这已经成为人们对计划生育工作意见最大的问题之一。1998年南方闹

洪水，被解放军救出的小江珊就妹5人。说来这并非偶然，那一年仅湖北省禋

洲湾乡就被洪水“淹”出了7000多人。救灾物资本是按各村人口数分下去的，

分到最后却不够了，原来有些人根本没上户口。一统计，该乡竟有7000多这样

的人。大家平时浏览报刊杂志，看到一些案例的时候，有的当事人家中竟有三四

个子女。这些虽然都是无意中发现的，但却蕴含着很大的普遍性，不能不让人为

我国的计划生育工作担忧。一方频频超生，无所顾忌，一方恪守政策，不敢越雷

池一步，造成了“稳定低生育水平是稳定部分公务员低生育水平”的现状，总会

让一些遵纪守法或者迫于无奈的人心里不是滋味。况且还有一些因为子女多而生

活困难的家庭，孩子上不起学了，社会上还要为其捐款捐物，而这些捐助者们大

多是独生子女家庭，生活条件相对较好，造成了独生子女家庭心理上的不平衡。

第三，进入老龄化社会以后，一个子女势单力孤。一方面几代人守着一个子

女，会产生娇生惯养，子女成为“小皇上”、“小公主”，说一不二，责任心差

等诸多社会问题；一方面会出现小两口赡养8个老人的状况，倘一位老人长期生

病卧床，无疑会牵涉孩子过多的精力，影响工作。有一个50多岁的同志因患脑

血栓住院后，独生女踮前跑后，连个商量事的人都没有，不得不动用老家的侄子

和外甥前来照顾。人们说，倘若孩子的爷爷奶奶或者姥姥姥爷中再有一个人有一

差二错，真不知这家人怎么混下去。不言而喻，独生子女家庭的养老功能比多子

女家庭要弱小得多，而且独生子女家庭的养老支持具有惟一性，缺乏起码的回旋

余地。如果独生子女迁移、外出或者出现意外事故，独生子女父母就缺乏可替代

的家庭养老支持，不存在其他形式的家庭养老支柱。同时，独生子女父母的高龄

化也会导致养老需求的变化，越是到独生子女父母的晚年，独生子女家庭的养老

风险就越大，现实困难就越多。

第四，“提倡一对夫妻生育一个子女，准许生育两个子女，严格控制生育三

个子女”的政策符合民心，顺应民意。有人担心这一政策的执行会影响到稳定低

生育水平问题。其实，从目前全国生育情况来看，能够控制住不生第二胎的人，

只约占全国人口的百分之三左右，比例并不是很大，并且如今的很多年轻人已经

摒弃了重男轻女、传宗接代的传统观念，有的甚至选择了“丁克家庭”（二人家

庭）的生活方式。前几年有一个统计，在京、沪、穗等大城市，中青年女性持结

婚不要孩子观点的比率高达24％，即使准许生育两个子女，很多夫妇考虑到今

后经济负担和孩子就业压力等困难也不会再生育，在我们周围，按政策规定可以

生育二胎却自动放弃生育的不乏其例。人口统计学家、经济学家和其他社会学家

设计的电脑模型显示，即使允许所有夫妇生育二胎，中国妇女终生平均生育的数

量仍会低于2。在这个水平上，人口自然更替不会出现增长。所以，即使实行这

一政策，我国的人口也不会多到哪里去。不过，因为这一政策给人们提供了一个

自由选择的机会，比较合理合情，富有人情味，所以更容易为人所接受。

第五，一些地方制定的准许生育两个子女的条条框框使得一些人为生育两个

子女弄虚作假。比如，有的地方规定“第一个子女为病残儿的，可以再生育一个

子女”。有些人便采取开具明的办法，千方百计钻政策的空子。使得这些政

策在执行过程中走了样。

第六，“农村居民只有一个女孩的，经过批准可以再生育一个子女；城镇居

民一般只准生育一个子女”的政策不利于人口素质的提高。一般来说，城镇居民

尤其是城镇居民中受过高等教育的人相对来说素质较高，这部分人基本上都能为

子女创造良好的成长教育环境，控制这部分人却放宽另外一部分人生育两个子

女，从总体上来说不利于人口素质的提高，甚至会使一些地方形成“越生越穷，

越穷越生”的恶性循环，对于全面提高人口素质，及早步入小康社会无疑有着一

定影响。

鉴于上述原因，我们认为，目前国家首要的任务应该是采取过硬措施，在如

何控制生育三个子女方面做文章。在此基础上，采取“提倡生育一个子女，准许

生育两个子女”的政策，于人是为人道，于后是为家合，于国是为长久，才符合

以人为本的方针，才是民之所望，也才是科学文明的社会管理方式。