新形势下12315热线标准化建设推进路径和建议

交流与探讨

新形势下12315热线标准化建设推进路径和建议

■ 于 洋

（上海市质量和标准化研究院）

摘 要：

2019年，国家市场监管总局印发《市场监管总局关于整合建设12315行政执法体系更好服务市场监管执法的意

见》。上海市根据总局建设要求，积极推动热线融合过程中标准化的探索和实践，提出了在市局、区局、基层所层面，建立

12315“业务承办+考核评估+服务保障”“3+3”标准化体系建设，探索新形势下12315热线标准化建设路径。

关键词：

12315热线；标准化建设

引 言

2019年2月，国家市场监管总局印发《市场监管总

局关于整合建设12315行政执法体系更好服务市场监管执

法的意见》。该《意见》提出，推进市场监管热线和信息

化平台整合，不断提升12315行政执法工作的制度化、标

准化、规范化水平，实现“一号对外、集中管理、便民利

企、高校执法”的工作目标。

在此背景下，上海市启动了12315热线融合工作的推

进。2019年6月，上海市市场监管12315“一号对外”正

式启动，初步实现五线合一。2019年9月，上海市上线

开通了全国12315平台上海端，同年12月，上海市12315

热线系统全面嵌入全国12315平台。与此同时，上海市也

积极推动热线融合过程中标准化的探索和实践，提出了在

市局、区局、基层所层面，建立12315“业务承办+考核

评估+服务保障”“3+3”标准化体系建设。

整合建设12315热线服务标准体系，是落实市场监管

总局意见的具体举措。通过标准化手段，有助于建立政府

与市民之间的沟通桥梁，快速响应众热点诉求、规范操

作手势、化解社会矛盾、促进社会公平。标准化建设也是

保证市场热线服务效果、提升服务质量的关键手段之一。

作为社会管理和公共服务的重要窗口，我国热线服务

标准化方面，各省市也开展了较多探索。然而现有标准化

建设，通常缺乏顶层设计，标准体系单一，不适合市场监

管领域五条热线融合的多级网络构架。针对热线合并后的

新形势，上海市在调研了上海以及其他省市的情况下，探

索提出12315“3+3”标准体系建设，同时针对上海市目

前热线服务的现状，本文给出了标准化建设推进路径和建

议。

1 上海市12315热线调研情况

1.1人机不匹配问题日益严峻

从市场监管局合并以来，热线工单基本每两年翻一

番，而人员编制始终保持不变。各属地基层市场所已将

大量行政资源向热线处置倾斜，一般人员构成20%左右

为专职消保执法人员，有的基层所这一比例已经增加到

近30%。人均办理件数，从2016年的人均180件左右，

到2020年8月，已突破700件。个别中心城镇尤其突出，

例如在奉贤区中心城镇南桥镇，月平均接单550余件，最

高峰时接近900件/月，消保干部接单处理承受巨大压

力。

1.2职业索赔现象日益严重

从日常梳理和掌握的情况分析，疑似职业索赔诉求约

占比三至五成，已成为推动投诉举报量上涨的主要因素。

从反映内容来看，反映较集中的问题有广告违法（极限

用语、医疗用语、虚假宣传等）、产品质量问题（三无产

品、无3C、执行标准、违法添加等）、不正当竞争等。职

基金项目：

上海市市场监督管理局2019年度科研项目“市场监管热线融合服务标准体系研究”（项目编号：2019-54）。

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业索赔人一事多投、一信多事，形成团队化模式进行投诉

举报，随着微商等新型产业的兴起，职业索赔也在出现新

动向。2019年，由于各地扫黑除恶工作有力开展，职业

举报人有所收敛，直接导致2019年投诉量大幅下降。但

2020年4月起，随着疫情趋于稳定，职业打假投诉量明

显上升，甚至有超越2018年的趋势。另外，公众诉求平

台中也出现了来源于12345市民热线的职打件，增加了承

办部门的事实认定难度。

1.3单用途预付卡消费纠纷处置难度大

在单用途预付卡消费纠纷处置中，市场局应对手段乏

力。对于已经跑路的涉事主体，市场局只能通过现场检

查、外围调查寻被诉主体信息，但对于不予配合的主

体，无有效手段进行制约。对于教育培训行业，国家已出

台相关规定，要求一次性不得收取超过3个月的费用，可

以明显有效地控制收费额度，避免金额过大。而目前商务

领域尚无此项规定，而且从市场上来看，充值金额的标准

线越来越高，一次性充值五千甚至上万，导致资金池过

大，容易引发风险，而商务部门对引导企业备案预付资金

的政策执行并不积极，直接导致大量发放预付卡的企业无

法备案，一旦出现问题，由执法部门兜底查处的情况。

1.4职责不清、边界不明

随着市场监管局工作职能不断整合，一些原先各部门

职责不清、三不靠的问题在机构内部得到了很好解决。但

随着工作开展，和其他部门职责分工之间的一些新问题也

在频频出现。例如，非法加油站整治，市场监管领域原来

只对油品质量负责，但近期工作要求中，明确市场监管部

门牵头处理，投诉和举报受理口径都有变化。建议多方协

调职责不清、边界不明问题时，不但业务部门要参加，投

诉举报中心也能前期介入，从受理角度协助业务条线全面

评估新职责带来的影响，为基层投诉举报处置提供指导和

帮助。

2 上海市12315热线服务推进建议

2.1妥善处理“统和专”的关系

整合建设12315行政执法体系，旨在更好服务监管、

便民利企。在这一统合过程中，需兼顾药监等投诉举报专

业特性，实现“强监管、保安全、提质量、重维权”有机

平衡。当前，在投诉举报中心与药监部门关系处理上，存

在“全脱钩”（机构人员全部划转市场监管局）、“半脱钩”

（机构人员全部留驻（机构划转、职能平摊）和“零脱钩”

药监局）三种模式。调研组从国家药监局了解到，江西、

福建、重庆等省市采取“全脱钩”和“半脱钩”等方式，

在平衡投诉举报统合性和专业性方面效果明显，值得上海

学习借鉴。

2.2切实平衡“条和块”的关系

随着改革深化推进，市场监管投诉举报工作面临国家

总局和地方政府双重施压，与总局12315平台和地方政务

于洋：新形势下12315热线标准化建设推进路径和建议

热线对接整合迫在眉睫，在条和块的竞合博弈中，唯有牢

牢掌握数据资源自主权，才能进退有据、怡然自处。天津

深层挖掘热线数据资源等做法具有借鉴启示意义。

2.3合理统筹“近和远”的关系

深化热线平台建设，既要咬紧“五线合一、三级贯

通”等近期目标，也要着眼市场监管“十四五”规划、长

三角市场体系一体化建设等长期愿景，早谋划、早安排、

早行动，赢得改革先机，勇立时代潮头。调研组从天津市

场监管委了解到，其投诉举报工作也将纳入京津冀协同发

展战略。只有立足“提高城市治理现代化水平、推进落实

上海三项新的重大任务、服务经济高质量发展”等更高站

位，才能不断深化拓展热线工作的价值和作用。

3 热线服务标准化建设推进路径和建议

3.1 统一思想，树立热线服务标准化工作意识

目前，市场监管热线标准化在中央及地方各个层面都

已备受重视，标准化建设也已经写入上海市12315机构职

能中。应全面贯彻以人民为中心的发展思想，统筹把握

系，不断深化拓展热线平台工作丰富内涵。更好服务“建

设人民满意的服务型政府”，坚持“为人民服务、对人民

负责、受人民监督”，着力畅通优化热线诉求渠道，回应

众关切，增进人民福祉。同时在标准化建设中，树立强

化“防风险、守底线”的工作意识和理念，积极服务食品

药品和产品质量安全监管，坚决守好市场安全底线。

（1）夯实组织基础，明确标准化建设机制。为确保

12315“标准化”建设工作责任落实、督促到位，上海市

已将标准化建设工作纳入机构职能中。在管理机制层面，

建立标准实施的人员机制、工作机制和激励机制，将标准

化工作纳入近几年的工作要点以及年度工作考核指标，明

确标准化工作的决策、组织、协调职责。从顶层设计明确

标准化建设目标，通过制度形式明确标准化建设的主要任

务、时间节点和工作要求，为标准化建设的持续推进提供

组织依据。同时在人员队伍方面，各级配备专兼职标准化

人员，进行标准化知识培训，对已有国家标准和行业标准

开展宣贯工作。在专项经费方面，保障“标准化”项目投

入，给与标准化相关人员适当的奖励，各级部门可以考虑

将标准化建设纳入财政预算予以保障。

（2）强化实施增效，形成标准化实践新常态。提高标

准化建设的执行力，以服务满意度为导向，建立健全考核

评价指标，在实践探索中持续改进，不断发挥标准对服务

效能的引领作用。强化标准执行效果，采取自上而下的监

督检查和各级自我检查相结合，确保标准体系“纵向到

底，横向到边”；将标准化工作考核与奖惩制度写入标准，

定期落实宣贯培训，开展标准化评优，鼓励各级重视和推

动标准化工作。二是坚持问题导向，在标准实施过程中，

发现问题及时纠正，开展标准实施评价，形成自我评价报

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“服务市场监管、服务企业百姓、服务社会治理”辩证关

于洋：新形势下12315热线标准化建设推进路径和建议

告，改进薄弱环节并及时更新，保证标准动态地适应市场

监管热线服务需要，为标准化提供了规范的依据。三是引

入第三方测评。通过满意度测评发现不足，持续改善服务

质量，可以委托第三方机构开展满意度测评并出具报告，

提出改进建议，提升热线服务满意度。

3.2 科学统筹，明确热线服务标准化工作对象

热线服务工作具有鲜明的基础性、社会性和众性，

已经成为市场监管的重要组织部分。标准化具有“简化、

统一、协调和优化”的特点，在开展标准化建设过程要，

应厘清标准化建设对象，充分开展实地调研。同时着力解

决实际工作中的痛点和难点，对现有管理体系进行优化和

再造，提升政府服务效能。

（1）厘清热线合并前后各条线工作流程，明确标准化

对象。五条热线合并前，各机构的处置程序迥异。12315

中心对于除12345热线转办件外的其他投诉、举报和咨询

只做记录；12331中心在受理、交办、督办、催办外，还

进行办结审核；12358中心交办后开展管辖争议协调和指

定管辖，并对超期件进行催办；12365 中心负责咨询工单

的答复反馈和申诉举报工单的分送、催办、督办。

热线融合之后，市投诉举报中心主要承担本市市场监

管领域投诉举报受理和咨询服务、12345市民转

办件受理和综合协调、投诉举报平台和标准体系建设、相

关信息数据统计分析等职责。各区市场监管局消保科，主

要承担诉求受理、诉求协调和诉求分析的职能。市投诉举

报中心对各分中心提供业务指导工作。各基层所主要承担

诉求受理、诉求处理和部分诉求分析的职能。

（2）重点在流程优化、人员培训和协同共享三方面进

行标准化规范。上海市贯彻市场监管总局意见，从2019

年开始着力整合各热线“来电、来信、来访、互联网、市

民热线”等端口渠道，形成“一体化、集约化”投诉举报

新系统。各条热线的原处置方法、处理流程、办结时效各

不相同，应着重进行相关的接单、派单、受理、处理等流

程优化，以标准化手段规范整合热线业务。同时对热线融

合后的知识库建设和人员培训工作，也应作为标准化工作

的重点。加强队伍能力建设，强化技能培训，化解本领恐

慌。而在协同共享方面，应深化全市ODR机制建设，促

进纠纷多元化解和源头治理，探索长三角投诉举报协同联

动机制。

3.3 目标结果导向，构建科学标准体系

利用标准化手段提升监管热线服务管理和业务水平，

就是要运用标准化的原理，对监管热线实践中出现的具有

常态性和重复性的活动进行科学总结、形成规范，促使市

场监管热线及相关组织更有效地履行市场监管职能。

上海探索构建12315“业务承办+考核评估+服务保

障”“3+3”标准体系，包含全国12315平台、市民热线、

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来电来信来访、信息研判、共治共享等业务职能。该标准

体系采取以业务承办标准体系为核心标准，解决做什么，

如何做的问题；服务保障标准体系作为配套支撑，提供规

范性的管理方法和培训模式；质量控制标准体系作为考核

抓手，确保标准的贯彻和执行，推动持续改进。该标准体

系在市场监管热线大规模推广并系统运行后，能够提升热

线服务接通率、办结时间、客户满意度等，具有巨大的经

济效益和社会价值。

3.4 注重实效，形成可复制可推广的“上海模式”

市场监管热线应总结标准化工作的问题和经验，在持

续改进和磨合的过程中形成可复制、可推广的模式，形成

，为国家在市场监管热线标准化工作提供标“上海模式”

杆，具体包括以下方面：

（1）提高标准的前瞻性和导向性。在深化全市ODR

机制建设过程中，可以持续完善ODR“七项机制”，将相

关做法和经验固化成标准。强化ODR企业信息发布和正

向激励，促进纠纷多元化解和源头治理。同时，在探索长

三角投诉举报协同联动的过程中，可建立长三角地区共同

推进市场监管投诉举报协同联动机制，推动三省一市投诉

举报信息互通、诉求互转、资源互融。又比如，在打造长

三角12315信息共享国臣各种，可指定深化节假日和3.15

期间长三角12315信息共享和发布的相关标准，助力市场

消费环境共建共治共享新格局。

（2）优化服务能级、提高服务实效。在标准化建设过

程中，应着重提升热线承办能级。强化落实热线承办实

施办法和考核办法，强化“1、5、13”限时办理机制，补

齐“满意度”绩效短板。二是提升平台服务能级。切实发

挥“建设投诉举报平台及标准体系”职能作用，优化完

善12315“三级贯通”平台服务。三是提升数据应用能级。

整合12315大数据分析功能，优化数据统计和信息供给，

推进与市场主体准入、执法办案、信用公示等系统深度勾

连，更好服务事中事后监管。

参考文献

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作者简介

于洋，硕士研究生，研究方向为公共管理与社会服务标准化。