当前我国网络谣言的法律规制研究

当前我国网络谣言的法律规制研究

罗希

摘要：

截至2014年12月，中国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%，网络已经成为

①

民意表达的重要平台。但是，伴随着互联网的飞速发展，一些网民以随意编造、夸大细节等

方式制造和传播网络谣言，形成了如今“谣言满网飞”的态势。网络谣言问题日益严重，对

社会影响日益扩大，亟需通过法律规范对其进行规制。

本文对网络谣言的概念、特征以及其与言论自由的界限进行了相关理论阐述，分析了我

国现行法律对网络谣言的规制现状，挖掘其存在的主要问题，在此基础上，针对当前我国网

络谣言法律规制的现状与完善，分别从厘清网络谣言和言论自由的界限，明确网络专门立法，

明确网络造谣法律标，完善造谣、传谣行为的刑事责任制度，以及强化网络服务提供商的责

任和义务五个方面给出相关建议，以期达到对当前我国网络谣言在法律层面上得到充分规制

的目标。

关键词：网络 谣言 法律规制

①

数据来源:第35次中国互联网络发展状况统计报告/archives/.2015.3.10.

1

目录

摘要： .............................................................................................................................................. 1

一、网络谣言的相关理论 ............................................................................................................... 3

（一）网络谣言的界定 ........................................................................................................... 3

（二） 网络谣言的特征 ......................................................................................................... 3

1.频发性 ............................................................................................................................ 4

2.迅捷性 ............................................................................................................................ 4

3.互动性 ............................................................................................................................ 4

4.破坏性 ............................................................................................................................ 5

（三）网络谣言与言论自由的界限 ....................................................................................... 5

二、我国现行法律对网络谣言的规制现状及存在主要问题 ....................................................... 6

（一）我国现行法律对网络谣言的规制现状 ....................................................................... 6

1.宪法规制 ........................................................................................................................ 6

2.民法规制 ........................................................................................................................ 6

3.刑法规制 ........................................................................................................................ 7

4.行政规制 ........................................................................................................................ 7

5.其他规制 ........................................................................................................................ 8

（二）我国现行法律对网络谣言规制中存在的主要问题 ................................................... 8

1.法律法规的针对性较弱、可执行性不高 .................................................................... 9

2.针对造谣者的法律责任体系不完善 ............................................................................ 9

3.网络造谣行为追责机制不完善 .................................................................................. 10

4.网络责任主体规定有欠缺 .......................................................................................... 11

三、当前我国网络谣言法律规制的完善 ..................................................................................... 11

（一）厘清网络谣言和言论自由的界限 ............................................................................. 11

（二）明确网络专门立法，建立网络媒介法律体系 ......................................................... 12

（三）完善网络法律制度，明确网络造谣法律标准 ......................................................... 12

（四）完善造谣、传谣行为的刑事责任制度 ..................................................................... 14

（五）强化网络服务提供商的责任和义务 ......................................................................... 14

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一、网络谣言的相关理论

（一）网络谣言的界定

要界定网络谣言必须首先充分理解“谣言”。根据《辞海》的解释，所谓谣言是指“没

有事实根据的传闻或捏造的消息”而《朗曼现代英语字典》是这样定义rumor（谣言）的：

“谣言是人与人之间传达的，尤其是关于某人的私人生活或官方决定的讯息；这种讯息有可

能是真的，也有可能并不真实。”在我国，《刑法》中涉及到造谣行为的有诽谤罪、寻衅

滋事罪、商品声誉罪、编造并传播证券、期货交易虚假信息罪、编造、传播虚假恐怖信息罪、

战时造谣扰乱军心罪、战时造谣惑众罪等。《治安管理处罚法》中关于散布谣言、谎报险情

等扰乱社会秩序等行为要给予行政惩处。但是谣言在我国的现行法律中仅仅有所涉及却并没

有作出具体的界定。

随着信息技术的发展，谣言有了一种新的传播途径——互联网。传统谣言一旦乘上了互

联网的技术快车，不论是传播速度还是传播规模都达到了空前的程度。由于网络谣言研究在

我国尚处于起步的阶段，所以学界对网络谣言的界定还没有形成科学、统一和权威的阐述。

不过研究者们已经有尝试从各个角度对网络谣言进行定义：姜胜洪认为，网络谣言是谣言的

一种新的特殊形式，它是通过网络媒介而生成并进行传播的谣言。网络谣言是指有人故意捏

造、通过互联网广泛传播、没有事实根据的消息，从本质上来说，网络谣言是一种信息交流

的过程。邓国峰、唐贵伍认为，网络谣言最主要特点在于其由传播途径由口头转变为网络

文字或者多媒体信息传播，因此在本质上也是谣言。而巢乃鹏、黄娴则认为，网络谣言是

借助互联网工具在网络环境中传播的谣言，是在网络环境下使用实体以特定方式传播网民感

兴趣的未经证实的阐述或诠释。

综上所述，笔者认为网络谣言就是：未经相关主体证实但通过互联网广为流传的，有特

定指向的讯息。

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（二）网络谣言的特征

伴随网络技术的发展，互联网已成为继报纸、广播、电视后的第四媒体。相比传统谣言

的传播与治理而言，网络谣言具有其独特和鲜明的时代特征。

辞海编辑委员会.辞海(缩印本,1989年版)[M].上海辞书出版社,1990:458.

Longman Dictionary of Contemporary English (3rd Edition) [M].Pearson Education Limited,1996:1241.

③

姜胜洪.网络谣言的形成、传导与舆情引导机制[J].重庆社会科学,2012(6).

④

邓国峰,唐贵伍.网络谣言传播及其社会影响研究[J].求索,2005(10).

⑤

巢乃鹏,黄娴.网络传播中的“谨言”现象研究[J].情报理论与实践,2004(6).

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1.频发性

网络谣言的频发性是由互联网自身的虚拟、开放、匿名等特性所决定的。虚拟特性能够

使网民在网络空间将自己的真实身份隐藏起来，使得谣言发布者的个人道德感和社会责任感

被无形削弱，即无需过分担心受到道义的谴责与法律的制裁，因此就出现了许多网民罔顾事

实真相任意发布谣言的事件。公众以匿名的方式进行网络交流，使得现实监督体系能够发挥

的作用有限，而在虚拟环境下的监督体系尚未完善以及自我监督机制的约束力不够的时候，

网络谣言更加兴盛且传播效果更强。网络是一个自由开放的意见市场，充斥着海量的信息，

网友们基于吸人眼球、商业利益或其他个人目的可以随时随地的生产和传播其感兴趣或是对

其有利的网络信息。而这些信息大多是未经证实，或者有意捏造的，往往导致信息的失真和

网络造谣的频繁发生。

2.迅捷性

因特网的产生使许多中间媒介性质的组织机构濒临绝境，传统的决策等级结构受到冲

击。由于网络自身的特性，它的传播速度是惊人的，传统谣言通过网络进行传播能够打破

地域和时间的限制，使其与传统谣言“点—点”或“点—面”的双重传播模式不同，呈现出

“点—面—面”的多重传播趋势。同时，网络谣言内容的流传十分便捷，只需轻击一下“分

享”或是“转载”，这就意味着网络谣言传播是以分秒来计算，其速度比人际传播快数万倍，

一则谣言在几分钟或者几个小时内就能传遍整个网络空间。这就意味着针对网络谣言的辟谣

具有极大的困难度，网络谣言的流传往往具有不可逆转性。

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3.互动性

相比传统媒体的单向交流，在网络传播中，受众与传播者或者受众与受众之间能够在一

定程度上进行直接双向交流，在同一问题看法上可以相互了解对方观点、展开讨论，从一定

程度上拉近双方情感与心理上的距离，被人们称之为信息的零距离传播。在网络中，每个人

既可以是信息的编辑者或发布者，也可以是信息的接受者。网络谣言借助微博、论坛等互动

平台进行传播，吸引更多的人加入与谣言有关事件的信息挖掘活动，使得围绕谣言事件的新

闻源越来越广，并进一步吸引更多的人参与讨论，形成一个持续的连锁反应。有些讨论者不

满足于只提供信息，还会加入个人情绪和看法，运用自己的思维将谣言进行重新解释和构建，

因此很有可能使得信息变异，进一步混淆视听。

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蔡翠红.网络信息与国际政治[M].学林出版社,2003:16.

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4.破坏性

在某种程度上，网络谣言虽然能够起到探测舆论、发泄压力、聚合资源等作用，但其也

有着极大的破坏力。网络的飞速发展让每个人都有了发声的渠道，每个人都可能成为网络

信息的发布者，但也可能会成为网络谣言的受害者。小而言之，网络谣言危害公民个人。一

方面，针对公民合法人身权利，网络谣言不仅会对受害者的名誉产生很恶劣的影响，而且严

重影响了受害者的正常社会生活。另一方面，伴随市场经济的自发性、盲目性、滞后性，网

络谣言同样会导致公民合法财产的无端损失。大而言之，网络谣言往往还一定程度破坏着社

会的健康运行，甚至危害国家安全。德国学者汉斯约·阿希姆·诺伊鲍尔在《谣言女神》里

曾经写到“谣言是国家权力的敌人，是社会秩序的对头”。网络谣言的流传往往会扰乱正

常的经济秩序，而要想稳定的发展国民经济一个稳定的经济秩序是其首要保障。同时，网络

造谣者抓住网民的猎奇和从众心理，对一些莫须有的事件进行大肆的渲染，再加上涉及相关

事件的责任主体没有及时进行辟谣，致使网络谣言愈演愈烈，如果政府处理不当便可能引发

进一步社会恐慌和社会动乱，影响国家形象和国家安全。

②

①

（三）网络谣言与言论自由的界限

我国宪法第三十五条规定，中华人民共和国公民有言论的自由。在法治社会，公民都有

依法表达自己言论的自由，这是宪法赋予的不可剥夺的基本权力。

但是，我国宪法第三十三条第四款也规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时

必须履行宪法和法律规定的义务。宪法的保障公民言论自由的同时，明确规定公民在行使言

论自由的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，不

得有危害祖国的安全、荣誉和利益，不得破坏国家统一和全国各民族团结，必须遵守宪法和

法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。这实

际上已经明确指出了公民言论自由的界限。

谣言当然也是一种言论。一般而言，对于无意识传播的谣言也属于言论自由的范围。但

是，不能在明知是谣言的同时，还故意传播或者刻意炒作，甚至进行夸大及以讹传讹，不能

利用谣言为自己或他人牟取非法利益，不能利用“道德审判”以实施不法行为，不能让谣言

成为网络上的黑势力，更不能践踏法律和道德底线，破坏网络生态和扭曲民意。权利意识的

高涨是法治的进步，但是，权利与义务是相伴而生的关系，没有无义务的权利，也没有无权

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谢能武.网络谣言及其治理研究[D].湖南师范大学,2012.

[德]汉斯约·阿希姆·诺伊鲍尔.谣言女神[M].顾牧译,中信出版社.2004.

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利的义务。

当然，如果某种谣言仅仅只是作为表达自己意愿的一种手段而没有严重损害到国家、社

会和他人的合法权益，即使在道德情感上不能接受，也不宜成为法律打击的对象。这也应该

成为整治网络谣言的一种底线。国家互联网信息办网络新闻协调局负责人在接受新华社记者

采访时就说到,打击网络谣言有利于保护正当的言论自由。

①

二、我国现行法律对网络谣言的规制现状及存在主要问题

（一）我国现行法律对网络谣言的规制现状

在我国现行法律体系中，我们可以看到已经有很多法律法规对惩治网络谣言做出了相关

规定。

1.宪法规制

首先宪法在我国法律体系中拥有最高的法律效力，所有法律法规不得与宪法相违背。我

国宪法中的第三十五条、第三十八条、第五十条、第五十三条、第五十四条中都对言论自由

的相关内容做出了规定。宪法第三十五条在确定我国公民有言论自由的情况下，同时规定了

我国公民同时具有出版、集会、结社等自由，这就充分赋予了我国公民的言论自由权，但这

种自由不是无限制的。在第三十八条中紧接着规定了公民的人格尊严不受到任何侵犯，不得

用侮辱、排谤和诬告等方式侵害公民的人格尊严。同时宪法五十一条明确指出了我国公民在

行使自由和权利的过程中，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。通过

宪法这一系列的规定，我们可以得出结论，我国宪法是充分保障公民的言论自由的，只要是

不违法、不侵害他人合法利益的言论，均会得到法律的支持。反之，如果对他人恶意中伤、

对公共事件捕风捉影或者引起社会不安就一定会得到宪法的制止和制裁。

2.民法规制

关于民法中对于网络谣言的法律规定，主要体现在《民法通则》第一百零一条明确规定

禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉；第一百零二条规定，公民姓名权、肖像权、

名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，赔偿损

失。在《侵权责任法》中，第二条规定侵害名誉权、荣誉权和隐私权等民事权益应当依照本

法承担侵权责任；第三十六条就明确规定了网络用户和网络服务提供者如果侵害了他人的民

①

打击网络谣言,利于保护正当言论自由[EB/OL].新华网http：

///mrdx/2013-09/29/c_.2015.03.02.

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事权益就会承担相应的责任。其中网络服务提供者也可能承担与网络用户同样的连带责任。

通过这条规定可以看出，对于网络服务提供商进行管制，对网站实行严格准入制度。但是往

往在网络用户、网络服务提供者侵害他人合法权益的案件中，当事人往往取证困难，有时候

还没来得及取证或许就被网络用户或者网络服务商删除。

3.刑法规制

从目前我国刑法的法律规范分析，可作为打击网络谣言法律渊源的有两类，一是针对网

络谣言可以直接适用，二是在特殊情况下可以适用。直接可适用的罪名主要有：诽谤罪、寻

衅滋事罪、商品声誉罪、编造并传播证券、期货交易虚假信息罪、编造、传播虚假恐怖信息

罪、战时造谣扰乱军心罪、以及战时造谣惑众罪。上述罪名一般均能针对不同类型的网络谣

言进行适用。在专有罪名体系之中，可以直接适用具体罪名对编造网络谣言的行为人进行处

罚。除此之外，我国刑法中还包括一些非专有罪名用来惩罚利用网络谣言实施犯罪的行为人。

这类罪名在司法实践中往往通过编造谣言之外的行为方式进行实施，但在特殊情况下，利用

网络谣言的行为也可以被认定为此类相关犯罪，具体而言，非专有罪名主要有以下几种：（1）

刑法一百零三条第2款规定的煽动分裂国家罪；（2）第一百五十条条第2款规定的煽动颠

覆国家政权罪；（3）第二百四十九条规定的煽动民族仇恨、民族歧视罪；（4）第二百七十

八条规定的煽动暴力抗拒法律实施罪；（5）第三百条规定的组织、利用会道门、组织、

利用迷信破坏法律实施罪以及利用迷信致人死亡罪；以上一组罪名通常情况下并不会通过编

造网络谣言的形式实施，但在特殊情况下，如果行为人利用网络谣言实施上述犯罪，根据罪

刑法定原则的要求，这些罪名同样可以用来惩罚编造网络谣言、传播谣言的行为。以上制裁

网络谣言的专有罪名与非专有罪名共同构筑了我国网络谣言的罪名体系，在司法实践中必须

根据实际情况区别适用。

4.行政规制

在行政法规中，针对网络谣言可适用的法律规范主要有两条。《治安管理处罚法》第二

十五条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下；

情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下：(一)散布谣言，谎报险情、疫情、警情

或者以其他方法故意扰乱公共秩序的。”第四十二条规定：“有下列行为之一的，处五日以

下拘留或者五百元以下；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下

……(二)公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的”。上述两个法律条文对网络谣言中“散

布谣言扰乱公共秩序”和“散布谣言诽谤、侮辱他人”的情形进行了规定。

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5.其他规制

现如今我国目前颁布的针对网络空间效力位阶最高的专门法律文件即就是2000年12

月的《维护互联网安全的决定》。虽然涉及的法律条文只有短短的十条，但是明确清晰的规

定了网络环境下言论自由的界限。其中第二条中就有对利用互联网造谣、诽傍、散布有害信

息、意图颠覆证券、窃取泄露国家秘密、煽动民族仇恨、传播等诸多损害国家安全社会

稳定的行为，均要依照我国刑法的有关规定受到刑法的制裁。第四条中中涉及到利用互联网

侮辱或者捏造事实徘谤他们的同样也会受到刑法的严厉惩处。

、最高人民检察院于2013年9月发布了《关于办理利用信息网络实施诽

谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高解释》)，对与网络谣言相关的行

为及其刑法规制作了说明，这是我国首次针对网络谣言问题作出的司法解释。《两高解释》

第2条明确了将网络谣言相关行为纳入诽谤罪的标准，列举了7种“严重危害社会秩序和国

家利益”的网络谣言诽谤情况。，这在加大对网络谣言诽谤行为的治理力度的同时，也提

高了自诉诽谤罪的门槛。《两高解释》第五条规定“编造虚假信息，或者明知是虚假信息，

在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重

混乱的”，构成寻衅滋事罪。该规定实质上扩张了寻衅滋事罪的构成要件，将该罪的行为空

间延伸到网络，针对网络不实言论所引起的后果进行了罪行定位，但由此难免出现网络诽谤

罪寻衅滋事罪界限不明的问题。此外，《两高解释》还根据网络空间的特性对相关犯罪的罪

名及构成要件进行了解释和说明，如规定“以在信息网络上发布、删除等方式处理网络信息

为由，威胁、要挟他人，索取公私财物，数额较大，或者多次实施上述行为的”，以勒

索罪定罪处罚；“违反国家规定，以营利为目的，通过信息网络有偿提供删除信息服务，或

者明知是虚假信息，通过信息网络有偿提供发布信息等服务，扰乱市场秩序”，情节严重的，

按照非法经营罪定罪处罚。

①

（二）我国现行法律对网络谣言规制中存在的主要问题

由上可知，我国现有立法对于不实言论和虚假信息，已经初步形成了一套规制体系，使

网络谣言现象得到了一定程度的治理。但是，面对近年来多样化的网络谣言行为及其引发的

复杂法律问题，现有立法显得应对乏力。我国目前关于网络谣言治理的立法主要存在以下不

足：

①

这7 种情况包括:引发体性事件的;引发公共秩序混乱的;引发民族、宗教冲突的;诽谤多人,造成恶劣社会影响的;损

害国家形象;严重危害国家利益的;造成恶劣国际影响的;其他严重危害社会秩序和国家利益的情形.

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1.法律法规的针对性较弱、可执行性不高

我国现行的法律体系并没有覆盖现实的各个方面，必然存在一定的立法上的遗漏，与不

断发展的互联网社会或许有一定的脱节。若干专门法规并没有规定具体的惩罚措施，仅仅使

用的是“不得”不准”这种大而空的范范规定，只有《刑法》对谣言的规制做出了若干具体

规定。比如像《互联网信息服务管理办法》中的第十五条中就有规定网站不得制作、复制、

发布、传播有反对宪法、危害国家安全、损害国家利益等信息，其中对网站的规定就仅仅是

“不得”这样的字眼，可是现实生活中很多网站有时都会出现这类信息，这就无法到达制止

网络造谣、传谣的目的。又《治安管理处罚法》《计算机信息网络国际互联网安全保护管理

办法》等中对散布谣言、谎报险情均有处罚规定，但现实中大部分仅仅停留在拘留或者，

根本起不到根治网络造谣、传谣的目的。如今尽管我国法律体系中针对网络谣言的规范有许

多，但是大多以部门规章居多。2013年的《两高解释》针对制裁网络造谣而涉及到的排谤

罪、寻衅滋事罪等，在执行过程中也出现了滥用权力的现象，一段时间内还造成了人们的恐

慌和不理解。并且这么多的部门规章内容大同小异，但是因为基于是各自治理的重点不同，

从整体上也减弱了规制的强度和力度。

2.针对造谣者的法律责任体系不完善

针对网络谣言的惩处来看，除了《维护互联网安全的决定》《计算机信息网络国际互联

网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》等专门针对互联网的法律法规作出一些

指导性的规定外，还有《刑法》《治安管理处罚法》《侵权责任法》以及两高出台的《解释》

等传统法律的保护，但是不完善的地方还是存在。

在行政处罚方面，《治安管理处罚法》的第二十五条规定散布谣言扰乱公共秩序的会被

处以10天以下的拘留和500 块钱以下的。计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》

《互联网信息服务管理办法》也有类似的规定。但是在现实生活中，那些造谣、传谣者有很

小一部分的人会受到法律的惩罚，大部分也仅仅是拘留或者，这明显不能够吓退造谣者。

在刑事处罚方面，《刑法》中规定的徘傍罪、寻衅滋事罪等虽有规定，两高出台的《解释》

也分别规定了十种分属于五个罪名的不同情况，这也是一种刑事处罚的进步，但是刑法中有

关网络谣言的罪名与定性有些并不适合网络犯罪的发展。

在民事处罚方面，《民法通则》中侮辱、徘傍他人的要承担赔礼道歉、消除影响等责任，

《侵权责任法》中对网络用户以及互联网服务提供者也规定了一定情况下的连带处罚。但这

些规定都过于模糊，不能与网络谣言犯罪类型准确适用。

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在刑法规范有关谣言的罪名方面，《刑法》中的煽动分裂国家罪、编造并传播证券、期

货交易虚假信息罪、损害商业信息罪等均是针对的特殊的谣言类型而设定的，而对于有些已

经严重扰乱了社会秩序和损害国家利益的谣言却无从适用。所以说，仅仅在造谣行为与现有

刑法犯罪构成要件相契合的状况下才可以采取刑事处罚，往往会放纵很大一部分的犯罪行

为。

纵观我国《刑法》中制裁网络谣言的部分罪名，不难发现刑期短、力度小的问题，这明

显与网络谣言所带来的社会危害性极度不符。例如损害商业信誉、商品信誉罪中，其惩处力

度仅限于两年以下或者拘役，并处或者单处罚金，即就是说如果造谣者散步了损害商业信誉

的信息，不管造成什么结果，其付出的代价都最多是两年以下的有期徒刑，而有些商家或许

是因为几条不实的信息和编造的谣言而使企业蒙受巨大的损失，这于企业于社会于个人都是

很不利的。诽谤罪是自诉犯罪，虽然《两高解释》中规定了能引起公诉的几种情况，但是诽

谤罪的最高刑期也只是在三年以下，刑期与造谣给当事人带来的创伤和损害明显不符合，这

就不符合刑罚中的罪行相适应原则。

综上所述，我国《刑法》还没能感受到网络谣言相比传统谣言更具危害性和破坏性，行

政处罚和刑事处罚之间没有衔接得当，罪行不相适应的刑罚制度，为越来越多的造谣者提供

了饶幸心理和机会。

3.网络造谣行为追责机制不完善

我国现行法律体系中对网络造谣的问责大部分是《治安管理处罚法》其中第二十五条和

第四十二条是现在惩处网络谣言的法律支撑，包括了请报险情、侮辱他人、偷窥他人隐私等

情况，但是相比网络谣言所带给个人、社会甚至国家的负面影响，我们可以明显看到治安管

理处罚法显然不能达到对造谣者、传谣者的严厉惩处。对于《刑法》中有关惩处谣言的罪名

只涉及到三个，并且比较简单，其中对于个人、商业单位、商品主要涉及到诽谤罪和损害商

业、商品声誉罪，另外一个是对于不是特定的个人、单位、产品的谣言，即编造、故意传播

虚假恐怖信息罪在惩处这种行为。所以可以看到我国法律体系对于网络谣言这种恶劣行为追

责并不完善，不仅表现在针对网络造谣的惩罚较轻，还表现在惩处造谣、传谣的过程还有待

改善。

《两高解释》第五条涉及到的利用网络信息辱骂、恐吓别人并且造成恶劣影响的以寻衅

滋事罪依法进行惩处。然而对于其中的“情节恶劣”一词却没有明确作出解释。相比较这种

状况有关于网络谣言的具体罪名中还很多，这足以说明我国现有法律体系中对于规制网络谣

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言的法律法规还有很大的完善空间。

4.网络责任主体规定有欠缺

网络谣言之所以会在网络上传播这么迅速，原因无外乎是部分网民在新闻、微博、人人

或者其他网站上看到谣言时不加理智的思考，其更多的是对于一些事件的愤怒或者同情，容

易被造谣者所利用。关于网络谣言的责任主体在我国传统法律中做出了两种主体规定。其一

就是符合一般犯罪主体的构成要件的自然人即为一般主体，具体的就是一般犯罪主体要达到

刑事责任年龄、具备刑事能力等。其二就是与一般主体相对应的特殊犯罪主体，必须要具有

特殊的身份。但我们可以看出来，例如在日本发生地震时所散布的核泄漏言论很多都是经过

电话、短信、网络言论等方法进行扩散的，进行扩散的主体绝大多数都符合十六周岁以上。

虽然不排除有一小部分人故意利用这种情况进行恶意的造谣、传谣以谋求扰乱社会秩序的目

的，但绝大多数的民众只是为了表达对家人的关心和担忧而进行散播的，即使造谣者造成了

很严重的影响，大多也都是被处以拘留、的治安管理处罚。根据罪刑法定原则和罪责相

一致原则，相比于造谣者造成的恶劣影响来看，治安管理处罚并没有从根本上给予网络谣言

造谣者的应有的处罚，也无法起到威震造谣者的效果，正是因为这种情况的发生，才导致出

现在规定网络责任主体方面出现了不足以至于造成网络谣言的进一步传播。

而对网络言论的规制主体，除了公安部及其下属的网监机构，还有信息产业部、文化部

等部门。正是因为有很多部门都有权利对网络言论进行监管，才导致了相互部门在权力的执

行上出现了错漏，并没有做到完美的衔接，往往出现法律真空地带。再有一个就是由于各部

门都有权力对网络言论进行规制，就会出现权力重叠或者相互推卸责任的现象，这样无疑会

让造谣者进一步达到其不法目的。

三、当前我国网络谣言法律规制的完善

要更好的治理网络谣言，没有完善的法律法规是无从谈起的。网络我国虽然出现相比起

其他国家晚了一些但是并不能阻挡近几年网络的飞速发展，但是从我国既有的法律法规来

看，无疑在惩治网络犯罪特别是近来出现的网络谣言问题上还缺乏一些专门的法律法规来规

制。所以，除了制定专门的法律外，还要做好民法、行政法、刑法中的完善工作。

（一）厘清网络谣言和言论自由的界限

一直以来，对于网络谣言的法律规制学界都存在相当的争议。网络谣言和言论自由之间

存在着极为密切的关系，许多网络造谣者习惯用“言论自由”来为其的行为做辩解，以期逃

脱法律的制裁。因此，从法律的角度来清晰界定网络谣言的内涵，既能打击网络谣言的犯罪

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行为，又能更好地保护正常的言论自由。如何做到在网络谣言的治理中，尽量减少对言论自

由的限制，尽量避免削弱公众的网络监督的积极性，尽量厘清法律维护公共利益的边界，这

是法律在制定过程中需要认真调研和考虑的问题。从国外的经验来看，规定网络谣言的治理

范围，应当细化规范，明确边界。第一，法律应该对网络谣言做一个明确的界定，对某一种

行为是否构成谣言做出界定，以此避免对言论自由造成不必要的限制。第二，谣言的法律规

制中，主观意图不同，其所承担的法律责任和制裁措施也不同。在两高《解释》中，首次规

定在治理网络谣言中应当考察造谣者的主观意图。如在“明知是编造的虚假信息，在信息网

络上散布”此类行为中，如果行为人“不明知”是他人捏造的虚假事实，不定为诽谤罪。第

三，对网络谣言的公共性和个体性做好清晰区分。网络空间已经成为人类活动的第二空间，

其公共性不言而喻。对于冲击社会公共利益的行为，法律的规制应该加大力度，严苛制裁。

（二）明确网络专门立法，建立网络媒介法律体系

网络社会是现实社会的进一步延伸，即使具有虚拟性也不能脱离法律的规制。特别是针

对网络言论方面，缺乏专门的具有可行性的法律规制。首先，近年来出现的若干网络谣言事

件应当能起引起政府的关注和思考，在深入研究的基础上让部分已经运行顺畅的部门规章逐

步实现法律化，这样才能使其在治理网络谣言事件时更具权威性。其次，制定一套针对网络

谣言的法律法规让执法部门在执法过程中做到有法可依。最后，最重要的是，在制定完善法

律体系的前提时应先让广大网民明确一个清晰的网络言论自由概念，在网上发表言论时绝不

是无所顾忌的，网络言论应该与宪法中所规定有关言论自由的内容相一致，那些恶意编造谣

言危害国家安全、扰乱社会秩序、侵害他人名誉的言论时必须得到严厉治理的，要没有法律

明确的界定和专门法律规定，就无法有效的保障网络空间的健康有序进行。尽管从前文可知，

我国现在法律体系中对网络言论方面的立法已经存在，但是在网络方面的立法已经与现实情

况的不断发展出现了极大的脱节。因此，制定网络专门的立法是必须进行的。

（三）完善网络法律制度，明确网络造谣法律标准

相比我国网络的飞速发展和网民数量的不断增长，有关互联网监管的法律法规却显得滞

后致使管理部门和执法部门在治理网络犯罪时无法可依。较之美国、英国、新加坡等对于网

络规范相对完善的国家来说，我国自身法律就显得落后和问题重重，所以只有加速完善有关

网络规制的法律法规以及更加清晰的制定有关网络谣言的入罪和量刑标准。第一就是要清晰

界定网络服务商的权力义务；第二就是明确网络谣言的法律概念，与言论自由的界限标准;

再有就是在保护公民在网络上的言论自由的基础上让广大网民清楚规范自己的上网言行。最

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后就是完善有关惩处网络谣言的法律法规，加强追责，把网络谣言扼杀在谣篮里。

明确“虚假信息”的认定标准对于严格的规范网络谣言有着至关重要的作用，网民的何

种言论应该被定义为谣言，何种言论应该被处以惩罚，何种言论才符合言论自由的范畴，对

虚假信息的认定至关重要。但现实情况是我国现行法律法规体系中对网络谣言行为的认定、

结果的处罚以及违法者是否存在免责情况均没有规定，这对采用法律法规规制网络谣言无疑

是一大难题。对于网络谣言的刑事认定要经过详细的研究才能下结论井且要严格执行，这样

做的目的就是为了不打击网民发表自由言论，不能是以遏制言论自由而放宽网络谣言的入罪

标准。所以本文认为，对于“虚假信息”的认定，立法机关和执法机关要经过详细仔细的调

查，严谨的对“虚假信息”进行界定，何为谣言的评判标准要考虑到其是不是故意编纂虚假

事实，如果不能确定违法者是故意恶意的就不能随随便便的进行追责。还有就是要根据主客

观一致原则，执法机关在执法过程中应该对违法者故意捏造的“虚假信息”是否造成了很严

重的危害结果作为网络谣言追责的一个重要认定标准。除此之外，政府也可以引入第三方，

对何为“虚假信息”以及其造成的有害结果进行深入调查，帮助司法机关认定网络谣言的追

责标准。

有这样一句法谚：法律不明确，等于无法律。法律的明确性指法律规则要做到具体、确

定，使其具有可操作性，以便实现可预期的效果，人们便可依此实现生活的法律规划，此乃

法律之为法律的本质属性之一。而现在，我国法律法规体系中针对网络谣言的规制明显不

①

够清晰明确，这对执法部门来说网络谣言的追责标准很难认定或会出现滥用权力的现象。基

于此，须从以下两个方面进一步明确的用法律规范网络谣言：其一，在我国现有法律体系中，

对于网络谣言的惩处绝大部分都涉及到行政法律规范。所以有必要在《治安处罚法》中明确

细化有关网络谣言的追责标准，这样也能使执法机关在执法过程中不会出现无法可依滥用权

力的现象。由于“谣言”并没有在法律法规中给出相应的确切概念，致使执法机关在执法过

程中没有依照可寻，而情节轻重也无法判定，所以应尽快在《治安管理处罚法》中明晰有关

网络谣言的相关概念。再此，在刑法方面也要进一步确定有关网络谣言的规制标准。2013

年9月两高出台的有关诽谤罪、罪、寻衅滋事罪、非法经营罪的司法《解释》中对

相关犯罪的认定标准和处罚原则都作出了明确的规定，给惩处网络谣言提出了更为完善的刑

法支撑。但是从此次两高《解释》法律文本看，有些法律用语仍然是模糊不清没有明确的标

准，如“其他情节严重的情形”情节恶劣”数额较大”等，因此可行性缺乏依据。

黎奇.谈法律的明确性[EB/OL].正义

网./culture/literatures/criticism/201205/t20120523_2.15.3.15

①

13

（四）完善造谣、传谣行为的刑事责任制度

由于网络谣言能够通过网络平台高速传播，极易造成的破坏性影响，即使及时澄清也难

以避免其危害，所以建议采取醉驾入刑的方法，加强惩处力度，对造谣者、传谣者更为严厉

的法律惩处。其一就是建议修改《刑法》第二百九十一条之中其中的一项规定，对编造爆炸

威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息的限定范围进行取消，凡是严重扰乱社会秩序和侵害

国家利益的网络谣言均给予严惩。其二是通过在网上故意造谣对他人恶意进行诽谤的，建议

提高法定刑刑期。涉及到商业信誉、商品信誉的增加一款”情节特别严重“并在原有刑期上

提高法定刑。进行网络造谣，势必会产生很多不良影响，具体分为什么程度的恶劣影响，可

从造谣、传谣的主观动机、散布范围、造成的后果等考虑。

在虚拟的网络上点点鼠标就能够简单发布不实的虚假信息，这就造成了违法者不费吹灰

之力就能在网络空间引起轩然大波，轻易达到其扰乱社会秩序的不法目的。与此同时，对这

种网上造谣的行为惩罚力度较轻，也客观上纵容了网络谣言。相比传统谣言，网络谣言带来

的破坏力远比传统谣言更严重，传统谣言的传播仅限于人与人之间的话语传播，而网络谣言

却是在网上动动鼠标或许就能一秒钟传遍社会，所以相比传统谣言网络谣言要进行更为严厉

的打击。《刑法》中涉及到治理传统谣言的罪名虽然可以适用于网络谣言，但是基于网络谣

言的影响力，理应比传统谣言的惩罚力度要更大，刑期也应更长。其一应建议因不同的情况

对违法者利用网络进行诽谤他人的恶劣行为的刑期比传统的诽谤要适当延长。如此次两高

《解释》中将诽谤罪中的“情节严重”解释为造成被害者或者其近亲属精神失常、自残、自

杀等严重后果，根据原先处理传统谣言的刑期，应该被处以三年以下有期徒刑，这显然与其

造成的破坏力不相适应。其二就是涉及《刑法》第二百二十一条的损害他人商业信誉罪，现

实中如果捏造不实信息对企业进行恶意损毁其声誉可被处以两年以下的刑期。但是若干案例

让我们看到在网上散布诋毁企业声誉的谣言，不仅会影响该企业的销量甚至对以后的品牌质

量都会产生更为深远的恶劣影响，如果还被处以两年以下的有期徒刑，明显就不再属于“特

别重大损失”其中两髙《解释》中涉及到的等情节中有“情节恶劣”数额较大”等

让人不明觉厉的法律语言，刑事司法解释就是为了解释刑法中的相关罪名做出的解释，不应

这么模糊不清，法律用语的明确性不仅能让广大网民及早的辨明自己的行为是否违法，对于

执法部门也是在执法过程中有着明确的指引性。

（五）强化网络服务提供商的责任和义务

民法中的《侵权责任法》中涉及到有关网络谣言案件的责任认定问题，其中第三十六条

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中就有对网络用户、网络服务提供者如果利用网络对他人的合法民事权益进行侵害的话依法

承担相应的侵权责任法，其中还有网络服务提供商承担连带责任的情况。但是，该条款要

应用在网络谣言这一问题上时，就会出现其执行力明显不足，取证艰难。究其原因就是网络

的匿名特征，实名制在我国网络发展上作用还不是很明显，强制程度还不是很高。这就导致

了如果造谣者在网络上发布侵害受害人的不实言论，很难确定被告的身份，而《民事诉讼法》

中原告要起诉被告必须明确被告的身份，也就是说只有等到造谣者都被执法部门抓捕了，并

且其自认违法行为，才能使得受害者得到应有的救济。《侵权责任法》或许就是注意到这个

严重问题，才引入了网络服务提供者的责任认定，并在两种情况下加重了网络服务提供商的

责任，如若知情却并没有采取有效措施制止就要承担与侵害者同样的连带责任。但是，这条

法律规定仍然体现的是“谁主张、谁举证”的传统法律思想，受造谣、传谣侵害的受害者往

往因为没法举出证据而无法维护自身合法权益。与此同时，该条款中涉及到的“及时通知网

络服务提供商断开连接”等规定中，以何种方式通知，什么时候才算及时，条款中并没有给

出详细的解释，因此即使有《侵权责任法》中这一条的规制，往往网络谣言的造谣者以及网

络服务提供商还是得不到应有的制裁。

要让网络谣言案件中受害者能够主动维护自身权益，这还得靠完善的法律作为支撑。由

于法律在一定时期内具有稳定性，而《侵权责任法》作为基本法律当然不能朝令夕改。但是

可以颁布《侵权责任法》司法解释，其中应清晰包含以下内容：第一，清晰界定如何才是“采

取必要措施及时与否”这一概念的评判标准。第二，条款中涉及的“知道网络用户实施侵权

行为”中的“知道”应该对此概念进行缩小为“应知”，这样更能进一步加强网络服务提供

商的责任范围。最后，也是最重要的一点，对于该条中的举证责任，笔者建议可以釆取举证

责任倒置这一举证原则。因为网络谣言本身很多都是匿名的，并且极易被修改、删除，取证

艰难。如果还是“谁主张、谁举证”的话，那么受害者往往因举证困难而放弃维权，使得造

谣者逍遥法外。相比受害者，网络服务提供商因其自身优势更能获取罪证，如果采取举证责

任倒置，那就要求网络服务提供商自己承担免责举证责任，受害者就能更好的维护自己的合

法权益，这也是有效规制网络谣言的重要保障。

《侵权责任法》第三十六条，网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责

任。网络用户利用网络服务实施侵权行为的，被侵权人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链

接等必要措施。网络服务提供者接到通知后未及时采取必要措施的，对损害的扩大部分与该网络用户承担

连带责任。网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益，未采取必要措施的，与该网

络用户承担连带责任。

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参考文献

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