对小产权房的认识

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浅谈对小产权房的认识

一、小产权房的概念

所谓“小产权”是相对于拥有国有土地使用权的“大产权”而言的，指的是在城市郊

区或农村，由集体经济组织在本集体土地上集中建设农民住宅楼，除用来安置本集体经济

组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售，购房者在办理了仅有乡(镇)

政府或村委会的盖章、没有国家房管部门的盖章的房屋权属证书后，即对该房屋享有了“小

产权”。小产权房的出现已有十余年历史，最初是一些农民将自建房出租或少量出售，以此

维持生计，但近几年这种情况发生了变化，如今在全国的“城中村”里，小产权房已遍地

开花。据业内人士讲，近几年，在城市房价的刺激下，“小产权房”已逐渐成为商品房、廉

租房、经济适用房和单位集资建房外的另一种城市房屋供应类型。

虽然小产权房有违于我国现行的法律和政策，但因顺应了城市化尤其是大城市郊区化

的大潮而得以快速扩张。目前，小产权房已经成为城市房地产市场的一个组成部分，对保

障住房民生需求发挥了一定的作用。因而，必须正视小产权房的存在，并采取合理有效的

措施，以构建城乡一体的房地产市场体系为目标，将其逐步引导到合法规范的轨道上来，

扮演起经济适用房的角。这样，既能够调动农村的资源潜力，缓解城市住房压力，又会

推动新农村建设和城乡统筹发展。

小产权房伴随着我国住房制度改革过程，已经走过了十多个年头。在这一过程中，随

着城市房地产市场的繁荣和发展，小产权房也日益壮大起来，并由隐蔽走向公开。尤其是

在近年来我国房地产市场风云变幻和房价狂飙的过程中，小产权房更是受到了人们的青睐。

虽然政府一而再、再而三地重申，小产权房不合法，并劝告城市居民不要购买和使用小产

权房。但是，政府的告戒并没有阻挡住小产权房一路看涨的势头。那么，人人都知道不合

法的小产权房，为什么会坐大到今天这个地步？其背后的动因到底是什么呢？我们又该如

何看待和处理小产权房这一难题？在已进入“十二五”的今天，这些都是需要我们认真思

考并着手解决的重大课题。

二、小产权房快速扩张的基本原因

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可以说，小产权房能够发展到今天是多种因素综合作用的结果。其中，有四个因素是

最基本的。

一是城市化迅猛推进。进入新世纪以来，我国城市化进程进一步加快，每年都有上千万的

农村人口转入城市，从而大规模增加了对城市住房的基本需求。

二是居民生活水平快速提高。进入新世纪之后，随着经济的持续快速发展，人们的收入水

平大幅度提高，生活质量不断改善。尤其是城市，伴随着住房制度的改革，居民的住房状

况有了显著的改善，改革开放初期直至1990年代那种家家户户都为拥有一套属于自己的住

房而拼搏的时代已经过去，许多家庭将进一步改善居住条件作为提高生活质量的重要途径，

很多人盼望着更大、更多、更好的房子。甚至一部分农村家庭，当富裕起来之后，也要到

城市里买一套房子闲居，以便享受到更舒适的生活条件。尤其是那些送子女到城市上学的

农村家庭，为了便于照顾子女生活，更倾向于在城里买房。这就给本来已非常紧张的城市

住房市场增加了更大的压力，使房屋更加紧缺。

三是城市住房供应渠道单一。房屋建设是需要土地的，而土地是掌握在政府手里的。我国

现行的房地产开发政策规定，城市房地产开发活动必须在政府提供的国有土地上进行。这

样，政府提供土地，开发商盖楼，居民再从开发商手里买房，就成为现阶段我国房地产开

发的基本模式。由于只有政府一家供地，实际上政府就控制着上市房屋的多少。虽然居民

可以从多个开发商手里选购住房，但实际上都是政府的房子（这与计划经济时期的住房供

应模式没有什么本质的区别，唯一不同的是，当时是分配住房，而现在是花钱买房）。在

当前土地财政的形势下，以及严格保护耕地的政策约束下，各地政府不可能拿出太多的土

地用于建造房屋。所以，城市住房市场永远是偏紧的，尤其是在大城市。

四是城乡二元管理体制的制约。我国在计划经济时期，就实行全民所有制和集体所有制两

种基本经济形式。城市是以全民所有制为主的，而农村则基本上全是集体所有制。因而，

国家管理的主要是城市，农村原则上是众自治的。这样，长期以来我国就形成了二元化

的管理体制，城市和农村之间在行政上是相互封闭与割裂开来的。国家的建设及房地产管

理部门，都主要是针对国有土地的。而农村（包括城中村）的房屋，因不在国有土地上，

自然就不属于建设及房地产管理部门的职责范围。这就使得小产权房长期处于无人监管的

状态。

二、 “小产权”房的利与弊

（一）“小产权”房的积极作用

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“小产权”房虽然一直处于法律的灰地带，身份地位十分尴尬，但它的产生不是偶然的，应

该说有一定的合理性，也起到了一定的积极作用。

1、缓解住房压力

近年来，房价持续飞涨，城市普通居民的住房压力倍增。按照国际上目前比较通行的

说法，房价收入比在3－6倍之间为合理区间，而我国早在2002年大部分大中城市房价收

入比都已超过6倍，其中北京、沈阳、贵阳、南京、广州、大连和西安的比率都超过了10

甚至更高。2009年9月15日，中国社科院金融研究所研究员易宪容作客人民网时指出，北

京房价、收入比已高达27：1。在住房价格过高，保障性住房不足的情况下，由于“小产权”

房价格仅为同地区商品房价格的40－60%,大量城市中低收入人员选择了购买“小产权”房,这

使“小产权”房在客观上确实起到了保障性住房的作用，缓解了中低收入体的住房压力。

2、改善农民生活条件

以为北京个别地区为例：在通州区规模最大的“小产权”小区太玉园，当地村民在搬进新

建楼房后，独生子女家庭每月可得到村里奖励的100元，所有51岁以上的老人村里每月发

240元生活费，67岁以上的老人每月发300元生活费，村里还安排了近2000名村民到物业

等部门工作；在昌平区的香堂村，大规模的“小产权”房开发极大地带动了集体经济的发展，

使该村由一个贫困村发展到2006年上缴税金1058万元，村民就业率100%，建设成了著名

的“香堂文化新村”。

（二）“小产权”房带来的问题

由于“小产权”房买卖过程不合法，交易过程游离于政府有关部门监管之外，因而不可避

免地带来了许多问题。

1、扰乱正常房地产市场秩序

在土地使用环节，“小产权”房占用的土地为农村集体所有土地，未缴纳土地出让金；在

房屋销售环节，由开发商或村集体直接出售给买房人，没有经过国家产权管理等部门备案，

也未缴纳相应税费；在房屋转让、二手房买卖环节，“小产权”房更是不受政府管理的房屋交

易系统的任何限制，有的地区甚至已经形成独立、完备的地下“小产权”房过户、交易市场。

2、产权不受法律保护

由于“小产权”房作为商品房出售是违法的，对于购房人来说，没有法律效力，且极容易

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伪造，在房屋拆迁、转让、出租、继承等方面，极易发生纠纷。例如众所周知的北京市通

州区宋庄“画家村”房屋买卖纠纷案，农民马海涛2002年将自己位于宋庄镇的院落出售给画

家李玉兰，后马海涛诉至法院，要求确认其与李玉兰签订的房屋买卖协议无效，法院虽最

终判决李玉兰获得赔偿，但仍认定买卖协议无效，李玉兰腾退房屋。 “小产权”房由于是农

村集体组织建造的，其物业服务大多数由村委会负责，没有成立正规的物业公司，没有相

应资质，服务不规范、不到位。物业工作人员大多数由村民担任，有的工人没有上岗证，

在从事电气、管道等故障维修时存在一定安全隐患。

3、未纳入城市社区管理

许多“小产权”居住区居民和当地村民混杂居住，由于村民和居民在语言、生活习惯上的

不同和文化理念上的差异，邻里不和谐因素增加。例如，有的村民办喜事丧事还是老习俗，

就在小区里搭蓬，连续好几天吹吹打打，使得一些居民很不习惯，不堪其扰。这种情况造

成村民、居民两个体难以相互融入，矛盾冲突时有发生。

三、“小产权房”处理的对策

小产权房是房地产市场发展的产物，其存在有一定的必然性，政府应该妥善处理该问

题。以维护社会公共利益为保障，在充分考虑并兼顾农民体的权益的前提下，统筹协调、

合理发展。

（一） 完善农村土地法律制度，健全土地承包经营权流转市场

、

中国既定的城乡二元土地制度指出：城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。

因此形成的各种不等的权利决定了两者的不平等现象。政府通过一系列规范性文件将农村

土地的流转限定在本集体组织内部且存在诸多障碍，更不能进入土地一级市场流转，实际

上限定了土地所有者的处分权。而且在土地开发增值部分的收益，农民的补偿款仅占

5%-10%。政府取得20%-30%的大部分收益，农民的收益权无法得到保障。法律与政府具体

实施相违背是小产权房不断产生的根源，也是一个亟待解决的问题。应该建立与城市交易

市场相类似的“农村土地流转市场”，保证与城市土地具有相同权利的同时，针对农村具体情

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况，建立完善的农村土地市场。

（二）合理处理现有小产权房，制定不同方案和对策

对于已建的部分小产权房，应该谨慎拆除。首先，对非法占有基本农田、违反城乡建

设整体规划、妨碍社会公共利益等开发建设的小产权房应予以强制拆除，拆除前必须协调

好相关各方的利益，考虑拆除后应该落实的工作和补救方案，避免因拆除而引发的社会纠

纷等不安因素。其次，对于绝大多数已经出售的小产权房，政府应该根据不同情况，核发

不同形式的产权证，使得小产权房合理化。而核发产权证的前提是补缴土地出让金和相关

税费，因为小产权房一般是由开发商和乡镇府联合开发建设的，土地出让金又有些显失公

平，因此应该按照双方利益所得再根据实际情况补缴土地出让金。至于相关税费，应该由

房地产公司补交相关税金，依法给与相应的处罚并追究部分法律责任。如果购房者符合购

买经济适用房的条件，则产权证的核发可以用经济适用房或廉租房产权证书相类似的文件

来制定核发，今后的房屋转让等交易也应该按照经济适用房的要求和价位来进行。如果购

房者不具备购买经济适用房的条件或不愿意缴纳土地出让金者，核发特别房屋所有权证，

今后的房屋交易出售给政府时免除相关税费和土地出让金；出让给一般受让人时，因由政

府根据市场行情并结合出让金和税金条款来定价。

（三）完善城镇住房保障体系，加快城乡建设一体化

从市场供求角度来看，政府应加大保障性住房的建设力度。全国人大常委会的调研报

告显示，截止2009年8月底，国家完成保障性住房建设的投资为亿元，完成率仅为%远远

低于预期水平，地方政府的投入积极性不高、工作效率差是造成这一现象的主要原因，这

也直接导致一部分收入不高的人未来满足住房需求而购买小产权房。试想，倘若经济适

用房、限价房、廉租房的供应量满足人们的需求，人们还会冒着没有产权证、无法上市交

易的风险去购买同样价位的小产权房吗？为扭转这种态势，国家应该加大跟踪监督力度，

实行“问责到人”制度，将保障性住房的建设作为当地政府政绩考核的一项重要指标，同时结

合“以城带乡，城乡结合”的市场运行机制，逐步实现房地产市场城乡一体化建设。

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