评析《环境民事公益诉讼司法解释》

【摘要】2015年1月7日最高院出台《关于审理环境民事环境公益诉讼适用法律若干问题的

解释》（以下简称《司法解释》。《司法解释》的进步性无需证成，但这不意味其完美无缺，甚

至其在个别条款的设定上仍无法逃脱“进一步退半步”的立法怪圈。笔者将会对《司法解释》

的某些条款进行评析，阐明其存在的法理，并针对其存在缺陷的条款进行证成和重置。本文

主要对新《司法解释》中环境公益诉讼四方面的问题进行评析，其包括：主体资格、损害界

定、受偿顺序。通过对这些问题的评析，寻完善新《司法解释》的途径。

【关键词】环境公益诉讼；主体资格；损害界定；受偿顺序

中图分类号：d92文献标识码a文章编号1006-0278（2015）10-115-03

在中国，环境公益诉讼制度的相关立法甚不完善，在2012年新《民诉法》实施之前，我

国没有确立环境公益诉讼制度。2012年新《民讼法》第55条规定了法定的国家机关和组织

能够提起公益诉讼制度，这是我国首次在法律体系中确立公益诉讼制度。但是何种机关和组

织组织可以提起环境公益诉讼，从这一法条中无法加以判断。新《民诉法》修订后，因主体

不符合环境公益诉讼资格而被法院拒绝受理案件的情况时有发生，有关主体资格的争论亦未

平息。2014年《环境保护法》出台，该法第58条明确规定民进环保组织的环境公益诉讼主

体资格。2015年《司法解释》的出台，对于环境公益诉讼制度在ngo起诉资格、环境侵权案

件法院管辖、诉讼程序、诉讼费用承担等方面都做出了细化的规定，这对推动我国环境公益

诉讼的发展具有里程碑意义。《司法解释》的出台值得我们雀跃的理由有千万种，但雀跃过后，

我们也必须理性面对现实。我们的新《司法解释》是否真的能经受住司法实践的考验？是否

具有较强的可操作空间？其某些价值判断是否能与我们的法治现实相契合？冷静后，我们可

能会以另外的一种方式去表达对新《司法解释》的爱意，那就是批判以及寻令其更加完美

的途径，这便是本论文写作的目的及意义。

一、环境民事公益诉讼中的适格原告

（一）环境民事公益诉讼中适格原告概述

2014年新《环境保护法》并没有明确规定法定国家机关有提起环境公益诉讼的资格，因

此引发了关于此问题的争议。无论是根据“新法优于旧法”还是“特殊法优于一般法”的原

理，在新《司法解释》出台之前，只能将法律明确规定的环境公益诉讼的主体视为ngo。在

这一问题上可看出《司法解释》将环境公益诉讼主体范围缩小化了。公益诉讼制度设计的初

衷就是在不影响环境行政部门执法的前提下最大限度调动社会的积极性来参与环保，而公益

诉讼无疑为其打开了一扇窗户。主体范围的缩小不能不说是立法的一个退步。所幸，新出台

《司法解释》的第一条就将法律规定的机关授权为民事公益诉讼的原告主体资格，扩大了新

《环境保护法》中适格原告范围。但遗憾的是，新《司法解释》并没有做进一步努力，将法

律规定的机关类型加以明确，在此问题上仍保留其模糊态度。然而，如果此问题不加以明确，

那么除符合法律规定的ngo以外的任何主体提起环境公益诉讼都有可能因为缺少法律的明确

授权而被拒之门外。因此，明确“法律规定的机关”究竟指的是哪些机关是《司法解释》不

应该回避的问题，我们不应该惧怕未来司法实践的不确定性，而故意做立法上的空缺。判例

国家司法实践的进步不正是依靠一个个鲜活具体的案件积累起来的吗？既然无法逃避，我们

只能理性面对。哪些机关最有可能并最应该成为法律规定的机关呢？无论是从理论界的探讨

还是从实务界的个案实践来看，我们都应该将重点放在对检察机关和环保行政机关的考察上，

以明确其二者是否能够成为民事环境公益诉讼适格原告。以下两节将对这两个主体是否应该

成为法律规定的机关进行探讨。

（二）检察院成为适格原告的应然性

《司法解释》第11条将检察机关角定性为支持ngo提起环境公益诉讼机关。这一规定

从侧面映射出立法者并无意愿直接将检察机关作为适格原告。监察机关是否适合作为原告

呢？

很多学者并不赞同将检察机关作为民事环境公益诉讼的原告。其理由在于，检察机是公

权力机关。民事环境公益诉讼首先是一种民事诉讼，这必然要求诉讼双方的主体地位具有平

等性。如果检察院参与民事诉讼，三方诉讼构造将会被打破。作为法院，会俱于检察院的法

律监督权而无法保持中立地位。作为检察院，在这场诉讼中，无疑扮演着运动员和裁判员的

双重角。那么被告的权利如何去保障？基于诉讼构造的理论，作为国家权力机关的检察院

显然不适合以原告身份参与到环境民事诉讼中。

检察机关是否能够作为民事诉讼的原告，笔者认为在这一问题上应该求本溯源，即探究

环境民事公益诉的讼标的和检察院的职能。其诉讼的标的是诉权的本源。检察院的职能包括

司法监督、执法监督和公共利益保护三种职能。环境公益诉讼的标的是环境公共利益，其本

身就是一种公共利益，因此对于公共利益中的环境公共利益的保护，是检察院履行三种职能

之一的一种体现。①当检察院以环境公共利益保护的职能参与到民事环境公益诉讼中时，必

须抛弃法律监督者的身份，其只能基于公共利益信托理论而只履行其环境公共利益保护职能。

只有这样，检察院才能以一种与原告完全平等的民事主体地位参与到民事诉讼中，即公益与

私益的平等对抗，也只有如此，民事诉讼的三方构造的平衡才不会被打破，才能保证民事诉

讼程序的平等。因此，基于理论，检察院是可以作为民事环境公益诉讼的原告而不破环程序

正义。

从检察院自身的条件来看，在环境公益诉讼方面有着一定的优势。检察机关作为司法机

关，拥有专业的司法人才，能够最大限度的争取环境公共利益。同时其团队可以利用专业知

识进行环境案件的调查取证，并且可以较小的受到地方政府保护主义的干扰。从司法实践上

看，我国的环境公益诉讼案件大多数是由检察院作为原告提起诉讼，并且大多数获得了胜诉，

这能够说明检察院作为环境公益诉讼的原告能够担负起保护环境公益的使命。从各国的立法

趋势来看，大多数国家的环境公益诉讼中都将检察院作为适格原告。因此，建议在未来的立

法中将检察机关作为我国民事环境公益诉讼的适格主体而加以明确规定。 （三）环保

机关成为适格原告的应然性

环境行政机关能否成为民事环境公益诉讼的原告，理论界也是存在着颇多的争论。反对

者认为行政机关具有执法权，它有权对违法的企业、社会组织和个人损害国家利益的行为进

行查处，这是其行使职权的表现。因此，环境行政机关在面对损害环境公益的行为时，完全

可以通过法律赋予的执法权来保护公益而无需通过诉讼的途径来解决。如果赋予环境行政部

门“执法者”与“起诉者”的双重身份，那么原本属于其职责内的事项可能就会通过诉讼这

一司法程序来解决。这一方面会导致行政权的弱化，同时也破环了执法权和司法权的职能分

工；另一方面将本属于行政机关的职责强加于司法机关，加重了司法的负担，同时也会造成

司法资源的浪费。②

环境行政部门身兼双重角，在我国目前法治条件下有其存在的必要性。起诉者身份的

给予有利于环境行政机关克服行政权的局限性，保障其环境监管职能的真正实现。在中国的

法治现实中，环保局只是表面强势。环保局只能针对企业污染环境的违法行为本身进行处罚，

而对于企业因环境污染本身所造成的损害事实却没有要求其赔偿环境损害的能力。虽然法律

明确规定了ngo可以通过起诉的途径要求企业进行环境损害的赔偿，但是，在实践中ngo由

于自身条件的不足，资金方面的困扰，往往在环境公益诉讼面前望而却步。从十多年的环境

法治现实来看，ngo提起的环境公益案件屈指可数。ngo并不能够取代环境行政部门履行环境

公共利益保护的职能，其实质上也只是对环境行政监管部门不能每分每秒对每个企业作出监

管的一种补充。新《司法解释》也没有明确检察机关的原告资格，在此情况下，如果ngo没

有提起企业的损害赔偿诉讼，检察院也没有提起诉讼，那么企业的赔偿诉讼由谁来提起？行

政处罚相对于企业因环境违法所获的利益，只是九牛一毛，因此很多企业宁愿每年上缴行政

处罚金而不停止实施违法行为。因此，环境行政机关能够作为适格的原告，是我国目前司法

实践的要求。

（四）ngo提起环境公益诉讼问题的探讨

在我国目前司法实践中，提起过环境公益诉讼最多的社会组织是中华环保联合会，其具

有双重的身份，一是大型企业俱乐部，二是公益诉讼主体。这两种身份本身存在矛盾。如果

是ngo的会员实施了不当的环境利用行为，使环境遭受了破坏，或侵害了公众的环境权益，

作为公益诉讼主体它是否能够站在公共利益的一边，对该企业进行诉讼。事实上，中华环保

联合会是收取会员会费的，会员对于环境社会组织而言是有着一定的经济利益。那么它如何

扮演好会员的保护者和环境公共利益保护者的双重角呢？对于环境组织一定会代表公众行

使环境公益诉讼权的自信应从何而来？虽然新《环境保护法》明确了社会组织能够提起环境

公益诉讼应具备的法定条件，使得符合法定条件的环境组织不会因为主体不合格而被法院拒

绝受理。表面上看，使得环境公益诉讼在起诉资格上有了较强的可操作性，无论是法院还是

环境社会组织，只要按照法定条件与ngo所具备的条件进行比对即可判定其是否有资格进行

公益诉讼。但在实践中还是存在了实质性的操作问题。对于环境公益组织的环境公益诉讼权，

到底是一个什么样的性质，只是一个权利？还是既是权利，也是职责？如果仅是权利，那是

否意味着当公众向有关环保组织提出请求其行使公益诉讼权时，它可以行使该权利，也可以

拒绝行使该权利？如此，如何保障环境公益诉讼实现保护公益的目的？如果既是权利也是职

责，是否意味着，当公众申请时，必须行使这一义务性的权利？如果不是，何种情况下必须

要行使此种权利？对于这些问题的明确，有利于ngo能更好的发挥其环境公益保护的职能。

二、民事环境公益诉讼的损害界定

新《司法解释》第8条第2款③对民事环境公益诉讼立案标准做了一个规定。此条款值

得评析处在于当被告的行为具有公共利益损害风险时，也能够成为立案的标准。这一条款的

规定是对传统民事诉讼理论的一个重大突破。按传统民事诉讼理论，无利益损害，即无原告。

原告提起诉讼前提在于其现实中有一个被损害的利益，因此，损害的利益必须具有现实性。

但环境公益诉讼具有特殊性，其一旦遭受破坏，修复治理所耗周期长，费用高，且对社会成

员的人身和财产造成重大损失。环为了保护环境公共利益，必须从立法上将环境破坏遏制在

萌芽阶段。因此，本条款关于存在损害风险能够作为立案标准的规定是重大的历史进步，也

必能更好的保护环境公共利益。

该条款具有进步性，但遗憾之处在于并没有对损害事实作出明确的规定。损害事实有多

种，其中包括经济利益损害和非经济利益损害，《司法解释》中的损害到底属于哪一种呢？即

使能够明确属于何种损害，但此种损害达到什么样的程度才能成为立案的标准呢？如果不将

此问题界定清楚，就无法从法律上为法院受理民事环境公益诉讼案件提供一个明确的受案标

准。

我国司法实践中非权利机关提起环境公益诉讼胜诉率较低。其原因除诉讼主体不适格之

外，还在于法律对"损害"并未作出界定，法院在对损害进行解释时，往往会过于保守而不利

于认定损害事实的存在，这是我国目前环境公益诉讼无法进入诉讼门槛的重要原因。

在美国的典型案例“塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案”中，对于塞拉俱乐部提起的诉讼能

否构成立案的标准，有种观点认为非经济利益也应受到法律。正是由于环境诉讼的公益性，

为了更好的维护我们这一代以及后代的环境利益，我们所主张的损害不应当狭隘的理解为实

质上的人身或财产上的损害所带来的经济利益损失。它还包括美学和视觉上的感受所受到的

损害。结合以上我国自身状况以及美国典型案例所阐述的法理，笔者认为新《司法解释》应

该将环境公益诉讼中的损害加以明确的规定。这里的损害并不应该特指经济利益的损害，还

应当包括非经济利益的损害。

三、通告程序的重置

《司法解释》第12条规定人民法院在受理环境民事公益诉讼案件后的10日之内要对相

应的环境监管部门进行告知。本条是对民事环境公益诉讼中告知程序的规定，这说明立法者

并没有被公众对环境公益诉讼制度设立的掌声和欢呼声冲昏头脑，能够认识到基于公共信托

理论的环境行政部门履行其执法职能仍然在整个环保体系中占据着首要的地位，这也是对民

事环境公益诉讼在整个环保体系中地位的一个理性认识，应该说这又是一个具有进步性的立

法规定。 尽管这一解释散发出立法者智慧的光芒，但这一光芒并无法掩盖解释条款本

身所具有的瑕疵。本条解释需要关注的问题是将通告程序设置于案件受理之后是否合理？

在环境公益诉讼制度较为发达的美国，其前置程序设置的目的在于监督行政执法，其法

律规定原告诉讼前60日前告知污染企业或是没有尽执法义务的环境部门。④如果在通告期限

之内，环境污染的企业组织或是不作为的环境执法部门纠正了违法行为，那么环境公益诉讼

的目的即已经达到，也没有在起诉的必要。这样也节省了司法资源。我国将告知程序设计于

法院受理案件之后，首先，法院必须要进行一定的案件审理准备工作。其次，受理案件10

日后还要承担告知义务，即使案件受理后不进入审理阶段，法院也需要作出不予受理或驳回

起诉的裁定、决定。如果通告期限内，违法行为得以纠正，环境公益诉讼本身的目的得以实

现，案件不会进入审理阶段就即告结束，那么法院所有前期的工作就会没有任何的意义。我

国通告程序的设置，不但会使法院的负担增加，还会加剧司法资源的浪费。因此，我们应该

借鉴美国环境公益诉讼的做法，在确认案件能够进入审理阶段之前，尽可能的减少法院对案

件的介入。美国的通告期限的设计制度，在进入审理阶段之前，法院除了对诉讼主体是否履

行了通告义务进行审查之外，基本不会介入案件，这极大的节省了司法资源。因此，我们可

以借鉴美国的通告期限制度，将通告程序设置于起诉之前。

四、赔偿顺位问题研究

（一）私益优先赔偿存在的风险问题

新《司法解释》第31⑤条规定了责任承担的顺序，以下将对其存在的问题进行梳理。

此法条中私益优先受偿的规定可能会导致环境污染者为逃避法律而进行虚假诉讼。《司法

解释》第29条已经规定民事环境公益诉讼不影响一般侵权诉讼。《司法解释》第31条又规定，

当这两个诉讼同时存在时，如果被告财产不足以承担全部履行义务，就要按照先私益后公益

的顺序进行赔偿。这样的规定有可能会驱使环境污染企业与他人进行虚假的传统环境侵权诉

讼来逃脱环境公益诉讼赔偿。同时，企业债权人恐于债务人因环境公益诉讼赔偿致其濒临破

产而无法偿还债务而选择对其进行诉讼。基于《司法解释》第31条的规定，环境民事公益诉

讼虽然能够被提起，但最终会因为私益赔偿优先而无法获得环境损害赔偿。环境公益诉讼的

赔偿得不到执行，环境治理费用将从何而得？环境或生态破坏后得不到治理，环境公益诉讼

提起的意义又何在？不特定多数人的公共利益又如何得以保障？

（二）公益与私益孰轻孰重

民事环境公益诉特殊性之一在于诉讼标的为环境公共利益。因此环境民事公益诉讼与其

他一般的民事诉讼的差别在于前者保护公共利益，后者保护私人利益。如果说私益优先受偿

即意味着立法者在公益与私益的价值标准判断上认为私益高于公益的。这样的立法规定是极

具西方自由主义彩的，或许应该承认这样的立法是社会进步的一种体现，但在现有的法治

环境下，在现有的国人的社会观念里，虽然我们不必坚守公益要一定高于私益的原则，但二

者至少是平等的。一个不特定的多数人的利益怎么会一定低于私人利益呢？这样的逻辑笔者

无论如何也无法接受和认同。因此，笔者坚持认为，公益与私益二者要平等对待，即使不能

够品等对待，也不是因为二者自身属性造成的，而是因为具体个案不同所致。

在面对公益与私益赔偿的问题上，我们是不宜采用一刀切的方法，统一规定到底哪个先

受偿，哪一个后受偿。我们应该在具体个案中，采用不同的标准。但具体采用什么标准，我

们需要有一个原则设定的问题。如果在个案中环境损害的程度非常的严重，如果不及时的治

理将会产生极其严重的后果和损失时，环境公益诉讼判决被告承担的义务就要无条件的优先

执行；如果其他的民事案件中，判决的能否执行可能会涉及到个人的生存问题或存在优先受

偿的正当的理由时，私益优先受偿；如果环境破坏程度较轻，且其他民事案件也不存在优先

受偿的正当理由时，那么公益与私益就应当按一定的比例进行受偿。

注释：

①谢伟.论中国环境公益诉讼之适格原告[j].经济研究导刊，2015（6）.

②姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[j].法学杂志， 2004（5）.

③ngo提起环境公益诉讼时应当提交社会公共利益损害事实和存在损害社会公共利益重

大风险的初步材料。

④曹明德.美国和印度engo环境公益诉讼制度及借鉴意义[j].河北法学，2009（9）.

⑤当被告既存在环境民事公益诉讼，又存在其他民事诉讼时，如果法院判决后，其财产

不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼的义务，再履行民事环境公益诉讼的义务。