市场经济与国企改革三年行动

市场经济与国企改革三年行动

文丨本刊记者 张乐 编辑丨郝杰

国企改革三年行动方案的方向很明确，即国企市场化改革。

会议确定2021年要抓的重点任

务之一全面推进改革开放时，提

及要深入实施国企改革三年行

《中共中央关于制定国民经济和

二〇三五年远景目标的建议》以

及2021年的《政府工作报告》中

也均有提及，其重要性可见一

动。此外，国企改革三年行动在

2020年底的中央经济工作

身的效率、增强其综合能力。另

一方面是国企的外部环境。国际

一些国家指责我国国企有大量

国进民退的问题。欧美国家对中

国国有企业的批评也是它们不

承认中国市场经济地位的主要

理由之一。

层面，面对国家间的贸易摩擦，

补贴，这对于竞争国际环境中的

我国是不利的。国内层面，和民

贴、研发津贴、产业政策扶持及

企业长期以来无法得到和国企

企相比，国企更容易获得税收补

其他政策优惠。而且我国的民营

一样的优惠政策，发展过程中也

社会发展第十四个五年规划和

西方为什么不承认

中国的市场经济地位？

“对于市场经济，经济学并

斑。前者提出，要深化国资国企

改革，做强做优做大国有资本和

化和结构调整，发挥国有经济战

现代企业制度，深化国有企业混

合所有制改革。健全管资本为主

资本投资、运营公司改革。2021

国有企业。加快国有经济布局优

略支撑作用。加快完善中国特

没有提供一个标准答案，一般而

言，市场经济的定义包括三个维

度，即私有产权的保障、公平的

这是大家基本的共识。如何理解

其中的每个维度，每个经济学者

国的经济学者把市场经济定义

为混合经济，一方面有看得见的

经济体系的资源配置是这两只

手综合运用的结果，看不见的手

是指政府的宏观政策。

遇到一些瓶颈。不论是国企自身

的问题还是来自国内外的因素，

都对国企改革提出更高的要

求。”中国人民大学财政金融学

院教授郑志刚表示。

经济学家向松祚在接受采

市场竞争、法制的健全和完善，

的看法也有差异。”向松祚说，美

的国有资产监管体制，深化国有

年的《政府工作报告》提出，要深

入实施国企改革三年行动，做强

做优做大国有资本和国有企业。

深化国有企业混合所有制改革。

景下应运而生：一方面是国企经

利已经逐步消失，出现产能过

“国企改革是在两个大的背

访时表示，欧美国家对中国国有

企业的批评主要有以下几点：一

是他们认为中国的国有企业享

手，更主要地也有看不见的手，

受很多优惠政策，包括在市场准

入、信贷资源获得、特殊经营牌

照的获得等方面。在他们看来国

为政府潜在地给予国有企业各

享受的各项优惠政策实际上存

是指价格机制，看得见的手主要

向松祚表示，如果用古典亚

有企业是有特权的。二是他们认

种补贴。三是他们认为国有企业

在着对民营企业的歧视，即所谓

过这些年的发展，早期的改革红

剩、效益滑坡等问题，要提高自

当斯密时代的定义来判断市场

经济，如今没有一个国家完全符

合市场经济的定义，每个国家都

可以称为是混合经济，都是看不

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见的手和看得见的手相结合的

结果。如果用市场经济的三个维

度来衡量，每个经济体和市场经

济也都有很大差距。市场经济体

制的运行模式是从英国、欧洲和

美国等国家发展起来的，包括经

济学这一学科，所以在决定什么

是市场经济方面，这些国家拥有

的话语权比其他国家更多。现今

自欧美等国，所以通常人们会以

欧美的标准，特别是美国的标准

但这是历史的一个现实。

学者，依据客观理性的判断，他

们认为中国已经基本形成了一

套市场经济体制。当然我国的市

场经济和欧美有很大不同，这个

不同是由历史进程所决定的，也

是由中国特殊的国情所决定

主要是市场经济，企业的自由竞

争是主要力量，政府逐渐介入形

以前是高度集中的计划经济体

“当今世界绝大多数的经济

鼓励乡镇企业和私营企业的发

展，让市场竞争和价格机制逐渐

大的看得见的手，而看不见的手

是慢慢长出来的。

对外经济贸易大学教授崔

发挥作用，即先是有政府这一强

凡从国际经贸规则的角度对市

市场经济从概念上来讲是指市

场在资源配置中起决定性作用

的经济。由于德国、美国等国家

和中国的市场经济体制的模式

有很大不同，世界贸易组织和区

域经贸协定中并没有一个具有

全球接受的经济学思维都是来

的。”向松祚说，欧美在发展早期

场经济进行了解读。崔凡表示，

来判断一个经济体是否是市场

成混合经济；而中国在改革开放

制，改革开放后逐渐放权让利，

经济。这当然不一定完全正确，

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的规则。”崔凡表示，一个国家市

现在国际上一个不好的倾向是对非市场经

济问题的泛化。

场经济的发展程度和该国的发

展阶段也是相关的，就像1994年

关贸总协定第18条所规定的，对

普遍效力的对市场经济的定义，

各国一般是通过国内法对市场

经济有一些界定标准。如果把美

国、欧盟和日本等发达国家界定

的市场经济标准全盘引入世贸

组织的规则，世贸组织的规则体

系可能将远远超出贸易范畴，也

可能使得很多发展中国家因为

难以达到标准而面临贸易方面

的歧视。

度在所有制和分配体制方面有

中国和西方国家的经济制

重要差别，但是在市场经济体制

方面，虽然存在模式上的差异，

但是很难讲中国在哪一条规范

上和其他国家有重大不同：

有相应的补贴，但是美国和欧盟

比如补贴，中国的一些商品

在内的其他国家也有补贴，如欧

盟和美国关于空中客车和波音

的飞机补贴案，美国告欧盟补贴

空中客车公司，欧盟告美国补贴

波音公司，世贸组织判这两个案

件的被告方都输了。大家不要以

为美欧等发达“市场经济体”不

搞补贴，其实世贸组织的补贴与

反补贴规则就是在与美欧为主

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的发达国家长期的补贴和反补

贴博弈过程中逐渐建立起来的。

到2021年一季度止，世贸组织一

共有132个涉及补贴和反补贴规

则的案件，其中美国为被告的案

件有42个，欧盟20个，如果欧盟

加上成员国单独被告的案例，一

共是26个，相比之下中国一共被

告的次数是17个。

产业政策都是施加干预的，美国

比如产业政策，欧盟的很多

对互联网、现代科技也有大量的

产业干预政策。不管是补贴还是

们有根本的区别。

产业政策，都不能说明中国和他

企，也有二十多家联邦政府控制

的企业；有的北欧国家国有企业

比如国有企业，美国也有央

在经济中的比重比中国还高；新

加坡的两大主权财富基金淡马

锡投资控股公司与新加坡政府

投资公司，都是政府控制的基

金，世界各地都有它们的投资身

影；法国以前国有企业在经济中

的比重很高，后来慢慢地私有化。

“市场经济没有公认的标

准，每个国家有每个国家的特

点，但不同国家都需要尊重共同

的国际规则，例如世界贸易组织

发展中国家一个很重要的优惠

待遇就是给予政府更大的政策

空间，从而政府可以通过一些干

预来促进发展。

不好的倾向是对非市场经济问

崔凡表示，现在国际上一个

题的泛化。原来世贸组织并没有

市场经济概念的条文，中国当时

加入世贸组织时签署的入世议

考虑到中国还在不断市场化的

定书第15条中国做了一个承诺，

过程中，如果其他国家根据其国

内法，认为中国是一个非市场经

济国家，在反倾销问题上可以对

中国有一些特别的政策，即替代

国做法，这是当时中国加入世贸

组织的一个入门费。这个规定的

有效期是15年，但是15年结束后

美国、欧盟等国家还在执行这样

的标准，实际上是不符合中国入

世议定书上该条文的规定。

这样的标准应用到反倾销方面，

“而且现在一些国家不但将

甚至以非市场经济为借口实施

毒丸条款，比如美墨加协定里出

现的毒丸条款，如果美国、墨西

哥、加拿大中任一个国家比如美

国认为中国是非市场经济，那墨

西哥或加拿大要和中国签订自

贸协定的话就必须提前通知美

国，如果美国不同意其中的条

款，自贸协定很有可能无法签

订。甚至有的国家海关不相信来

自其认定的非市场经济国家的

国企改革三年行动要解决的核心内容是通

过改革转换国企的经营机制让其拥有借贷

法人的治理架构。

商品报价，会用单独的海关估价

估出一个很高的进口价格，从而

其中一个焦点就是国有企业体

年开始出现的，等于是将非市场

变相提高关税。这些情况是近几

制机制和国有企业改革问题。

经济的概念泛化了。”崔凡进一

国企改革三年行动改什么？

步说。

向松祚表示，中国特社会

（2020-2022年）》于2020年6月

《国企改革三年行动方案

主义市场经济和欧美的市场经

济相比，有一些特点：一是中国

30日由中央全面深化改革委员

的经济体系中，国家在土地、矿

产等关键和战略要素资源的配

会第十四次会议审议通过，主要

聚焦完善中国特现代企业制

置以及一些关键性战略产业方

度、推进国有资本布局优化和结

面发挥着支配和主导作用。二是

构调整、积极稳妥推进混合所有

中国的国有企业，特别是大型国

有企业，在关键战略性产业里仍

形成以管资本为主的国有资产

制改革、健全市场化经营机制、

发挥着支配和主导作用，国家给

监管体制、推动国有企业公平参

予国有企业大量的扶持措施。三

是我国银行和金融机构基本上

与市场竞争、推动一系列国企改

革专项行动落实落地、推动党建

是由政府独资或控股。这三个特

工作与企业生产经营深度融合

征是我国和欧美市场经济本质

等8个方面的重点任务。

2021年2月23日国务院新闻

家不愿意承认中国市场经济地

上的不同，也是现在一些欧美国

办公室举行的国企改革发展情

进一步深化改革、对外开放的期

位的主要理由，更是欧美对中国

产监督管理委员会主任郝鹏表

况新闻发布会上，国务院国有资

望和要求所在。前几年美国特朗

示，“十三五”期间，国有企业改

普政府和中国的贸易战中提出

革在三方面取得了历史性突破，

的很多要求都与这三方面相关，

包括全面完成公司制改制从根

本上确立企业独立市场主体地

位，首次实现了国有企业的功能

分类实现分类改革、分类监管、

分类发展，以及总体解决企业办

社会和历史遗留问题，有力解决

了长期以来政企不分、社企合一

等问题。此外，国企改革在建设

中国特现代企业制度、健全市

场化经营机制、混合所有制改

革、国有经济布局优化和结构调

整、完善国有资产监管体制方面

取得了实质性进展。郝鹏进一步

表示，2021年是国企改革三年行

动的攻坚之年、关键之年，力争

年底实现国企三年攻坚任务的

70%，推动国有企业改革三年行

动取得决定性成效。

的核心内容是通过改革转换国

“国企改革三年行动要解决

企的经营机制让其拥有借贷法

人的治理架构。主要涉及经营机

制的转化和公司治理制度的完

善，具体包括产权明晰、市场化

的用人机制、与绩效相挂钩的市

选择上更加灵活（市场导向的经

场化薪酬和激励制度，经营机制

制度。”郑志刚告诉记者。

营机制），建立规范的公司治理

的一个重要内容。“十三五”期

间，我国加快推进国有资本布局

国有企业重组是国企改革

优化和结构调整，完成24家中央

企业的重组，新组建和接收5家

企业，中央企业的数量从“十二

五”末的106家调整到97家。国务

院国有资产监督管理委员会秘

书长彭华岗在2月23日国新办新

闻发布会上表示，下一步将推动

国有资本向关系国家安全和国

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民经济命脉的重要行业领域集

中，加大对国防军工、能源资源粮

食供应、骨干网络、新型基础设施

等领域的投入；补齐产业链供应

产业体系抗冲击能力；推动创新

链短板，提升供应链保障能力和

资源的整合协同，加快突破一批

行业共性技术和关键核心技术；

切实解决部分央企之间的产品相

形成资源合力。

似、资源分散、重复建设等问题，

业改革的重要组成部分。郑志刚

混合所有制改革是国有企

认为，现在国企混改中出现了两

种认识误区，一是将两家国资企

业合并到一起，二是很多企业在

混改过程中简单地引进基金、使

投资结构多样化，这样就简单地

认为完成了混改。这些都不是真

正意义上的混改。国企混改的关

键问题有两个：一是如何通过公

司治理制度设计，使民资背景的

战投愿意参与到国企的混改中，

真正解决国企和民资的激励相

容；二是如何实现产业集团向国

有资本投资公司的转型，真正实

现国有资本监管体系从“管企业”

向“管资本”转化。“混改的道路未

来肯定还会有反复，还需要未来

社会各界形成共识，从国企的长

期发展绩效来建立长效机制，思

问题。”郑志刚说。

考理解如何解决国企真正面临的

动方案的方向很明确，即国企市

崔凡认为，国企改革三年行

场化改革。这不仅是完善社会主

义市场经济体制的要求，在当前

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《中欧投资协定》谈判完成和我国

正在积极考虑加入CPTPP的背

景下，这一点尤为重要。 我国已

经完成谈判还未签署的《中欧投

资协定》里有一系列关于国企的

规则如确保国有企业在经营中

进行商业考虑、遵守非歧视待遇

要求，这些要求都是市场经济的

遵守；积极考虑加入的CPTPP也

客观要求，将来签署后我们就会

有专门的国企章节，其纪律更加

严格，其中界定的国家以及国家

拥有或控制的组织对国企的非

商业援助实际上是一种广义的

补贴，CPTPP就此界定了严格的

纪律。这种情况下我们还明确表

有可能接受这样一套更加严格

示要积极考虑加入，说明我们很

的纪律，这些纪律也体现了竞争

中性的原则，即国有企业应遵循

与私营企业相同的市场竞争规

系获得优于其他市场参与者的

则，不能凭借其与政府之间的关

特殊竞争优势。“实际上国企三

年改革目标和我们积极考虑希

望加入或签订的这些条约的要

求是相当一致的。”崔凡说。

三年行动方案有一些要点非常

向松祚认为，国有企业改革

重要：一是市场化应该始终是国

有企业改革的基本方向。国有企

业必须和其他企业站在同一起

跑线上，接受公平、公开、公正的

市场竞争约束，真正做到竞争中

性。二是要建立和完善国有企业

市场化的治理机制。中国的企业

就必须按照公司法、证券法和国

如果要成为国际化的跨国公司，

际惯例等的要求，真正建立完善

的国有企业治理机制。三是从国

家的角度来看对国有企业的改革

应逐步从管企业转向管资本，要

充分借鉴淡马锡模式，通过资本

的方式来将国有企业做大做强。

通过管资本的方式引导企业投向

国家所需要的产业，服务国家的

战略发展方向。国有企业混合所

有制的改革方向应该是对所有的

资本形态都能够开放，更多通过

资本市场实现融资。四是国有企

业改革的方向还需要进一步解放

思想、突破观念。国有企业的管理

者应当成为企业家，通过市场化

的方式体现其价值。现在很多国

有企业的管理者，其行政职务和

是必须要解决的。

企业家身份间内在的冲突和矛盾

境的角度对走出去的国企提出了

崔凡从当前国际化经营环

一是改革和开放都正在朝着市场

相应建议：“从中国的角度来说，

化的方向发展，只有改革和开放

做的越好，我们的主动性才越强，

不至于很被动。二是在国际上要

增信释疑，表明国有企业是自主

经营的市场主体。三是在受到极

端歧视的情况下，向世贸组织提

起申诉或适当采取措施维护自己

的利益，但是现在世贸组织的争

端解决上诉机制已经处于瘫痪状

态，只有临时上诉仲裁机制，但是

仲裁机制发挥的作用和范围是有

限的。中国的外资法和外贸法中

分别有一条，其他国家对我们进

行贸易或投资方面的歧视，中国

也有权对它采取限制措施，这是

符合国际经贸关系的对等原则的。”