山东省国有企业混合所有制改革程序

山东省国有企业混合所有制改革程序

《2019年山东省政府工作报告》中提到，2019年度，山东省将开始实施省属企

业混合所有制改革三年工作计划，鼓励民营资本参与国企改革发展,山东省国企混改

工作有望取得进一步突破。在此背景下，本文将侧重于探讨山东省省属企业混合所有

制改革程序，主要文件依据为《山东省属企业混合所有制改革操作指引》(鲁国资收

益〔2018〕6号）。

一、混合所有制改革的一般流程

(点击可看大图）

二、混合所有制改革涉及的审批程序

国企混改过程中，主要涉及混改方案的审批、清产核资结果的审批、资产评估结

果的核准/备案、员工持股方案的备案（如有）等，下文将逐一进行详述：

(一）混改方案的审批

山东省省属企业的混改方案,依混改主体不同，审批层级亦有所区别：

1、省属一级企业混改后国有资本继续控股的，混改方案报国资监管机构批准。

2、省属一级企业及其所属的关系全省经济发展全局的重要行业和关键领域、主

要承担重大专项任务的子企业，混改后国有资本不再控股的,混改方案由国资监管机

构审核后报省政府批准。

3、省属一级企业所属的其他二级及以下权属企业混改方案由省属一级企业审批。

拟混改企业需提交审核的申报材料包括：集团公司请示文件、有关决策文件、可行性

研究报告、混改方案、营业执照、产权登记表证；法律意见书；财务总监意见等。

（二）清产核资结果的审批

企业实施混改方案时，应履行清产核资程序，审批主体及层级具体如下：

1、省属一级企业混改涉及的清产核资结果，应由省属一级企业董事会审核后上

报省国资委审批。

2、省属一级企业所属的二级及以下权属企业混改涉及的清产核资结果,须由混改

企业国有产权持有单位进行审核后,逐级上报省属一级企业进行审批.

另外，如混改企业为省国资委派驻财务总监的企业，清产核资审核结果在提交董

事会审议前应经财务总监审核并发表意见.

混改企业申报清产核资结果报送材料包括:清产核资工作结果审核确认请示文

件、清产核资工作报告、清产核资报表、清产核资专项财务审计报告及有关备查材料、

企业根据决策程序审议通过的清产核资结果决议(股东会或董事会相关决议）、派驻

企业的财务总监出具的审核意见。

（三）资产评估结果核准/备案

资产评估项目核准或备案前,企业应当逐级对评估报告进行审核,需要报国资监管

机构核准或备案的资产评估项目,省国资委派驻省属企业财务总监应出具独立审核意

见，审核完毕后，混改企业应在评估基准日起9个月内将申请材料上报核准或备案主

体：

1、省属一级企业及需报省政府批准的企业，其混改涉及的资产评估项目由国资

监管机构负责核准。

2、省属一级企业所属的其他二级及以下权属企业混改涉及的资产评估项目由省

属一级企业负责备案。

（四)员工持股方案的备案(如有)

如企业被纳入员工持股试点企业范围，且在实施混改的过程中涉及员工入股，根

据《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资〔2016〕4号)，员工

持股可与引入战略投资者同步实施，员工持股方案应通过职工代表大会等形式充分听

取本企业职工的意见，并由董事会提交股东（大)会进行审议。员工持股方案经股东

（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案,我们理解，省属一级企业履行

出资人职责的机构通常为省国资委，省属二级及以下企业履行出资人职责的机构通常

为省属一级企业,具体备案机关应视具体情况而定。

三、混合所有制改革涉及的产权交易程序

（一）国企混改的主要形式

国企混改的主要形式为产权转让或企业增资.根据《企业国有资产交易监督管理

办法》（国务院国资委、财政部令第32号)（以下简称“《企业国有资产交易监督管

理办法》”)，企业国有资产交易以进场交易为原则，以非公开协议交易为例外，在

满足特定情形的前提下，国有产权交易可采取非公开协议形式：

1、非公开协议转让方式的产权转让

以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：

（1）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的

重组整合,对受让方有特殊要求,企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经

国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式;

（2)同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组

整合进行产权转让的,经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

2、非公开协议方式的企业增资

以下情形可以采取非公开协议方式进行增资：

（1）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际

控制企业参与增资；

（2）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该

投资方参与国家出资企业或其子企业增资。

（3）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；

(4）企业债权转为股权；

(5）企业原股东增资。

鉴于混改引入的投资者主要为民间资本且为外部资本，因此，国企混改模式通常

不符合非公开协议方式进行股权转让或增资的条件,非公开协议方式进行混改的空间

较小，通常情况下，国企混改需要根据《企业国有资产交易监督管理办法》履行进场

交易程序，本文也主要侧重于汇总混改涉及的进场交易程序。

（二）国有产权进场交易主要程序

国企混改在进场交易之前，需履行清产核资、财务审计、资产评估、职工安置方

案制订、审议、审核等工作，进场后需根据《企业国有资产交易监督管理办法》及产

权交易所的产权交易规则履行相关进场交易程序：

1、清产核资

混改清产核资工作须根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有企业清产

核资办法》（国务院国资委令第1号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范

国有企业改制工作的实施意见》(国办发〔2005〕60号）、《山东省国资委关于进一

步规范省管企业改制清产核资工作的通知》（鲁国资财监字〔2014〕67号）等文件

规定进行.

企业应聘请中介机构对企业进行清产核资，清产核资工作基准日为经批准的混改

方案确定的混改基准日，工作范围应包括混改企业及其全部权属企业（含境内外全资、

控股、相对控股没有实质控制权、参股企业有实际控制权的企业、单位)。

受托中介机构应遵循独立、客观、公正的原则，严格遵循审计准则和《国有企业

资产损失认定工作规则》(国资评价〔2003〕72号）、《国有企业清产核资经济鉴证

工作规则》（国资评价〔2003〕78号）等相关要求,履行必要的审计程序，监盘企业

的资产清查，核对、询证、查实企业的债权、债务；审核企业损失及挂账，在认真核

实各项清产核资材料的基础上,以法人为单位出具单户审计报告，并在此基础上 根

据产权关系相应出具合并审计报告.

中介机构出具清产核资报告后，应按照本文第二部分“混改涉及的审批程序”之“（二）

清产核资结果的审批”履行清产核资结果的审批程序。经审批后的清产核资结果，自

清产核资基准日起2年内有效，在有效期内实施混改可不再另行组织清产核资。

2、财务审计

混改财务审计工作须根据《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作

意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规

范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）、《山东省省管企

业改制财务审计工作规则》（鲁国资财监〔2012〕4号）等文件规定进行。

企业应聘请审计机构进行财务审计工作，审计基准日为经批准的混改方案确定的

混改基准日，审计对象为经批准的混改方案确定的混改企业及其全部权属企业。内容

为混改企业三年又一期（指审计基准日前三个完整会计年度及截至审计基准日)经济

活动所反映的财务报表，其中，混改后仍为国有绝对控股企业的,审计内容可为二年

又一期。编制合并财务报表的企业，审计内容应当包括合并财务报表、母公司财务报

表及合并报表范围内子公司财务报表。

审计机构在对混改企业进行财务审计时,除应关注《山东省省管企业改制财务审

计工作规则》（鲁国资财监〔2012〕4号)中的审计重点外，还要重点关注涉及混改

资产边界界定的审计事项，如合并报表的范围、账外资产、不良资产、无形资产、无

须偿还的债务、承诺及或有事项等，以及会计政策变更的合理性及对净资产的影响等。

审计机构进行财务审计后，应形成适当的审计结论，发表客观公正的审计意见,并出

具混改企业标准财务审计报告。

省属一级企业应对审计报告进行审核，并根据审核内容出具详式的书面意见，由

企业法定代表人和财务负责人签字，其中，省国资委派驻财务总监的省属企业，应由

财务总监对财务审计报告出具书面审核意见。如混改主体为省管一级企业及需报省政

府批准的企业，财务审计报告应由省属一级企业审核后自审计基准日起6个月内报国

资监管机构。省属一级企业所属的其他二级及以下权属企业的混改财务审计工作由省

属一级企业进行审核即可。

企业混改财务审计报告作为企业混改资产评估的依据。财务审计结果与资产评估

结果一并进行公示。

混改完成后，按合同或协议约定对混改财务审计基准日至企业混改后进行工商登

记期间的财务情况进行审计,期间损益由国有股东享有。

3、资产评估

混改资产评估工作须根据《中华人民共和国资产评估法》《企业国有资产评估管

理暂行办法》（国务院国资委令第12号）、《山东省国资委关于印发省属企业资产

评估管理工作指引的通知》(鲁国资产权〔2018〕1号)等文件规定进行。

混改企业应聘请资产评估机构进行资产评估工作,评估基准日为经批准的混改方案确

定的混改基准日，评估过程中应注意以下重要事项：

评估方案：评估机构进场后，委托方应及时向核准或备案单位提供评估方案。评

估方案应明确评估目的、范围、评估方法等重要事项。

土地使用权评估事项：企业混改涉及土地使用权的，应按照《国务院办公厅转发

国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发〔2005〕60号）

有关要求,进行土地确权登记并明确土地使用权的处置方式.

长期投资评估事项：控股、参股子公司均应进行股权价值评估。参股子公司如评

估程序受到限制，可以对企业采取调查、管理层访谈等了解企业财务及经营情况,依

靠股东提供资料、审计报告等相关资料分析评估。

评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据资产评估执业准则只能选择一种评

估方法的外,应当选择两种以上评估方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报

告。

评估报告出具后,混改企业应按照本文第二部分“混改涉及的审批程序”之“(三）

资产评估结果核准/备案”履行资产评估项目的审批程序。

对涉及国有股东权益变动的国有资产评估项目，国资监管机构或省属企业在核准

或备案前应当对评估结果进行公示,公示时间为7个工作日，公示地点原则上为评估

委托方和被评估企业。

4、职工安置

企业混改涉及职工安置的,应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题

明确相关责任，并根据《中华人民共和国劳动合同法》、《国务院办公厅转发国资委

关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）等有

关法律法规及《山东省人社厅、山东省国资委关于省属国有企业改制劳动保障有关问

题处理办法》(鲁人社规〔2018〕8号）等文件精神，制订职工安置方案.

职工安置方案的主要内容包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同

的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险

关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。

企业混改要实行厂务公开，落实职工的知情权、参与权和监督权，维护职工的合

法权益，职工安置方案应广泛征求职工意见，并提交职代会或职工大会审议.省属一

级企业及需报省政府批准的企业，职工安置方案须报国资监管机构审核，省属一级企

业所属的二级及以下权属企业职工安置方案由省属一级企业审核。

安置职工时，混改企业应将混改方案与职工安置方案及时向职工宣传、解释，主

动提供政策咨询，积极做好劳动合同、社会保险管理等工作。

5、产权交易

省属企业实施混改应严格执行《企业国有资产交易监督管理办法》等有关规定。

(1）国有产权转让

国企混改如涉及产权转让，且不符合非公开协议转让的条件，混改企业应在履行

完毕前述清产核资、财务审计、资产评估、职工安置方案制订、审核等程序后，向产

权交易机构提交产权进场转让申请，通过产权交易机构将产权转让信息进行公告。

转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的

方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中

正式披露信息时间不得少于20个工作日。

因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为

获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工

作日.

产权转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的

评估结果。信息披露期满未征集到意向受让方的，可以延期或在降低转让底价、变更

受让条件后重新进行信息披露。降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的,披

露时间不得少于20个工作日。新的转让底价低于评估结果的90％时,应当经转让行

为批准单位书面同意.

产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件,确需设置的，不得有明确指向性

或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构

备案，国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意。

产权交易机构负责意向受让方的登记工作，对意向受让方是否符合受让条件提出

意见并反馈转让方.

产权转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的,按照披露的竞价方式组

织竞价。竞价可以采取拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式，且不得违反国家

法律法规的规定。如只产生一名符合条件的意向受让方，双方可以协议方式进行产权

转让。

确定受让方后，交易双方应在产权交易机构的组织、指导下签订产权交易合同，

交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清。金额较大、一次付清

确有困难的，可以采取分期付款方式.采用分期付款方式的，首期付款不得低于总价

款的30％，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供转让方认可

的合法有效担保,并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超

过1年。

自产权交易合同生效、受让方已根据合同约定支付交易价款，交易双方已支付全

部交易费用后，产权交易机构将出具产权交易凭证，交易双方应凭产权交易凭证、产

权交易合同及其他相关资料，办理相关工商、税务等变更登记手续.

（2）国有企业增资

国企混改如涉及增资行为,且不符合非公开协议方式进行增资的条件，混改企业

应在履行完毕前述清产核资,财务审计，资产评估，职工安置方案制订、审核等程序

后，向产权交易机构提交申请，公开征集投资方,信息披露时间不得少于40个工作日。

增资企业以经核准或备案的资产评估结果为基准确定挂牌价格,首次挂牌价格不

得低于评估结果。最终确定的增资扩股价格不得低于挂牌价。

产权交易机构接受增资企业的委托提供项目推介服务，负责意向投资方的登记工

作,协助企业开展投资方资格审查。

通过资格审查的意向投资方数量较多时,可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议

等方式进行多轮次遴选。产权交易机构负责统一接收意向投资方的投标和报价文件,

协助企业开展投资方遴选有关工作。

投资方确认后,各相关方应签署增资协议,并由产权交易机构出具交易凭证.

(3)国有产权转让与国有企业增资同步实施，应分别遵守国有产权转让和国有企

业增资的相关程序.