工程履约保证金

【工程履约保证金】

关于建设工程合同履约保证金

我国现行法律法规对建设工程履约保证金测算办法，交纳标

准、方式及退还时间等没有明确规定.由于立法滞后，政府引导、

监管的缺位,造成目前我国建筑领域有关建设工程履约保证金呈

现一定程度混乱状况。发包人、承包人为实现自己利益的最大化,

均从各自利益出发,导致履约保证金的表现五花八门，尤其是处

于建筑市场弱势地位的建筑企业叫苦不迭，抱怨法律法规的这一

疏漏给建筑企业增添不少烦恼和负担。履约保证金已经成为建设

工程合同中的突出问题之一。现根据有关法律法规、行业惯例，

结合我所开展业务实际，对建设工程履约保证金几个问题提出如

下看法，与各位共同交流。

一、工程履约保证金含义、特点

1、履约保证金的含义。

履约保证金是履约担保形式之一。而履约担保是工程发包人

为防止承包人在合同执行过程中违反合同规定或违约，并弥补给

发包人造成的经济损失。其形式有履约保证金、履约银行保函和

履约担保书三种。

2、履约保证金特点。

第一，履约保证金具有选择性.招标人必须在招标文件中明

确规定出中标人提交履约保证金时，此项条款方为有效,如果在

招标文件中没有明确规定，在中标后不得追加。

第二，履约保证金具有实践性。履约保证金不同于定金，履

约保证金的目的是担保承包人完全履行合同，主要担保工期和质

量符合合同的约定。承包人顺利履行完毕自己的义务，发包人必

须全额返还承包人。履约保证金的功能，在于承包人违约时，赔

偿发包人的损失,且并不以交纳履约保证金为限。如果约定了双

倍返还或具有定金独特属性的内容,符合定金法则，则是定金；

如果没有出现“定金”字样，也没有明确约定适用定金性质的处罚

之类的约定，已经交纳的履约保证金,就不是定金，而是其他金

钱质。约定了履约保证金却又没有交纳的,关于履约保证金的约

定成立但不发生法律效力。因为，质押合同也是实践性合同，必

须以交付为生效条件. 因此，履约保证金具有实践性。

第三，履约保证金应当具有对等性.履约保证金强调的是保

证发包人或投资者的利益，这种保证既可由中标的承包人承担，

也可由第三方承担，但须发包人认可方为有效，由此产生第三方

承担连带责任，因此具有替代性。当中标人违约时,中标人的赔

偿责任由第三方承担为了平衡招标方和中标方的利益，2003年3

月8日正式施行的七部委《工程建设项目施工招标投标办法》第

62条规定:“招标人要求中标人提交履约保证金或其他形式的履

约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保.”

因此，履约保证金应当具有对等性。

第四，履约保证金具有独立性。履约保证金必须游离在工程

造价之外，只作为中标方违约时招标方损失的补偿，招标人必须

是具备招标能力的法人，其建设资金已经到位，不能把履约保证

金作为工程造价的补充。因此,履约保证金具有独立性。

二、目前我国对履约保证金的主要规定及其存在的主要问题

1、2001年1月1日起实施的《招标投标法》第46条规定:“招

标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。"该法

没有明确交纳标准、方式及退还时间。

2、2003年3月8日正式施行的七部委即国家发展计划委员

会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用

航空总局《工程建设项目施工招标投标办法》第62条规定：“招

标人要求中标人提交履约保证金或其他形式的履约担保的，招标

人应当同时向中标人提供工程款支付担保.”该文件同样也没有

明确履约保证金的测算依据和缴纳办法。同时，该办法第85条

规定：“招标人不履行与中标人订立的合同的，应当双倍返还中

标人的履约保证金。”明显与担保法及其司法解释规定冲突。

当履约保证金的约定具备定金性质时,发生纠纷则应适用

《关于适用<中华人民共和国担保法〉若干问题的

解释》第115条规定“当事人约定以交付定金作为订立主合同担

保的，给付定金的一方拒绝订立主合同的，无权要求返还定金;

收受定金的一方拒绝订立合同的，应当双倍返还定金.”否则，应

适用该解释第118条规定“当事人交付留置金、担保金、保证金、

定约金、押金或订金等，但没有约定定金性质，当事人主张定金

权利的，人民法院不予支持.”

3、合同法第114条规定：当事人可以约定一方违约时应当

根据违约情况向对方支付一定数额的违约金,也可以约定因违约

产生的损失赔偿额的计算方法。

约定的违约金低于造成的损失的,当事人可以请求人民法院

或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的，

当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。

即建设工程合同约定履约保证金、质量保证金在工程质量不

符合约定或未按期竣工时罚没，但实际损失少,保证金数额大,承

包人认为全部罚没过高的，应当按照公平合理原则并参照合同法

第114条关于调整过高违约金的规定处理。 虽然法律有原则性

规定，但自由裁量权难以把控，易滋生腐败。

以上法律法规规章，并没有系统完整地规范履约保证金涉及

的问题。

三、目前建设工程履约保证金存在的主要问题

1、招标文件中没有载明提交履约保证金，招标人却在签订

合同前要求中标人提交履约保证金。

2、招标文件虽然载明需要提交履约保证金，但不明确具体

数额比例，待中标后，由招标人一方单独决定数额，使中标人无

所适从。

3、招标人收取履约保证金，但不提供工程款支付担保，甚

至有的招标人直接以中标人履约保证金支付工程进度款，违背合

同权利义务对等原则，客观上也造成拖欠工程款包括履约保证金

后果,可能引起拖欠工人工资、材料款等连锁反应。

4、履约保证金收取主体多种多样，有的招标人直接收取，

有的由招标代理机构收取。

5、有的招标人要求投标人在投标时，要按照投标价的一定

比例提交履约保证金。如果是按投标总价的一定比例提交，有关

人员通过投标保证金的提交金额很容易推算出投标人的投标总

报价。这就可能对投标人的利益形成潜在威胁.

6、有的招标人或发包人直接收取现金。这样易产生风险，

也不符合现金管理规定。

7、发包人占用履约保证金时间太长,一般情况下竣工验收后

退还。但有的和质保金捆绑到一起，往往质保期满后才退还，严

重影响承包人的正常经营。

8、以高额履约保证金吓退不知底细的投标人，易产生暗箱

操作、围标、串通投标、不正当竞争等情形。前一段我们审查过

一份建设工程合同，以超过30%的巨额投标、履约保证金要求投

标人参加投标、中标人签订合同。但一个标段仅3000万元，要

求参加投标的企业必须交纳1000万元的投标保证金（且拒绝银

行保函)，如果中标，该项资金转为履约保证金.投标保证金、履

约保证金占整个造价的33%多。有的招标单位或招投标管理部门

与意向单位设“局子”,用巨额保证金吓退不知内幕的潜在对手。

还有许多方式，往往是招标人、发包人利用优势地位,从自

己利益出发，并没有体现履约保证金的特性，尤其是对等性特点.

四、建设工程履约保证金的规范和完善

我们认为,应当从公平、公正，权利义务相一致等原则,来规

范和完善建设工程履约保证金的管理，保证建设工程合同目的的

实现。具体应从以下几个方面来规范和完善履约保证金: 虽然法

律有原则性规定，但自由裁量权难以把控，易滋生腐败。

以上法律法规规章,并没有系统完整地规范履约保证金涉及

的问题。

三、目前建设工程履约保证金存在的主要问题

1、招标文件中没有载明提交履约保证金，招标人却在签订

合同前要求中标人提交履约保证金。

2、招标文件虽然载明需要提交履约保证金，但不明确具体

数额比例，待中标后，由招标人一方单独决定数额,使中标人无

所适从.

3、招标人收取履约保证金，但不提供工程款支付担保，甚

至有的招标人直接以中标人履约保证金支付工程进度款,违背合

同权利义务对等原则，客观上也造成拖欠工程款包括履约保证金

后果，可能引起拖欠工人工资、材料款等连锁反应。

4、履约保证金收取主体多种多样,有的招标人直接收取,有的

由招标代理机构收取。

5、有的招标人要求投标人在投标时,要按照投标价的一定比

例提交履约保证金。如果是按投标总价的一定比例提交，有关人

员通过投标保证金的提交金额很容易推算出投标人的投标总报

价。这就可能对投标人的利益形成潜在威胁。

6、有的招标人或发包人直接收取现金。这样易产生风险，

也不符合现金管理规定。

7、发包人占用履约保证金时间太长,一般情况下竣工验收后

退还.但有的和质保金捆绑到一起，往往质保期满后才退还，严

重影响承包人的正常经营。

8、以高额履约保证金吓退不知底细的投标人,易产生暗箱操

作、围标、串通投标、不正当竞争等情形。前一段我们审查过一

份建设工程合同，以超过30％的巨额投标、履约保证金要求投

标人参加投标、中标人签订合同.但一个标段仅3000万元，要求

参加投标的企业必须交纳1000万元的投标保证金（且拒绝银行

保函）,如果中标,该项资金转为履约保证金。投标保证金、履约

保证金占整个造价的33%多。有的招标单位或招投标管理部门与

意向单位设“局子”，用巨额保证金吓退不知内幕的潜在对手。

还有许多方式，往往是招标人、发包人利用优势地位，从自

己利益出发,并没有体现履约保证金的特性，尤其是对等性特点。

四、建设工程履约保证金的规范和完善

我们认为，应当从公平、公正，权利义务相一致等原则，来

规范和完善建设工程履约保证金的管理，保证建设工程合同目的

的实现。具体应从以下几个方面来规范和完善履约保证金: 1、完

善立法。虽然《担保法》、《建筑法》、《合同法》等法律对履

约保证金也作出了一些规定,但鉴于建设工程方面的行业特殊

性，还必须建立符合建筑业和工程建设特点的配套法规，使得工

程履约保证金的运作有法可依，有规可循。比如对履约保证金的

形式，提交方式,金额比例、大小等做出规定。

近日，我们注意到国务院法制办公室已经公布《招标投标法

实施条例（征求意见稿）》，公开征求意见。其中，第五十五条：

“[履约担保]招标文件要求中标人提交履约保证金或者其他形式

履约担保的,中标人应当提交.履约保证金可以是银行保函、转账

支票、银行汇票等。履约保证金金额不得超过中标合同价的百分

之十。投标报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低

于标底，但中标人能够合理说明理由并提供证明材料的,招标人

可以按照招标文件的规定适当提高履约担保,但最高不得超过中

标合同价的百分之十五.”

2、建议出台合同示范文本，对建设合同中的履约保证金，

明确其性质，履约保证金属于物权的范畴，是一种质押担保方式.

主要有两种形式，一种是由中标的承包人直接支付现金，另一种

形式是由中标的承包人提供招标人同意接受的商业银行、保险公

司或担保公司出具的保函.

3、应制定并落实履约保证金的具体管理细则，特别是向招

标方提交现金时，对履约保证金的详细管理办法十分重要,不仅

对承接工程的投标方是否投标产生重要影响，同时也是防止招标

方将履约保证金充作工程款或挪作他用的重要保证。履约保证金

的管理，重要的是确定履约保证金的管理机构，应该由信誉好,

与招投标方没有利害关系的金融机构、公证机构、律师事务所等

中介机构进行管理，绝不能由建设单位、总承包商、招标代理机

构进行管理,也不能由他们的上级进行管理，以提升承包人对履

约保证金管理的安全感。

4、违约的处理问题必须经合同当事人各方一致认可,或者经

过建设工程合同约定的仲裁机构或者人民法院生效法律文书确

认，才能执行，这也是履约保证金制度能够顺利实施的重要举措。

我们希望通过大家共同努力，彻底解决承包人面临的：履约

保证金多少业主说了算；工程竣工不及时，结算一拖两三年，退

还履约保证金遥遥无期；一旦工程竣工,业主持《建筑法》、《建

设工程质量管理条例》尚方宝剑，履约保证金又转为质量保修金。

这笔先是履约保证金、后是质量保修金的承包人的流动资金，长

时间沉淀在业主手中,有的甚至成为永无指望收回的呆坏账的这

样一种尴尬现实，共同创造一个和谐公平有序的市场环境.