养老保险制度改革在我国的发展前景

养老保险制度改革在我国的发展前景

一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析

（一）社会养老保险制度层次缺失

我国养老金制度模式从年提出实施多层次养老保险模式。 但

1993

作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆 盖率

小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规 定企业只

有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年 金。所以，只

有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立 企业年金，而经

济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业 年金缺位。

（二）基本养老金制度覆盖率低

XX7699028310

年我国就业人口为万人 其中城市就业人数为万

人，城市就业人口比例为。数据显示，我国基本养老保险 理论覆

36.77%

盖率从年的增长至」年的覆盖率仍不足 。

XX38.8%IXX42.8%50%

，

显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

（三）养老保险基金所有者缺位

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动 收

入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立 一个代

表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的 情况却是

由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前 的基本养老保

险基金实际上就处于所有者缺位继而所有权悬空的状

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态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也

就不足为 奇了。

（四）农村养老保险制度亟待健全

由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经 济

结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成 了不

同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目 少，社会

救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心 的社会保险

制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随 着城市化进程

的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及 农村人口结构逐步

老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农 村人口对政府组织的

社会保障的需要越来越迫切。

三、养老保险制度改革在我国的发展前景

（一）全面推进多层次养老制度体系建设

建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保 险

机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基 本养

老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。

第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人 三

方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付 筹资方

式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施， 不断提高参

保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推 行激励机制，对

于多缴费者可以多领取相应的养老金。

第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠

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政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个

人为辅供 款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄

功能。 实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分

的保 障。

第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政 策，

个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高 收入人

，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和 储蓄功能。

政府可视经济发展需要，给予政策扶持。

第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互 利

关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照 顾创

造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。

（二）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围

扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大 覆

盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。 这种

以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非 国有企

业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实 质上是现

收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没 有对非国有

企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法 律效力的保证。

制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国 有、集体企业使用

农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城 镇个体工商户及其雇

工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入 养老保险覆盖范围。因

为，其中的很多制度规定是很难执行的，存在

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很多不确定因素。例如，国家规定个体户按上年社会平均工

资的 缴费，其中的记入个人账户，记作

18%~20%10%~11%8%~9%

社会统筹部分。个体户的雇工也是这个总比例只是个人缴其余

8%~9% ,

由雇主缴纳。自由职业者按这个总比例，全部由个人缴纳。由于 操作很

麻烦，而且很难得到这些人的理解和信任。更重要的是，规定 中有一些

不合理之处，例如个体户和自由职业者本来是个人全部缴纳 的，但是进

入社会统筹部分其所有权则不再属于他们自己的了，如果 他们中途出现

意外，继承人只能继承记入个人账户的那部分，很难吸 引他们入保，这

种规定不被理解。这是非国有经济不愿意参加目前的 养老金计划的背景

原因，也是扩大覆盖面工作难以推进的原因。

（三）重新界定政府在养老保险体制中的职能

造成当前我国养老保险体制出现所有者缺位的现象很大程度上 是政

府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政 府的社

会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直 接管理者。

在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运 作。因此，应当

将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收 现付部分;而个人帐

户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基 金的成功经验，成立养

老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金 会组织应当是专业化的基

金管理公司。并且，为了保证养老基金的管 理效率，这样的基金会应当是

竞争性的，即成立多个基金会组织，职 工可自主地选择决定加入哪一个

基金会，也可自由地退出。政府间接 作用的增强则表现在加强监管职能

方面。政府的社会保障部门应对基

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金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水

平。

（四）建立城乡有别的养老保障模式

我国的社会养老保障制度体系由非缴费普惠性养老模式、缴费性 基

本养老保险模式、企业年金及个人寿险储蓄性养老模式和家庭养老 等多

层次构成。其中缴费性基本养老保险和商业寿险产品的目标主要 是城镇

从业人员，是养老保障是发展的主体。企业和个人寿险储蓄安 排的养老

保障将成为城镇退休人员晚年生活的补充性质资金来源，也 是提高退休

生活质量的重要保障。非缴费普惠性养老保障目标是贫困 老人，利于消

除贫困。非缴费型养老保障在经济欠发达的农村地区是 主体。同时，家庭

养老和土地养老均是有效的养老模式，在有条件的 地方亦可发展社区养

老。

中国当前实行的养老保险体制基本上是符合现实国情的。由于改 革

方案很难尽善尽美，当前的养老保险体制还存在着许多理论上和实 践中

亟待解决的问题。在改革进程中及时发现和解决存在的问题，中 国养老

保险制度的改革才可能获得成功。

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