浙江海博投资发展有限公司、舟山市普陀区人民政府行政合同二审行政判决书

浙江海博投资发展有限公司、舟山市普陀区人民政府行政合

同二审行政判决书

【案由】行政 行政行为种类 行政合同

【审理法院】浙江省高级人民法院

【审理法院】浙江省高级人民法院

【审结日期】2020.08.26

【案件字号】(2020)浙行终1174号

【审理程序】二审

【审理法官】吕柏超马良骥张榆

【审理法官】吕柏超马良骥张榆

【文书类型】判决书

【当事人】浙江海博投资发展有限公司;舟山市普陀区人民政府

【当事人】浙江海博投资发展有限公司舟山市普陀区人民政府

【当事人-公司】浙江海博投资发展有限公司舟山市普陀区人民政府

【代理律师/律所】蔡阳敢、冯弋恬浙江楷泽律师事务所;徐舟波浙江星岛律师事务所

【代理律师/律所】蔡阳敢、冯弋恬浙江楷泽律师事务所徐舟波浙江星岛律师事务所

【代理律师】蔡阳敢、冯弋恬徐舟波

【代理律所】浙江楷泽律师事务所浙江星岛律师事务所

【法院级别】高级人民法院

【字号名称】行终字

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【原告】浙江海博投资发展有限公司

【被告】舟山市普陀区人民政府

【本院观点】一、关于普陀区政府履行案涉《框架协议》的事实。

【权责关键词】行政合同合法违法拒绝履行（不履行）行政指导第三人关联性回避重复起诉

维持原判改判行政合同

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，上诉人2020年4月

20就其与东海岸公司因履行《一期经营管理协议》纠纷一案，已经向舟山市中级人民法院提

出索赔诉讼。

【本院认为】本院认为，一、关于普陀区政府履行案涉《框架协议》的事实。从《框架协

议》约定内容看，上诉人与被上诉人主要仅就“被上诉人同意将普陀海洋文化创意产业园区

项目交由上诉人经营，并约定了经营范围；对上诉人可以享有各级政府原有的文化园区扶持

政策作出了承诺。”而就上诉人如何取得经营范围内的不动产、经营园区项目的权利义务及

普陀区政府的权利及管理职能、违约责任等内容并未作具体约定。根据《框架协议》第四条

规定，双方也均认可协议涉及的权利义务内容需通过上诉人与有关部门另行签订协议进一步

明确。“框架协议”名称本身，以及《框架协议》行文中明确为“意向协议”，也与上述反

映内容一致。故应认定《框架协议》属于上诉人与被上诉人达成的由上诉人对普陀海洋文化

创意产业园区项目进行经营的意向性协议，而非具体的项目经营管理协议。从《框架协议》

履行情况看，海博公司分别与东海岸公司、原普陀建设投资公司签订了《一期经营管理协

议》与《二期合作开发投资协议》，对《框架协议》中所涉的土地、建筑等交付内容与海博

公司的经营管理权利义务进行了明确、具体的约定。海博公司对涉案普陀海洋文化创意产业

园区项目经营的权利义务也均依照《一期经营管理协议》与《二期合作开发投资协议》履

行，其中《二期合作开发投资协议》因约定普陀建设投资公司在一年内未取得土地使用权，

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该合同自动中止。海博公司对涉案普陀海洋文化创意产业园区项目的经营权利义务实际系受

《一期经营管理协议》与《二期合作开发投资协议》具体约束。本案中，由于上诉人已经通

过分别与东海岸公司、原普陀建投公司签订《一期经营管理协议》、《二期合作开发投资协

议》，就上诉人经营普陀海洋文化创意产业园区项目作出具体约定和安排，《框架协议》中

被上诉人承诺作出相关政策支持或协调工作此时已经转化成被上诉人今后相应的行政指导，

上诉人仍以双方签订《框架协议》为由，上诉对《框架协议》内容作出延伸扩大解释、推定

认为系被上诉人应当履行义务，缺乏明确的事实和法律依据，不能成立。原审判决认定《框

架协议》属于磋商性文件，被上诉人已履行《框架协议》约定的促成上诉人经营普陀海洋文

化创意产业园区项目的义务，认定上诉人提出要求被上诉人继续履行《框架协议》，交付土

地、建筑物等不动产及承担损失赔偿责任的诉讼请求不具有事实和法律依据，并无不当。

二、根据本案查明事实，东海岸公司与海博公司因《一期经营管理协议》合同纠纷一案，生

效(2018)浙0903民初2096号民事判决已经解除东海岸公司与海博公司签订的《一期经营管

理协议》，判令海博公司于判决生效之日起六十日内向东海岸公司腾退并返还位于舟山市普

陀区××街道××期建筑面积为10883.58平方米的建筑物及其附属设施(详见清单)。海博公

司对于因合同解除涉及的损失赔偿问题，也已依该生效判决指引另案起诉。本案中，上诉人

原审诉讼请求之一为“判令被上诉人按约交付《框架协议》中约定应交付的120亩文化用

地、园区配套岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属设施、沈

家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米等全部建筑及设施”，与生效(2018)浙0903民初

2096号民事判决判项指向系同一对象，故受生效判决拘束，海博公司针对本案提出上诉请

求，也应依法予以驳回。三、《诉讼费用交纳办法》第二条、第十七条规定，当事人进行民

事诉讼、行政诉讼，应当依照本办法交纳诉讼费用；对财产案件提起上诉的，按照不服一审

判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十八条

第一款规定，当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受

理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。《关于审理行政协议案件若干问题的

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规定》第二十七条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；

行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。行政协议案件，对行政机关单方变

更、解除协议等行为提起诉讼的，一般应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限、诉讼

费用的规定；对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，一般应参照民事法

律规范关于诉讼时效、诉讼费用的规定。本案中，根据上诉人一审诉讼请求表述，明显系属

于认为被上诉人未按照约定履行协议而请求承担相应财产损失的诉讼，一审法院依据《诉讼

费用交纳办法》关于“诉讼费用交纳标准”的规定，经计算向上诉人收取案件受理费111800

元，并无不当。二审期间，因上诉人请求撤回本案涉及“争议金额”的上诉请求，变更上诉

请求为依法撤销本案一审判决，改判支持原审第一、二项诉讼请求，并请求按50元标准向本

院缴纳诉讼费用。根据《诉讼费用交纳办法》第十七条规定规定，本院予以准许。上诉人对

原审判决就原审第三项诉讼请求判决部分放弃上诉，由上诉人承担相应法律后果。 综

上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人海博公司提出的上诉理

由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)

项之规定，判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人浙江海博投

资发展有限公司负担。 本判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-24 17:43:37

【一审法院查明】原审法院认定，2014年7月10日，原告作为乙方与作为甲方的被告签订

《框架协议》，内容为：“根据国家相关法律法规，经甲乙双方平等协商，现就乙方经营普

陀海洋文化创意产业园区项目的有关事宜，达成如下意向协议：一、甲方同意将普陀海洋文

化创意产业园区一期规划内的土地和建筑整体由乙方负责经营。范围包括120亩的文化用

地、园区配套的岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属建筑、

沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米；经营期限为20年，其中免租期为不低于10

年；国家、省市区各级政府原有的文化园区的扶持政策，乙方都应充分享有。二、双方同意

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普陀海洋文化创意产业园区的文化定位和旅游定位，乙方的经营活动必须保持园区对文化创

意产业的规划定位，要按照环境和旅游的要素进行规划布局，特别是肚脐山的海洋文化民宿

的投资兴建，应在提交规划报政府批准后积极实施；使其成为集文化、产业于一体的海洋旅

游综合体。三、甲方同意乙方对园区产业的定位，乙方要在园区进行文化定位的同时，发展

以海钓产业为重点的海洋经济，以产业的收入来反哺园区的抽象文化，使其形成良性循环。

四、甲方赞同乙方为了做大园区的产业功能所提出的其他要求，具体内容需在下步予以专门

的深化，另行与有关部门签订协议。对于园区的二期留地规划和企业深度扩展计划，乙方需

要提供详细规划供区政府下步决策。五、本意向协议签署后，乙方可开始进行园区前期招商

运作和产业培育。六、本协议未尽事项，由甲乙双方另行商定。七、本协议一式四份，甲乙

双方各二份。八、本协议双方签字后生效。”2014年12月，原普陀区招商局发布《舟山市

普陀海洋文化创意产业园区整体运营招商文件》，对普陀海洋文化创意产业园区整体运营项

目进行招商，原告提交申请文件进行响应。2014年12月25日，原告作为乙方与作为甲方的

舟山东海岸投资置业有限公司(以下简称东海岸公司)签订《普陀海洋文化创意产业园区一期

经营管理协议》(以下简称《一期经营管理协议》)，约定甲方将位于××街道××期××亩)

上的建筑物和附属设施整体交给原告用于海洋文化产业园区的使用和经营管理。同日，原告

与原普陀建投公司签订《二期合作开发投资协议》，约定原普陀建投公司取得普陀区沈家门

街道鲁家峙岛后泥山嘴区块的园区二期地块(约40亩)的土地使用权后，交由原告进行工程建

设施工、经营和管理。该协议第四条第1项约定：在本协议签订一年后，原普陀建投公司未

能取得园区二期地块，则该协议自行中止，双方另有约定的除外。《一期经营管理协议》履

行过程中，东海岸公司认为原告存在根本性违约行为，于2018年6月8日向普陀法院提起民

事诉讼，要求解除与原告签订的《一期经营管理协议》，并判令原告返还东海岸公司已交付

的全部园区建筑物和附属设施。该案审理过程中原告提起反诉，请求法院判令东海岸公司继

续履行《一期经营管理协议》，并立即移交该协议约定的全部房屋建筑及附属设施。普陀法

院于2019年10月14日作出(2018)浙0903民初2096号民事判决，判决内容为：一、解除海

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博公司与东海岸公司于2014年12月25日签订的《一期经营管理协议》；二、海博公司于该

判决生效之日起六十日内向东海岸公司腾退并返还位于舟山市普陀区××街道××期建筑面

积为10883.58平方米的建筑物及其附属设施；三、驳回海博公司的反诉诉讼请求。海博公司

与东海岸公司不服，均向本院提起上诉。本院经审理后于2020年2月11日作出(2019)浙09

民终728号民事判决，驳回上诉，维持原判。另查明，2018年10月25日，在海博公司与东

海岸公司前述民事诉讼一审审理期间，海博公司作为原告以普陀区政府为被告向本院提起行

政诉讼，诉讼请求为：一、依法判令被告继续履行《框架协议》及其指定的东海岸公司与原

告签订的《一期经营管理协议》；二、依法判令被告与东海岸公司交付《一期经营管理协

议》中约定交付的全部建筑及附属物；三、依法判令被告承担逾期交付房屋建筑及附属物的

违约责任，并赔偿原告因被告及东海岸公司单方要求解除《一期经营管理协议》而产生的全

部损失暂计180426744.45元；四、由被告承担诉讼费用。本院于2019年1月29日作出

(2018)浙09行初36号行政裁定，驳回海博公司的起诉。海博公司不服，向省高院提起上

诉，省高院于2019年5月17日作出(2019)浙行终459号行政裁定，驳回上诉，维持原裁

定。本案诉讼请求：一、依法判令被告继续履行《框架协议》；二、依法判令被告按约交付

《框架协议》中约定应交付的120亩文化用地、园区配套岸线和全部码头、33000平方米的

建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属设施、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米等全

部建筑及设施；三、依法判令被告承担因其不依约履行《框架协议》而产生的损失暂计

15000000.00元；四、由被告承担本案诉讼费用。

【一审法院认为】原审法院认为，本案系原告海博公司因认为被告普陀区政府未按约定履行

《框架协议》而提起的行政协议之诉。根据双方当事人的诉辩意见及证据材料，本院对本案

争议焦点归纳并分析如下：一、本案是否符合行政诉讼法定起诉条件。行政协议系行政机关

为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上

权利义务内容的协议。本案双方签订的《框架协议》，系被告普陀区政府作为地方一级人民

政府，为促进当地经济发展进行招商引资而与原告签订的招商引资意向协议，从该协议约定

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的权利义务内容看，具备行政协议的基本特征。原告认为被告未按约履行被诉《框架协

议》，有权提起行政诉讼。行政协议既有行政性又有协议性，公民、法人或者其他组织对行

政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，可以参照民事法律规范关于诉讼

时效的规定。本案原告在2014年7月10日与被告签订《框架协议》后，因东海岸公司于

2018年6月8日向普陀法院提起要求解除《一期经营管理协议》的民事诉讼后，才明确知道

被告普陀区政府不再履行被诉《框架协议》，且其于2018年10月25日已就该《框架协议》

提起过行政诉讼，可视为诉讼时效的中断，故原告于2019年6月24日提起本案诉讼并未超

过《民法总则》关于诉讼时效的规定。另，本案并未构成重复起诉，对此省高院已在(2019)

浙行终1335号行政裁定中予以认定。综上，原告提起本案诉讼符合法定起诉条件，被告普陀

区政府提出本案不符合法定起诉条件的抗辩意见，不予采纳。二、被告普陀区政府是否履行

了《框架协议》约定的义务。从《框架协议》的内容看，被告应履行的义务主要为：第一，

同意将普陀海洋文化创意产业园区项目交由原告经营，并约定了经营范围；第二，对原告可

以享有各级政府原有的文化园区扶持政策作出了承诺。但《框架协议》对原告如何取得经营

范围内的不动产、经营园区项目的权利义务并未作具体约定。双方也均认可，根据《框架协

议》第四条规定，该协议中涉及的权利义务内容需通过原告与有关部门另行签订协议进一步

明确。故《框架协议》应是原告与被告达成的由原告对普陀海洋文化创意产业园区项目进行

经营的意向性协议，而非具体的项目经营管理协议。被告根据《框架协议》应履行的义务，

应为促成原告与有关部门达成经营管理协议，从而使原告取得《框架协议》中约定项目的经

营权；在原告经营过程中，同意其享有各级政府原有的文化园区的扶持政策。根据审理查明

的事实，原告与被告签订《框架协议》后，通过响应原普陀区招商局的招商公告，分别与东

海岸公司、原普陀建投公司签订了《一期经营管理协议》及《二期合作开发投资协议》，该

两份协议对《框架协议》中涉及的经营项目如何运营、约定经营范围内的不动产如何交付、

签约双方的权利义务及违约责任等内容作了明确的约定。故可以认定，被告在签订《框架协

议》后，通过由原普陀区招商局发布招商文件的形式，促成原告分别与东海岸公司、原普陀

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建投公司签订《一期经营管理协议》及《二期合作开发投资协议》，履行了其在《框架协

议》中约定的促成原告经营普陀海洋文化创意产业园区项目的义务。关于《框架协议》中被

告同意原告享有各级政府原有文化园区扶持政策的内容，原告虽主张被告未履行该义务，但

并未提供相应的证据予以证明。综上，被告普陀区政府已按《框架协议》约定履行了相应的

义务，不存在违约行为。原告提出的要求被告继续履行《框架协议》，交付土地、建筑物等

不动产及承担损失赔偿责任的诉讼请求不具有事实和法律依据，本院不予支持。案件审理过

程中，原告向本院提出评估申请，对其损失金额进行评估。因原告提出的被告违约事实不成

立，故该评估已无必要，对原告提出的评估申请本院不予准许。三、本案原告提出的诉请为

判令被告履行《框架协议》，交付120亩文化用地等不动产并承担损失赔偿责任，但在庭审

审理中，原告表示其要求被告交付的不动产与其基于《一期经营管理协议》要求东海岸公司

交付的不动产内容一致，《一期经营管理协议》未约定交付的约40亩土地经营权其也不再向

被告主张。故原告提起本案诉讼，要求被告履行《框架协议》，交付土地、建筑物等不动

产，实质系要求被告履行原告与东海岸公司签订的《一期经营管理协议》。但关于《一期经

营管理协议》是否应当继续履行，在东海岸公司与原告的民事诉讼中，普陀法院已在(2018)

浙0903民初2096号民事判决中对该问题作出了判定，本院(2019)浙09民终728号生效判决

予以维持。原告如认为其因《一期经营管理协议》未履行产生了损失，可以通过民事诉讼等

途径进行主张。综上，《框架协议》系被告普陀区政府作为地方一级人民政府，为促进经济

发展而与原告签订的招商引资意向协议，其已通过促成原告与东海岸公司、原普陀建投公司

另行签订协议的方式履行了《框架协议》约定的义务，原告要求被告履行《框架协议》，交

付土地等不动产并承担损失赔偿责任不具有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告浙江海博投资发展有限公

司的全部诉讼请求；案件受理费111800元，由原告浙江海博投资发展有限公司承担。

【二审上诉人诉称】海博公司上诉称，一、一审事实认定错误。1.案涉《框架协议》具有具

体、明确履行内容，不是单纯的意向性协议。普陀海洋文化创意产业园区项目是由被上诉人

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及其相关部门主导开展、招商引资中选，项目前期会谈、协议签订乃至上诉人开展投资建设

均是与被上诉人沟通合作，上诉人实际投资并开展招商引资、根据被上诉人要求举办各类活

动，均是基于《框架协议》明确约定。《框架协议》就园区项目的经营权、经营期限、规划

定位和产业定位等经营方式和发展方向，被上诉人将提供的扶持政策、被上诉人享有的行政

管理权和进一步深化该协议合作内容的授权指定权、上诉人应履行前期招商运作和产业培育

的义务等进行了详细约定，框架协议明确约定被上诉人为园区建设经营应履行的各项职能义

务、应配合上诉人工作顺利开展的各项政策支持。2.被上诉人未履行《框架协议》约定的全

部义务，未将园区一期规划内的土地和建筑(包括码头)整体交由上诉人，上诉人也未得到园

区项目应有的政策补助。《一期经营管理协议》作为《框架协议》的延伸和细化，与《框架

协议》存在紧密关联性和一致性。东海岸公司根据被上诉人授权指令以《一期经营管理协

议》方式继续履行《框架协议》，东海岸公司的违约行为均归属于被上诉人。《框架协议》

明确约定了被上诉人同意将普陀海洋文化创意产业园区一期规划内的土地和建筑整体交由上

诉人负责经营，但被上诉人未能交付一期规划内的全部土地和建筑(含码头)，未交付的事实

已在(2018)浙0903民初2096号民事判决及(2019)浙09民终728号民事判决中经法院审查确

认。同时上诉人并未获得园区项目应有的政策补助。一审审查确认了上诉人与被上诉人于

《框架协议》中约定的“具体内容需下步予以专门深化，另行与有关部门签订协议”。被上

诉人指令和授权东海岸公司与上诉人签订了深化的协议。事实上，案涉项目开展建设过程

中，被上诉人始终作为行政主体和实际签约履行方与上诉人开展对话、部署工作、履行《框

架协议》和《一期经营管理协议》。上诉人及东海岸公司就往来函件均报送、抄送被上诉人

及其相关政府部门请示意见或申请政策扶持，均体现《一期经营管理协议》和《框架协议》

的一体性和不可分割，东海岸公司的违约行为应归责于被上诉人。3.一审判决未能审查被上

诉人在园区项目中怠于履职履约行为。案涉园区全部土地和建筑设施等至今未能交付，项目

至今未能正常开展运营，被上诉人具有不可推卸责任。被上诉人指令授权有关部门〈即东海

岸公司〕签订《一期经营管理协议》，其违约行为已经生效民事判决确认。一审判决未审查

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《框架协议》签订背景，未深究被上诉人相应的行政职能，将被上诉人在案涉项目中的角

简单定位为“促成合作”、“同意政策扶持”，认定事实错误。二、一审适用法律错误。1.

被上诉人未能按约履行《框架协议》明确的交付义务，未能给予上诉人政策补助，未能指令

督促东海岸公司按约履行《一期经营管理协议》和推进园区项目持续、健康、有序开展建设

运营，最终导致上诉人投入巨资、损失惨重。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第72条、

73条、第78条之规定，被上诉人应继续履行《框架协议》，交付上诉人园区全部土地和建

筑设施设备，赔偿上诉人损失并给予上诉人园区项目政策补助。2.一审收取案件受理费

111800元系适用法律错误。根据《诉讼费用交纳办法》第13条规定，本案系行政诉讼案

件，应适用行政诉讼法及行政诉讼收费标准，按照50元收取。本案系作为行政机关未按约履

行案涉《框架协议》这一行政协议而导致本案上诉人产生了一系列的损失，属于被上诉人履

职不当、违法履职产生的诉讼。《框架协议》的签订到履行的全过程，从未体现平等主体之

间的民事法律关系，被上诉人也从未将自己定位为民事主体与上诉人洽谈、签约及进行招商

引资。本案应适用行政诉讼法及行政诉讼收费标准，按照50元收取。上诉请求：请求依法撤

销本案一审行政判决，并依法改判；本案上诉费及其他费用由被上诉人承担。二审期间，经

本院对案件受理费释明，上诉人提交“二审上诉请求及案件受理费的相关说明”，请求撤回

本案涉及“争议金额”的上诉请求，二审上诉请求变更明确为：请求依法撤销(2019)浙09行

初34号行政判决，判令被上诉人继续履行《框架协议》，判令被上诉人按约交付《框架协

议》中约定应交付的120亩文化用地、园区配套岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁

家峙肚脐山灯塔及其附属设施、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米等全部建筑及

设施。

浙江海博投资发展有限公司、舟山市普陀区人民政府行政合同二审行政判决书

浙江省高级人民法院

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行政判决书

(2020)浙行终1174号

当事人 上诉人(原审原告)浙江海博投资发展有限公司，住所地浙江省舟山市普陀

区沈家门街道食品厂路某某某某。

法定代表人孟永清，总经理。

委托代理人蔡阳敢、冯弋恬，浙江楷泽律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)舟山市普陀区人民政府，住所地浙江省舟，住所地浙江省舟

山市普陀区东港街道昌正街某某

法定代表人徐炜波，代区长。

委托代理人孙益娜。

委托代理人徐舟波，浙江星岛律师事务所律师。

审理经过 浙江海博投资发展有限公司(以下简称海博公司)与舟山市普陀区人民政

府(以下简称普陀区政府)其他行政协议一案，舟山市中级人民法院于2019年6月27日

作出(2019)浙09行初24号行政裁定，裁定不予立案；海博公司不服，向本院提起上

诉，本院于2019年10月31日作出(2019)浙行终1335号行政裁定，撤销(2019)浙09行

初24号行政裁定，指令舟山市中级人民法院予以立案。舟山市中级人民法院2020年4

月16日作出(2019)浙09行初34号行政判决。海博公司不服，向本院提出上诉。本院于

2020年6月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明 原审法院认定，2014年7月10日，原告作为乙方与作为甲方的被

告签订《框架协议》，内容为：“根据国家相关法律法规，经甲乙双方平等协商，现就

乙方经营普陀海洋文化创意产业园区项目的有关事宜，达成如下意向协议：一、甲方同

意将普陀海洋文化创意产业园区一期规划内的土地和建筑整体由乙方负责经营。范围包

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括120亩的文化用地、园区配套的岸线和全部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山

灯塔及其附属建筑、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方米；经营期限为20年，

其中免租期为不低于10年；国家、省市区各级政府原有的文化园区的扶持政策，乙方都

应充分享有。二、双方同意普陀海洋文化创意产业园区的文化定位和旅游定位，乙方的

经营活动必须保持园区对文化创意产业的规划定位，要按照环境和旅游的要素进行规划

布局，特别是肚脐山的海洋文化民宿的投资兴建，应在提交规划报政府批准后积极实

施；使其成为集文化、产业于一体的海洋旅游综合体。三、甲方同意乙方对园区产业的

定位，乙方要在园区进行文化定位的同时，发展以海钓产业为重点的海洋经济，以产业

的收入来反哺园区的抽象文化，使其形成良性循环。四、甲方赞同乙方为了做大园区的

产业功能所提出的其他要求，具体内容需在下步予以专门的深化，另行与有关部门签订

协议。对于园区的二期留地规划和企业深度扩展计划，乙方需要提供详细规划供区政府

下步决策。五、本意向协议签署后，乙方可开始进行园区前期招商运作和产业培育。

六、本协议未尽事项，由甲乙双方另行商定。七、本协议一式四份，甲乙双方各二份。

八、本协议双方签字后生效。”2014年12月，原普陀区招商局发布《舟山市普陀海洋文

化创意产业园区整体运营招商文件》，对普陀海洋文化创意产业园区整体运营项目进行

招商，原告提交申请文件进行响应。2014年12月25日，原告作为乙方与作为甲方的舟

山东海岸投资置业有限公司(以下简称东海岸公司)签订《普陀海洋文化创意产业园区一

期经营管理协议》(以下简称《一期经营管理协议》)，约定甲方将位于××街道××期

××亩)上的建筑物和附属设施整体交给原告用于海洋文化产业园区的使用和经营管理。

同日，原告与原普陀建投公司签订《二期合作开发投资协议》，约定原普陀建投公司取

得普陀区沈家门街道鲁家峙岛后泥山嘴区块的园区二期地块(约40亩)的土地使用权后，

交由原告进行工程建设施工、经营和管理。该协议第四条第1项约定：在本协议签订一

年后，原普陀建投公司未能取得园区二期地块，则该协议自行中止，双方另有约定的除

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外。《一期经营管理协议》履行过程中，东海岸公司认为原告存在根本性违约行为，于

2018年6月8日向普陀法院提起民事诉讼，要求解除与原告签订的《一期经营管理协

议》，并判令原告返还东海岸公司已交付的全部园区建筑物和附属设施。该案审理过程

中原告提起反诉，请求法院判令东海岸公司继续履行《一期经营管理协议》，并立即移

交该协议约定的全部房屋建筑及附属设施。普陀法院于2019年10月14日作出(2018)浙

0903民初2096号民事判决，判决内容为：一、解除海博公司与东海岸公司于2014年12

月25日签订的《一期经营管理协议》；二、海博公司于该判决生效之日起六十日内向东

海岸公司腾退并返还位于舟山市普陀区××街道××期建筑面积为10883.58平方米的建

筑物及其附属设施；三、驳回海博公司的反诉诉讼请求。海博公司与东海岸公司不服，

均向本院提起上诉。本院经审理后于2020年2月11日作出(2019)浙09民终728号民事

判决，驳回上诉，维持原判。另查明，2018年10月25日，在海博公司与东海岸公司前

述民事诉讼一审审理期间，海博公司作为原告以普陀区政府为被告向本院提起行政诉

讼，诉讼请求为：一、依法判令被告继续履行《框架协议》及其指定的东海岸公司与原

告签订的《一期经营管理协议》；二、依法判令被告与东海岸公司交付《一期经营管理

协议》中约定交付的全部建筑及附属物；三、依法判令被告承担逾期交付房屋建筑及附

属物的违约责任，并赔偿原告因被告及东海岸公司单方要求解除《一期经营管理协议》

而产生的全部损失暂计180426744.45元；四、由被告承担诉讼费用。本院于2019年1

月29日作出(2018)浙09行初36号行政裁定，驳回海博公司的起诉。海博公司不服，向

省高院提起上诉，省高院于2019年5月17日作出(2019)浙行终459号行政裁定，驳回

上诉，维持原裁定。本案诉讼请求：一、依法判令被告继续履行《框架协议》；二、依

法判令被告按约交付《框架协议》中约定应交付的120亩文化用地、园区配套岸线和全

部码头、33000平方米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属设施、沈家门原旅游码头及其

附属建筑约500平方米等全部建筑及设施；三、依法判令被告承担因其不依约履行《框

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架协议》而产生的损失暂计15000000.00元；四、由被告承担本案诉讼费用。

一审法院认为 原审法院认为，本案系原告海博公司因认为被告普陀区政府未按约

定履行《框架协议》而提起的行政协议之诉。根据双方当事人的诉辩意见及证据材料，

本院对本案争议焦点归纳并分析如下：一、本案是否符合行政诉讼法定起诉条件。行政

协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商

订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案双方签订的《框架协议》，系被告普陀

区政府作为地方一级人民政府，为促进当地经济发展进行招商引资而与原告签订的招商

引资意向协议，从该协议约定的权利义务内容看，具备行政协议的基本特征。原告认为

被告未按约履行被诉《框架协议》，有权提起行政诉讼。行政协议既有行政性又有协议

性，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉

讼的，可以参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案原告在2014年7月10日与被

告签订《框架协议》后，因东海岸公司于2018年6月8日向普陀法院提起要求解除《一

期经营管理协议》的民事诉讼后，才明确知道被告普陀区政府不再履行被诉《框架协

议》，且其于2018年10月25日已就该《框架协议》提起过行政诉讼，可视为诉讼时效

的中断，故原告于2019年6月24日提起本案诉讼并未超过《民法总则》关于诉讼时效

的规定。另，本案并未构成重复起诉，对此省高院已在(2019)浙行终1335号行政裁定中

予以认定。综上，原告提起本案诉讼符合法定起诉条件，被告普陀区政府提出本案不符

合法定起诉条件的抗辩意见，不予采纳。二、被告普陀区政府是否履行了《框架协议》

约定的义务。从《框架协议》的内容看，被告应履行的义务主要为：第一，同意将普陀

海洋文化创意产业园区项目交由原告经营，并约定了经营范围；第二，对原告可以享有

各级政府原有的文化园区扶持政策作出了承诺。但《框架协议》对原告如何取得经营范

围内的不动产、经营园区项目的权利义务并未作具体约定。双方也均认可，根据《框架

协议》第四条规定，该协议中涉及的权利义务内容需通过原告与有关部门另行签订协议

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进一步明确。故《框架协议》应是原告与被告达成的由原告对普陀海洋文化创意产业园

区项目进行经营的意向性协议，而非具体的项目经营管理协议。被告根据《框架协议》

应履行的义务，应为促成原告与有关部门达成经营管理协议，从而使原告取得《框架协

议》中约定项目的经营权；在原告经营过程中，同意其享有各级政府原有的文化园区的

扶持政策。根据审理查明的事实，原告与被告签订《框架协议》后，通过响应原普陀区

招商局的招商公告，分别与东海岸公司、原普陀建投公司签订了《一期经营管理协议》

及《二期合作开发投资协议》，该两份协议对《框架协议》中涉及的经营项目如何运

营、约定经营范围内的不动产如何交付、签约双方的权利义务及违约责任等内容作了明

确的约定。故可以认定，被告在签订《框架协议》后，通过由原普陀区招商局发布招商

文件的形式，促成原告分别与东海岸公司、原普陀建投公司签订《一期经营管理协议》

及《二期合作开发投资协议》，履行了其在《框架协议》中约定的促成原告经营普陀海

洋文化创意产业园区项目的义务。关于《框架协议》中被告同意原告享有各级政府原有

文化园区扶持政策的内容，原告虽主张被告未履行该义务，但并未提供相应的证据予以

证明。综上，被告普陀区政府已按《框架协议》约定履行了相应的义务，不存在违约行

为。原告提出的要求被告继续履行《框架协议》，交付土地、建筑物等不动产及承担损

失赔偿责任的诉讼请求不具有事实和法律依据，本院不予支持。案件审理过程中，原告

向本院提出评估申请，对其损失金额进行评估。因原告提出的被告违约事实不成立，故

该评估已无必要，对原告提出的评估申请本院不予准许。三、本案原告提出的诉请为判

令被告履行《框架协议》，交付120亩文化用地等不动产并承担损失赔偿责任，但在庭

审审理中，原告表示其要求被告交付的不动产与其基于《一期经营管理协议》要求东海

岸公司交付的不动产内容一致，《一期经营管理协议》未约定交付的约40亩土地经营权

其也不再向被告主张。故原告提起本案诉讼，要求被告履行《框架协议》，交付土地、

建筑物等不动产，实质系要求被告履行原告与东海岸公司签订的《一期经营管理协

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议》。但关于《一期经营管理协议》是否应当继续履行，在东海岸公司与原告的民事诉

讼中，普陀法院已在(2018)浙0903民初2096号民事判决中对该问题作出了判定，本院

(2019)浙09民终728号生效判决予以维持。原告如认为其因《一期经营管理协议》未履

行产生了损失，可以通过民事诉讼等途径进行主张。综上，《框架协议》系被告普陀区

政府作为地方一级人民政府，为促进经济发展而与原告签订的招商引资意向协议，其已

通过促成原告与东海岸公司、原普陀建投公司另行签订协议的方式履行了《框架协议》

约定的义务，原告要求被告履行《框架协议》，交付土地等不动产并承担损失赔偿责任

不具有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第

六十九条之规定，判决驳回原告浙江海博投资发展有限公司的全部诉讼请求；案件受理

费111800元，由原告浙江海博投资发展有限公司承担。

二审上诉人诉称 海博公司上诉称，一、一审事实认定错误。1.案涉《框架协议》

具有具体、明确履行内容，不是单纯的意向性协议。普陀海洋文化创意产业园区项目是

由被上诉人及其相关部门主导开展、招商引资中选，项目前期会谈、协议签订乃至上诉

人开展投资建设均是与被上诉人沟通合作，上诉人实际投资并开展招商引资、根据被上

诉人要求举办各类活动，均是基于《框架协议》明确约定。《框架协议》就园区项目的

经营权、经营期限、规划定位和产业定位等经营方式和发展方向，被上诉人将提供的扶

持政策、被上诉人享有的行政管理权和进一步深化该协议合作内容的授权指定权、上诉

人应履行前期招商运作和产业培育的义务等进行了详细约定，框架协议明确约定被上诉

人为园区建设经营应履行的各项职能义务、应配合上诉人工作顺利开展的各项政策支

持。2.被上诉人未履行《框架协议》约定的全部义务，未将园区一期规划内的土地和建

筑(包括码头)整体交由上诉人，上诉人也未得到园区项目应有的政策补助。《一期经营

管理协议》作为《框架协议》的延伸和细化，与《框架协议》存在紧密关联性和一致

性。东海岸公司根据被上诉人授权指令以《一期经营管理协议》方式继续履行《框架协

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议》，东海岸公司的违约行为均归属于被上诉人。《框架协议》明确约定了被上诉人同

意将普陀海洋文化创意产业园区一期规划内的土地和建筑整体交由上诉人负责经营，但

被上诉人未能交付一期规划内的全部土地和建筑(含码头)，未交付的事实已在(2018)浙

0903民初2096号民事判决及(2019)浙09民终728号民事判决中经法院审查确认。同时

上诉人并未获得园区项目应有的政策补助。一审审查确认了上诉人与被上诉人于《框架

协议》中约定的“具体内容需下步予以专门深化，另行与有关部门签订协议”。被上诉

人指令和授权东海岸公司与上诉人签订了深化的协议。事实上，案涉项目开展建设过程

中，被上诉人始终作为行政主体和实际签约履行方与上诉人开展对话、部署工作、履行

《框架协议》和《一期经营管理协议》。上诉人及东海岸公司就往来函件均报送、抄送

被上诉人及其相关政府部门请示意见或申请政策扶持，均体现《一期经营管理协议》和

《框架协议》的一体性和不可分割，东海岸公司的违约行为应归责于被上诉人。3.一审

判决未能审查被上诉人在园区项目中怠于履职履约行为。案涉园区全部土地和建筑设施

等至今未能交付，项目至今未能正常开展运营，被上诉人具有不可推卸责任。被上诉人

指令授权有关部门〈即东海岸公司〕签订《一期经营管理协议》，其违约行为已经生效

民事判决确认。一审判决未审查《框架协议》签订背景，未深究被上诉人相应的行政职

能，将被上诉人在案涉项目中的角简单定位为“促成合作”、“同意政策扶持”，认

定事实错误。二、一审适用法律错误。1.被上诉人未能按约履行《框架协议》明确的交

付义务，未能给予上诉人政策补助，未能指令督促东海岸公司按约履行《一期经营管理

协议》和推进园区项目持续、健康、有序开展建设运营，最终导致上诉人投入巨资、损

失惨重。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第72条、73条、第78条之规定，被上诉

人应继续履行《框架协议》，交付上诉人园区全部土地和建筑设施设备，赔偿上诉人损

失并给予上诉人园区项目政策补助。2.一审收取案件受理费111800元系适用法律错误。

根据《诉讼费用交纳办法》第13条规定，本案系行政诉讼案件，应适用行政诉讼法及行

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政诉讼收费标准，按照50元收取。本案系作为行政机关未按约履行案涉《框架协议》这

一行政协议而导致本案上诉人产生了一系列的损失，属于被上诉人履职不当、违法履职

产生的诉讼。《框架协议》的签订到履行的全过程，从未体现平等主体之间的民事法律

关系，被上诉人也从未将自己定位为民事主体与上诉人洽谈、签约及进行招商引资。本

案应适用行政诉讼法及行政诉讼收费标准，按照50元收取。上诉请求：请求依法撤销本

案一审行政判决，并依法改判；本案上诉费及其他费用由被上诉人承担。二审期间，经

本院对案件受理费释明，上诉人提交“二审上诉请求及案件受理费的相关说明”，请求

撤回本案涉及“争议金额”的上诉请求，二审上诉请求变更明确为：请求依法撤销(2019)

浙09行初34号行政判决，判令被上诉人继续履行《框架协议》，判令被上诉人按约交

付《框架协议》中约定应交付的120亩文化用地、园区配套岸线和全部码头、33000平方

米的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属设施、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平

方米等全部建筑及设施。

二审被上诉人辩称 普陀区政府答辩称，一、海博公司上诉请求缺乏法律依据。海

博公司上诉请求提出“依法裁定撤销……”并“依法改判”的上诉请求，不符合《中华

人民共和国行政诉讼法》第89条的规定。二、《框架协议》系双方达成的由海博公司对

普陀海洋文化创意产业园区项目进行经营的意向性协议，而非具体的项目经营管理协

议。《框架协议》2页8条628个字，简要表述了普陀区政府应促成海博公司与有关部门

达成经营管理协议(经营期限20年)，并在海博公司经营过程中同意其享有各级政府原有

的文化园区的扶持政策，序言中文字明确“意向协议”。在海博公司与东海岸公司达成

《一期经营管理协议》之后，二家公司在后续履行中始终就《一期经营管理协议》约定

未深化部分拟订补充协议进行交涉，足见《框架协议》的意向性。海博公司上诉状中所

称《框架协议》“进行了详细的约定”与协议名称“框架协议”本身就存在矛盾。三、

普陀区政府已履行《框架协议》义务。普陀区政府在《框架协议》签订后，通过原普陀

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区招商局以招商公告等方式，促成东海岸公司与海博公司签订了《一期经营管理协

议》，已履行了《框架协议》约定的义务。四、海博公司在行政上诉状中提及的“被上

诉人……更未完全履行法定职责”的观点不能成立。被上诉人认为，履行职责判决针对

的是行政机关不履行法定职责的情形。不履行的是法定职责，即法律、法规明确规定的

职责，约定职责、后续义务等不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第72所指判决的范

围，应作为其他行政协议争议解决。行政上诉状引用的法条与其原审诉请的案由之间互

相矛盾。行政上诉状中出现的“未按约履行”、“履职不当”、“违法履行职责”的多

种表述始终未清晰表达上诉及原审诉请核心理由。五、海博公司要求普陀区政府交付不

动产并承担损失赔偿责任，与海博公司要求东海岸公司交付不动产内容一致，且已有生

效民事判决对该问题进行了判定，海博公司就此项向普陀区政府提出诉请不具有事实与

法律依据。海博公司认为东海岸公司存在不交付不动产之违约行为等，对此舟山市普陀

区人民法院已作出生效民事判决。海博公司在行政上诉状中提及的普陀区政府系案涉项

目的“实际履行方”缺乏事实根据。在东海岸公司与海博公司的生效民事判决中，对于

项目停滞等原因及其他关联事实都进行了评判，海博公司始终回避自身原因。六、行政

协议案件涉及财产数额的，诉讼费按照民事诉讼收取，已为司法实践普遍接受。综上，

普陀区政府已按照《框架协议》确定内容履行了自身义务。东海岸公司与海博公司在履

行《一期经营管理协议》过程中出现的纷争，可以通过民事诉讼途径解决。请求驳回上

诉，维持原判。

二审期间，上诉人提交了其与舟山市普陀区国有资产投资经营有限公司2016年9

月18日签订的财产租赁终止合同。根据《关于行政诉讼证据若干问题的规

定》第七条第二款规定，属于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在

第二审程序中提供的证据”，且与本案无关联性，本院不予接纳。被上诉人向法庭提交

了上诉人2020年4月20的《民事诉状》和被上诉人2020年5月28日的《反诉状》，

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各方对海博公司与东海岸公司因履行《一期经营管理协议》纠纷一案，已经向舟山市中

级人民法院提出索赔诉讼的事实无争议，本院对此诉讼事实予以确认。

本院查明 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，上诉人2020

年4月20就其与东海岸公司因履行《一期经营管理协议》纠纷一案，已经向舟山市中级

人民法院提出索赔诉讼。

本院认为 本院认为，一、关于普陀区政府履行案涉《框架协议》的事实。从《框

架协议》约定内容看，上诉人与被上诉人主要仅就“被上诉人同意将普陀海洋文化创意

产业园区项目交由上诉人经营，并约定了经营范围；对上诉人可以享有各级政府原有的

文化园区扶持政策作出了承诺。”而就上诉人如何取得经营范围内的不动产、经营园区

项目的权利义务及普陀区政府的权利及管理职能、违约责任等内容并未作具体约定。根

据《框架协议》第四条规定，双方也均认可协议涉及的权利义务内容需通过上诉人与有

关部门另行签订协议进一步明确。“框架协议”名称本身，以及《框架协议》行文中明

确为“意向协议”，也与上述反映内容一致。故应认定《框架协议》属于上诉人与被上

诉人达成的由上诉人对普陀海洋文化创意产业园区项目进行经营的意向性协议，而非具

体的项目经营管理协议。从《框架协议》履行情况看，海博公司分别与东海岸公司、原

普陀建设投资公司签订了《一期经营管理协议》与《二期合作开发投资协议》，对《框

架协议》中所涉的土地、建筑等交付内容与海博公司的经营管理权利义务进行了明确、

具体的约定。海博公司对涉案普陀海洋文化创意产业园区项目经营的权利义务也均依照

《一期经营管理协议》与《二期合作开发投资协议》履行，其中《二期合作开发投资协

议》因约定普陀建设投资公司在一年内未取得土地使用权，该合同自动中止。海博公司

对涉案普陀海洋文化创意产业园区项目的经营权利义务实际系受《一期经营管理协议》

与《二期合作开发投资协议》具体约束。本案中，由于上诉人已经通过分别与东海岸公

司、原普陀建投公司签订《一期经营管理协议》、《二期合作开发投资协议》，就上诉

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人经营普陀海洋文化创意产业园区项目作出具体约定和安排，《框架协议》中被上诉人

承诺作出相关政策支持或协调工作此时已经转化成被上诉人今后相应的行政指导，上诉

人仍以双方签订《框架协议》为由，上诉对《框架协议》内容作出延伸扩大解释、推定

认为系被上诉人应当履行义务，缺乏明确的事实和法律依据，不能成立。原审判决认定

《框架协议》属于磋商性文件，被上诉人已履行《框架协议》约定的促成上诉人经营普

陀海洋文化创意产业园区项目的义务，认定上诉人提出要求被上诉人继续履行《框架协

议》，交付土地、建筑物等不动产及承担损失赔偿责任的诉讼请求不具有事实和法律依

据，并无不当。二、根据本案查明事实，东海岸公司与海博公司因《一期经营管理协

议》合同纠纷一案，生效(2018)浙0903民初2096号民事判决已经解除东海岸公司与海

博公司签订的《一期经营管理协议》，判令海博公司于判决生效之日起六十日内向东海

岸公司腾退并返还位于舟山市普陀区××街道××期建筑面积为10883.58平方米的建筑

物及其附属设施(详见清单)。海博公司对于因合同解除涉及的损失赔偿问题，也已依该

生效判决指引另案起诉。本案中，上诉人原审诉讼请求之一为“判令被上诉人按约交付

《框架协议》中约定应交付的120亩文化用地、园区配套岸线和全部码头、33000平方米

的建筑、鲁家峙肚脐山灯塔及其附属设施、沈家门原旅游码头及其附属建筑约500平方

米等全部建筑及设施”，与生效(2018)浙0903民初2096号民事判决判项指向系同一对

象，故受生效判决拘束，海博公司针对本案提出上诉请求，也应依法予以驳回。三、

《诉讼费用交纳办法》第二条、第十七条规定，当事人进行民事诉讼、行政诉讼，应当

依照本办法交纳诉讼费用；对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求

数额交纳案件受理费。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十八条第一款规定，当

事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，并

按照规定交纳其他诉讼费用。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第二十七条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行

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政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。行政协议案件，对行政机关单方变

更、解除协议等行为提起诉讼的，一般应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限、

诉讼费用的规定；对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，一般应参

照民事法律规范关于诉讼时效、诉讼费用的规定。本案中，根据上诉人一审诉讼请求表

述，明显系属于认为被上诉人未按照约定履行协议而请求承担相应财产损失的诉讼，一

审法院依据《诉讼费用交纳办法》关于“诉讼费用交纳标准”的规定，经计算向上诉人

收取案件受理费111800元，并无不当。二审期间，因上诉人请求撤回本案涉及“争议金

额”的上诉请求，变更上诉请求为依法撤销本案一审判决，改判支持原审第一、二项诉

讼请求，并请求按50元标准向本院缴纳诉讼费用。根据《诉讼费用交纳办法》第十七条

规定规定，本院予以准许。上诉人对原审判决就原审第三项诉讼请求判决部分放弃上

诉，由上诉人承担相应法律后果。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人海博公司

提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十

九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人浙江海博投资发展有限公司负担。

本判决为终审判决。

落款

审判长 吕柏超

审判员 马良骥

审判员 张 榆

二〇二〇年八月二十六日

书记员 韦若莎

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