被征地农民社会保障应把握的政策措施

被征地农民社会保障应把握的政策措施

近年来,我国农村社会保障体系建设取得了显著成效,但伴随着城镇化进程(新农村建设)的推

进,城市周边大量农民的土地被征用,农民失去了土地保障;进而传统的以“家庭养老、土地养

老”为主的农村社会保障模式受到冲击,其结果必然会影响社会的。因此,社会

保障问题成为农村社会保障所面临的新课题。

关键词:;社会保障;农村

项目成果:保定市社科规划课题“新形势下保定市农村社会保障问题研究”研究成果(课题

号:200901002)保定新市区M乡位于保定市西北郊,距市中心4公里,境内交通便利,M乡现辖

13个行政村,总人口17,000人,总面积20平方公里,耕地面积10,794亩,人均耕地面积0.64亩。

全乡年社会总产值约12亿元,人均收入5,100元。2010年保定市新市区计划征地15,000亩,

一期征地面积达到5,000亩,为保定高新区建区以来规模最大的一次征地,地处城镇化建设关

键位置的M乡作为征地的重点。截至2010年8月,M乡已经有6个村的土地被征用。在土

地征用中,新市区坚持对征地全过程公开、公正、透明,规范操作,统筹兼顾各方利益;对于土地

补偿价格严格执行国家统一区片地价标准,即每亩80,866元。针对地面附着物的赔偿:(1)按照

国家现行标准,地上青苗、树木等附着物平均按每亩1.6万元进行赔付。具体赔付标准,由乡

政府指导村委会制定;(2)集体所有的农田水利设施及其他地上附着物,参照实际评估价值和

有关赔付标准赔付。经大致推算,得到的赔付款大约为人均6万元左右。

一、社会保障现状

1、缺乏最基本的生活保障。在我国城乡二元制结构下是一个特殊体,

他们拥有农民身份却失去了赖以生存的土地,没有土地却又被排斥在城镇居民社会保障之外,

没有土地就缺乏最基本的生活保障。虽然每个家庭在土地被征用后都得到一大笔土地补偿款,

但这笔数额固定的补偿款需承担他们今后的养老、医疗、失业、生育、子女教育、就业、住

房等方面的支出,而这些支出的数额是不固定的,且还存在隐患。以保定市新市区M乡一个五

口之家为例,五口人得到征地补偿款约为30万元,老人的养老问题、子女的教育问题都是家庭

的敏感问题,假定老人养老费用为每人5万元,子女完成9年义务教育后还要继续深造,高中3

年费用大约2万元,大学4年费用最低也得4万元,这两项支出就占去补偿款的一半还多,余款

还要支付五口之家衣食住行的日常支出。因此,有限的征地补偿款远远不足以补偿农民永久

的损失。农民既不能靠有限的补偿款来维持今后最基本的生活,更不能分享由农用地转为非

农用地的巨额增值,严重影响农民自身的既得利益。

2、政府对保障资金投入不足。社会保障面临的最为棘手的问题就是资金

问题。在我国,农村社会保障起步较晚,政府对于社会保障资金的投入仍然偏重于城市,对农村

社保资金投入水平较低。农村社会保障实际上仍然停留在救济层面上,农村养老保险、最低

生活保障、农村合作医疗等制度还处于起步试点阶段,有待进一步完善。以M乡为例,政府制

定了养老补助金实施办法,被征地农民女年满55周岁、男年满60周岁的在征地协

议签订后的次月开始每月发放200元补助金,标准由区财政给予补助,并随保定市城镇居民最

低生活保障标准的提高而做相应幅度的提高。但这点补助金相对于不断攀升的物价来说实在

是微不足道的。资金供给不足与需求不断增长的双重压力制约农村社会保障制度的完善,同

时也制约了对社会保障制度建设的逐步推进。由于多数农村地区经济落后,地方财

力非常有限,因此地方政府在安排资金时往往选择那些获利高、见效快的投资项目上。政府

只注重于短期效益却忽略了长远发展,这也直接导致针对社会保障的投入力度较低,

重视程度不够。

3、五保供养制度不健全。保定在2010年推行“院户挂钩”供养模式,由县、乡、村出资聘

用护理人员,对不愿加入集中供养的农村五保户进行护理。但各县、各乡、各村自身财力有

限,因此截至目前为止,只有25%的农村五保户签订了“院户挂钩”供养协议。对于M乡失地

农村五保户来说,纳入农村低保每月也只能得到150元的救助,这远远满足不了他们日常生活

支出的需要。而因为失地得到的补偿款毕竟非常有限,失去土地就没有了生活来源,今后的生

活还需靠补偿款艰难维持。因此,尤其是五保户的供养问题尤为突出。

4、缺乏就业培训与就业指导。由于广大农村地区教育基础薄弱,农村中具有高中学历的寥寥

无几。即便是拥有高中学历在校期间他们接受的也是以“应试”教育为主;更谈不上接受良

好的职业培训了;回到农村后根本不能将所学知识直接运用到生产实践中去。教育的薄弱直

接导致绝大多数的文化素质偏低,缺乏基本就业技能。一旦失去土地,就只能谋求一

些对技能要求不高而报酬又极低的劳动密集型岗位,甚至一些自身条件相对较差的

的安置工作至今未能到位。这严重影响了我国农民向非农业转移,也难以在城镇实现稳定就

业。M乡在土地出让金收入中按0.5%的比例提取就业培训基金,区政府规定对有再

就业意愿的,无偿提供多种方式的再就业、创业培训,还会为培训合格者推荐工作。

但对于庞大的队伍来说,这点少的可怜的培训基金根本满足不了培训的需要。更何

况由于培训基金少,需培训的人员多;由于供需矛盾的存在导致M乡至今也无法合理有效的

使用这笔基金,就业培训基金成为区政府的一笔闲置资金。

5、社会保障法律制度不健全。由于我国“二元制”的社会特征,从而导致有关农村社会保障

的立法远远滞后于城市社会保障的立法工作。目前,我国还没有一部完整的“农村社会保障

法”,仅有一部《农村五保供养工作条例》,其余仅仅停留在政策层面上,至今未上升到法律层

面。对于社会保障的立法更是空白。法律制度的欠缺给社会保障带来一系

列问题。如,土地补偿缺乏稳定性与规范性、保障资金来源不稳定、保障标准不一

致、保障管理工作随意性和盲目性等。保定市新市区M乡征地补偿标准就出现了前后各期

不一致的情况,引起了部分农民制度不公心理;而区政府工作人员针对社会保障工作

无法可依,无章可循;只是解释区政府的征地政策,甚至部分基层工作人员对于农村社会保障

的相关政策不甚了解。有关部门应根据新情况、新问题,进一步完善现有的社会保障制度,抓

紧制定社会救助法规和规章,进一步完善并规范相关规章、政策、制度的执行情况并及时监

督。

二、完善社会保障制度的对策

1、加大保障资金投入力度,加快征地改革步伐。社会保障覆盖面低,保障力度不够的

直接原因是保障资金投入不足。因此,政府应加大农村社会保障资金投入力度,调整财政支出

资金结构,建立稳定、规范的财政支持体系。将社会保障资金纳入财政预算,严格制

定土地征用程序,区分不同用途土地的征收方式,建立公平的土地补偿机制。2010年5月国务

院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护众合法权益的紧急通知》。通

知要求尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省区市,必须于2010年6月底前公布实

施。已公布实施,但标准偏低的地区,必须尽快调整提高。新标准的实施使征地补偿标准测算

方式更加合理,改变了以往按被征耕地具体地块的年产值测算征地补偿标准的方式。这次补

偿标准普遍提高,提高幅度平均在20%～30%。另外,体现了同地同价的原则,强调在同一区域

或区片范围内,征地补偿应执行同一标准。

2、建立就业培训机制。解决社会保障问题的关键所在,就是要不断提高农

民自身的综合素质,更新观念,改变该体在就业中的劣势地位。这就要求当地政府首先要高

度重视并不断加大资金投入,将提高农民素质列入日常工作计划,把提高农民素质作为新农村

建设的大事来对待,切实搞好就业培训以提高其劳动技能,带动他们自主创业。政府可利用失

地农民就业培训基金,也可拓宽资金来源积极吸收当地的民间资金,在居住较集中的村建立图

书馆、文化站等文化设施,组织农民举办有益的文化活动,允许有条件的个人招聘人才举办各

种形式的培训班,给农民更多方便的选择机会;其次,在就业政策上给予大力支持,在资金上政

府可制定优惠政策发放小额贷款,鼓励农民自主创业,拓宽当地农民的就业门路。此外,对于当

前来说,提高素质的主要途径就是参加培训。各级政府要积极与当地企业直接接轨,

对口培训,对口输出。不仅要进行职业技能培训,还要提供安全生产培训、文明规范及法律法

规培训等。对参加培训的人员要进行技能考核,考核合格者还要颁发相应的职业资格证书,鼓

励受培训的农民参加全国通用的技术等级证书及上岗证的考试,增强农民自信心,扩大培训机

构的影响力,让更多的踊跃地加入到培训队伍中来。同时,各级政府还要承担起责任,

积极组织各种类型的企业举行人才招聘会,鼓励优秀人才外出务工。

3、建立多层次的农村社会保障法律体系。社会保障的发展和完善需要法律、法规的支持,

因此各地应尽快组织相关部门制定《农村社会保障法》,其中还应对社会保障问题

做出全面界定,使农村社会保障的主要内容法律规定具体化,以增加可操作性。尽管各地在农

村保障工作执行上有相应政策,但都未形成完整的法律法规体系,这严重制约了农村社会保障

工作的发展,同时的社会保障更是无从谈起。各地应根据农村实际情况,抓紧地方立

法,针对各地区之间经济发展和社会结构方面存在的不平衡性,各地可在农村社会保障基本法

未出台前,制定临时的、更加细致的、可操作的地方性法规来规范社会保障工作;在

基本法出台后可结合当地的实际情况,逐步由地方性法规过渡到基本法。在制定地方法的同

时,还要健全各种法律法规,加大劳动保障检查范围与力度,切实保障的利益。

本文来源于 (论文网) 原文链接：

/qita/1113109B62010_

一、面临三大难题

一些地方往往只强调农民必须服从国家利益，而忽视农民对征地的知情权和依法获得补偿

安置的权利。这些农民普遍面临三大难题。一是补偿费用偏低。建高速公路每亩补贴到农民

手里1.6万元，拆迁每平方房屋最高补850元。有项调查表明，被征土地的收益分配大致是：

地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，到农民手里仅是极少

部分。对土地增值收益分配方式极其不满。二是住房问题导致部分返贫。

由于补偿标准偏低，加上拖欠和建材、劳务价格持续上涨等因素，部分重置新房资

金缺口多达50%左右。一些将大部分征地补偿安置费用于建房支出，短则3、5月，

长则3、5年后就所剩无几，有限的补偿费“坐吃山空”，两三年后钱花光了。三是就业率低。

受文化、技能、年龄、资本和政策性因素限制，部分就业困难大、渠道窄，尤其年

龄在４０岁以上的农民，他们外出打工没人要，经营无门路，做生意既没本钱又没经验，从

事其他行业又缺少技术，成为城镇新的失业者，这个体的规模正随着丹东经济跨跃式发展

的加快而不断扩大。

二、关于解决保障的几点建议

（一）提高补偿安置标准和资金保障能力。按照“既确保不因失地而降低原有生

活水平，又符合当地经济发展水平和市场经济”的原则，调整征地青苗和地上附着物补偿办

法，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准，制定合理的片区综合地价，保证重

置新房和社会保障支出的需要。可以考虑推行留地安置、集体土地入股、农用地依法流转等

补偿安置办法。

（二）扎实抓好的住房安置。让“居者有其屋”，确保他们不因住房问

题影响生活质量。一是完善房屋拆迁管理办法和程序。按照“先补偿安置，后拆迁建设”的

原则，用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为，保障拆迁双方当事人的合法权益。二是要妥

善做好安置工作。房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形

式，供被拆迁人自主选择。确保补偿到户、到人，严禁“打白条”，并确保被拆迁众过渡

期间的基本居住和生活条件。三是要改进还房小区建设管理办法。还房小区要纳入城镇规划，

配套完善基础设施，努力达到既方便众生活，又有利于增加就业、保障经营收益和加强管

理服务的要求。

（三）建立社会保障制度。按照“以土地换保障”的思路，建立社会保

障制度，延续土地的社会保障功能，让老有所养、老有所依，免除后顾之忧。失地

农民社会保障制度包括三层：一是低保。将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生

活保障范围，将符合条件的农村纳入农村最低生活保障。二是养老保险。采取政府

补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员

的养老保险等问题。不足部分应由各级财政按比例分摊兜底。三是失业保险。建立

失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的征地农

转非人员办理失业保险。社会保障应纳入省市级以上统筹，确保享受到与

城镇居民平等的社会保障待遇。土地被征用后，可尝试农民把土地入股当股东，在江浙一些

地方也有这样的做法，如办开发区、办企业，农民的土地也作价入股，成为股东，按股权分

配红利，保障可以长期享有收益。

（四）积极扶持就业。就业是民生之本。农民失地等于失业，要让他们心甘情愿

离开土地，必须实行劳动就业城乡一体化，努力帮助解决就业问题，顺利转型成为

城镇居民。一是统一就业扶持政策。将全部纳入城镇社区管理和就业服务范围，给

予他们与城镇下岗职工同等的就业、税费减免、贷款等扶持政策，让他们免费享受职业介绍

和再就业培训。二是积极安置就业。积极发展劳动密集型产业，扶持引导就业，大

量开发准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位，通过用地企业安置、推荐就业、

劳务输出等多种方式进行就业安置，确保为“零就业”户提供一个就业岗位。三是鼓励自谋

职业。要扶持引导通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现

就业，对选择货币安置自主就业形式的，要给予其与城镇下岗职工同等的就业扶持

政策。四是划地自建（统建）保障其收入。城镇要统一规划还房小区，留出一块土

地解决的生存问题。对选择划地自建（统建）安置方式的，应给予每人一

定面积的商住建设用地，让他们通过自建经营门市和住房出租，获得比较稳定可靠的收入。

（五）建立工作保障机制。力争建立组织保障、纪律保障、经费保障、制度保障、督查推

进“四保障一推动”工作机制，标本兼治，重点治本。工作中坚持“两手抓”，一手抓弥补

欠帐，切实解决征地拆迁补偿安置中的补偿不到位、安置不落实和其他应该解决而且能够解

决的问题，争取众的理解和支持；一手抓制度建设，制定规范性文件，强化征地拆迁程序

管理，建立征地调节基金，建立就业安置和社会保障制度，让的合法利益

得到制度性保证，形成预防问题产生的长效机制。

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/qita/

一、面临三大难题

一些地方往往只强调农民必须服从国家利益，而忽视农民对征地的知情权和依法获得补偿

安置的权利。这些农民普遍面临三大难题。一是补偿费用偏低。建高速公路每亩补贴到农民

手里1.6万元，拆迁每平方房屋最高补850元。有项调查表明，被征土地的收益分配大致是：

地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，到农民手里仅是极少

部分。对土地增值收益分配方式极其不满。二是住房问题导致部分返贫。

由于补偿标准偏低，加上拖欠和建材、劳务价格持续上涨等因素，部分重置新房资

金缺口多达50%左右。一些将大部分征地补偿安置费用于建房支出，短则3、5月，

长则3、5年后就所剩无几，有限的补偿费“坐吃山空”，两三年后钱花光了。三是就业率低。

受文化、技能、年龄、资本和政策性因素限制，部分就业困难大、渠道窄，尤其年

龄在４０岁以上的农民，他们外出打工没人要，经营无门路，做生意既没本钱又没经验，从

事其他行业又缺少技术，成为城镇新的失业者，这个体的规模正随着丹东经济跨跃式发展

的加快而不断扩大。

二、关于解决保障的几点建议

（一）提高补偿安置标准和资金保障能力。按照“既确保不因失地而降低原有生

活水平，又符合当地经济发展水平和市场经济”的原则，调整征地青苗和地上附着物补偿办

法，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准，制定合理的片区综合地价，保证重

置新房和社会保障支出的需要。可以考虑推行留地安置、集体土地入股、农用地依法流转等

补偿安置办法。

（二）扎实抓好的住房安置。让“居者有其屋”，确保他们不因住房问

题影响生活质量。一是完善房屋拆迁管理办法和程序。按照“先补偿安置，后拆迁建设”的

原则，用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为，保障拆迁双方当事人的合法权益。二是要妥

善做好安置工作。房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形

式，供被拆迁人自主选择。确保补偿到户、到人，严禁“打白条”，并确保被拆迁众过渡

期间的基本居住和生活条件。三是要改进还房小区建设管理办法。还房小区要纳入城镇规划，

配套完善基础设施，努力达到既方便众生活，又有利于增加就业、保障经营收益和加强管

理服务的要求。

（三）建立社会保障制度。按照“以土地换保障”的思路，建立社会保

障制度，延续土地的社会保障功能，让老有所养、老有所依，免除后顾之忧。失地

农民社会保障制度包括三层：一是低保。将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生

活保障范围，将符合条件的农村纳入农村最低生活保障。二是养老保险。采取政府

补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员

的养老保险等问题。不足部分应由各级财政按比例分摊兜底。三是失业保险。建立

失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的征地农

转非人员办理失业保险。社会保障应纳入省市级以上统筹，确保享受到与

城镇居民平等的社会保障待遇。土地被征用后，可尝试农民把土地入股当股东，在江浙一些

地方也有这样的做法，如办开发区、办企业，农民的土地也作价入股，成为股东，按股权分

配红利，保障可以长期享有收益。

（四）积极扶持就业。就业是民生之本。农民失地等于失业，要让他们心甘情愿

离开土地，必须实行劳动就业城乡一体化，努力帮助解决就业问题，顺利转型成为

城镇居民。一是统一就业扶持政策。将全部纳入城镇社区管理和就业服务范围，给

予他们与城镇下岗职工同等的就业、税费减免、贷款等扶持政策，让他们免费享受职业介绍

和再就业培训。二是积极安置就业。积极发展劳动密集型产业，扶持引导就业，大

量开发准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位，通过用地企业安置、推荐就业、

劳务输出等多种方式进行就业安置，确保为“零就业”户提供一个就业岗位。三是鼓励自谋

职业。要扶持引导通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现

就业，对选择货币安置自主就业形式的，要给予其与城镇下岗职工同等的就业扶持

政策。四是划地自建（统建）保障其收入。城镇要统一规划还房小区，留出一块土

地解决的生存问题。对选择划地自建（统建）安置方式的，应给予每人一

定面积的商住建设用地，让他们通过自建经营门市和住房出租，获得比较稳定可靠的收入。

（五）建立工作保障机制。力争建立组织保障、纪律保障、经费保障、制度保障、督查推

进“四保障一推动”工作机制，标本兼治，重点治本。工作中坚持“两手抓”，一手抓弥补

欠帐，切实解决征地拆迁补偿安置中的补偿不到位、安置不落实和其他应该解决而且能够解

决的问题，争取众的理解和支持；一手抓制度建设，制定规范性文件，强化征地拆迁程序

管理，建立征地调节基金，建立就业安置和社会保障制度，让的合法利益

得到制度性保证，形成预防问题产生的长效机制。