中华人民共和国土地管理条例(2014修订)

中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修订）

（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布,根

据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》

第一次修订 根据2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规

的决定》第二次修订）

目 录

第一章 总则

第二章 土地的所有权和使用权

第三章 土地利用整体规划

第四章 耕地保护

第五章 建设用地

第六章 监督检查

第七章 法律责任

第八章 附则

第一章 总 则

第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理

法》），制定本条例。

第二章 土地的所有权和使用权

第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：

（一）城市市区的土地；

（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土

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地；

（三）国家依法征收的土地；

（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土

地；

（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成

员集体所有的土地；

（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁

移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

第三条 国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有

权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门

统一规定。

土地登记资料可以公开查询。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使

用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办

理。

第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县

级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登

记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土

地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县

级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用

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权。

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统

一登记。

第五条 单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地

所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由

县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。

其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政

主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国

务院机关事务管理局等有关部门制定。

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责

保护管理。

第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑

物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县

级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地

登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用

权的变更，自变更登记之日起生效。

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以

上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记

机关依法进行变更登记。

第七条 依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地

使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。

土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申

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请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登

记。

第三章 土地利用总体规划

第八条 全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会

同国务院有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖

市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务

院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及

国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级

土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查

同意后，报国务院批准。

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由

有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级

上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总

体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人

民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人

民政府批准。

第九条 土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

第十条 依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土

地划分为农用地、建设用地和未利用地。

县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田

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保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）

土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用

途。

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管

部门会同国务院有关部门制定。

第十一条 乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）

人民政府应当在本行政区域内予以公告。

公告应当包括下列内容：

（一）规划目标；

（二）规划期限；

（三）规划范围；

（四）地块用途；

（五）批准机关和批准日期。

第十二条 依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定

修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、

直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报

原批准机关批准。

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体

规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报

原批准机关备案。

第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行

建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

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土地利用年度计划应当包括下列内容：

（一）农用地转用计划指标；

（二）耕地保有量计划指标；

（三）土地开发整理计划指标。

第十四条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级

有关部门进行土地调查。

土地调查应当包括下列内容：

（一）土地权属；

（二）土地利用现状；

（三）土地条件。

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人

民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国

务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主

管部门会同国务院有关部门制定。

第十五条 国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定

土地等级评定标准。

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根

据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，

经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，

应当向社会公布。

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

第四章 耕地保护

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第十六条 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用

地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地

利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、

军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体

经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦

耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自

治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

第十七条 禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开

垦区内从事土地开发活动。

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用

权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，

应当向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出

申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政

府批准。

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林

业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上地方人民政府依法批准，可

以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

第十八条 县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，

组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土

地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的

补偿指标。

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土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济

组织和土地使用者共同承担。

第五章 建设用地

第十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符

合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；

城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城

市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设

用地。

第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为

实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方

案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民

政府。

（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方

案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批

准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的

人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，

由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施

村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、

补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

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第二十一条 具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据

建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的

项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期

办理建设用地有关审批手续。

第二十二条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的

城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设

项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研

究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审

报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府

土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主

管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民

政府批准的，应当报上级人民政府批准。

（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建

设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主

管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地

的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地

划拨决定书。

（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民

政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批

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准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用

者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

第二十三条 具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用

土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能

源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体

规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规

定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设

项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研

究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审

报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府

土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主

管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和

供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人

民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充

耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案

时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方

案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人

民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方

案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地

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批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门

与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由

市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决

定书。

（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围

外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和

供地方案。

第二十四条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的

国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家

重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项

目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

第二十五条 征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地

的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土

地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理

征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持

土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补

偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，

会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡

（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的

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意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民

政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上

地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个

月内全额支付。

第二十六条 土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物

及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置

的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济

组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补

助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置

人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费

用。

市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监

督。

第二十七条 抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。

其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，

不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾

情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

第二十八条 建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土

地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

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第二十九条 国有土地有偿使用的方式包括：

（一）国有土地使用权出让；

（二）国有土地租赁；

（三）国有土地使用权作价出资或者入股。

第三十条 《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土

地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收

益。

第六章 监督检查

第三十一条 土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格

后，方可从事土地管理监督检查工作。

第三十二条 土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土

地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：

（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；

（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、

摄像；

（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；

（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、

登记手续；

（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的

财物。

第三十三条 依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分

的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民

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政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决

定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的

行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权

限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依

法处理。

第七章 法律责任

第三十四条 违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划

确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管

部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条

的规定处罚。

第三十五条 在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物

的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆

除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十六条 对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地

利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以

上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出

处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十七条 阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务

的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

第三十八条 依照《土地管理法》第七十三条的规定处以的，

额为非法所得的50%以下。

第三十九条 依照《土地管理法》第八十一条的规定处以的，

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额为非法所得的5%以上20%以下。

第四十条 依照《土地管理法》第七十四条的规定处以的，

额为耕地开垦费的2倍以下。

第四十一条 依照《土地管理法》第七十五条的规定处以的，

额为土地复垦费的2倍以下。

第四十二条 依照《土地管理法》第七十六条的规定处以的，

额为非法占用土地每平方米30元以下。

第四十三条 依照《土地管理法》第八十条的规定处以的，

额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

第四十四条 违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条

件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处

耕地复垦费2倍以下的。

第四十五条 违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收

土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不

交出土地的，申请人民法院强制执行。

第八章 附 则

第四十六条 本条例自1999年1月1日起施行。1991年1月4

日国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》同时废止。

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修订内容：

将《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第二款修改为：“在土

地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、

荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地

方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，

由县级以上地方人民政府批准。”

删去第十七条第三款。

第十七条第四款改为第三款，并将其中的“县级以上人民政府”修改为“县

级以上地方人民政府”。

历史版本：

中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年7月29日修正版）

中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年1月8日修正版）

中华人民共和国土地管理法实施条例(于1999年1月1日生效)

中华人民共和国土地管理法实施条例(于1991年2月1日生效)

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