公房使用权继承问题浅析

摘要：近年来,随着我国住房制度改革的不断深入,计划经济时代遗留下来的公房使用权所产

生的纠纷层出不穷，本文在对公房使用权的性质进行理论分析的基础上,对公房使用权继承的

理论依据、表现形式和存在的现实问题进行了浅要分析,试图为司法实践中处理公房使用权继

承问题提出合理化建议。

关键词：公房使用权继承；原始取得；继受取得

一、公房使用权继承的理论依据

公房是我国计划经济的产物，它充分体现了我国公有制下的平均分配原则，目的是使每

个人都居有其所，具有公益性质。所以在计划经济时期，显然是不具有继承性的。但是，通

过一些新的法律、法规和政策纷纷出台，为了适应快速发展的市场经济需要，房产制度的改

革使得公房性质发生了巨大的变化。公房逐渐显现出其继承性的那一面。本文认为公房使用

权可以继承的理论依据是：

（一）、公房使用权的用益物权属性

公房使用权注重的是对公房的使用、占有、收益，更侧重用益权的属性，符合"物尽其用

"的发展趋势，理应可以继承。从现有法律法规来看，公房使用权的转让必须征得同住人的同

意，目的是保障同住人的"居住权"。这似乎表示公房使用权又不可以继承，但这里的"居住权

"和传统意义上的居住权有一定区别。前者具有很强的社会保障性，是公权利介入的结果。而

且，随着住房保障制度的不断深化，公房使用权作为历史遗留问题，理应逐渐淡化计划时期

的福利彩，不断向商品化、私有化、市场化转化，从这个意义上考虑，公房使用权需要继

承。

（二）、公房使用权的财产属性

现阶段公房使用权已经被视作一种特殊商品，具有一定的财产价值。根据《民法通则》

《和继承法》有关法律，公民的个人财产范围很广。而且在 2010 年的"两会"期间，中国法

学会民法学研究会副会长郭名瑞同志提交修改《继承法》的建议，其中涉及将用益物权纳入

遗产继承范围，他提出，继承法应采取列举式与排除式相结合的方式规定遗产范围，明确规

定所有权、用益物权、担保物权、占有、股权、知识产权、债权等的可继承性。[1]所以，从

这个角度来说，公房使用权可以继承。

（三）、公房使用权的可支配性

物权的支配性主要与债权的请求性要比较，前者的效力是指权利人通过对物实行直接的

支配来实行权利人利益，从而在占有、转让、使用环节充分保障权利人权益的完整性。而债

权的请求权只能借助他人的意志建立于物之间的联系[2]。我们将公房使用权视作为一种用益

物权，权利人同样享有物权的完整支配权，使用权有权更完整地行使其权利并受到法律保护，

不仅仅只在交易、转让方面容许，当然也应当包括继承。所以，本文认为，参照土地承包经

营权，公房使用权可以继承。（四）、公房取得方式

公房使用权的取得有原始取得和继受取得两种。原始取得是指劳动者根据工龄、贡献、

家庭情况以及住房等情况从国家或单位处取得的住房福利。通过原始取得的公房使用权具有

经济价值，是劳动者工资的另类体现，所以，通过这种途径取得的公房使用权应当可视作"

遗产"被继承，也只有通过继承，才能保障其社会福利性质不变。公房使用权的继受取得在现

实中表现为公房使用权通过转让、差价换房等有偿行为取得，从根本上讲，这是平等主体之

间基于自愿协商的一种等价交换，公房使用权体现出的是交换价值，其财产属性更为明显，

从这个意义上来讲，公房使用权理应被视为财产，属于遗产范围。

二、公房使用权继承的现实问题

一是在关乎同等顺位继承人权利保护方面。如果按照上海地区关于公房承租人变更问题

的规定，"承租人死亡，其生前在本处无本市常住户口的共同居住人的，其生前具有本市常住

户口的配偶和直系亲属协商一致，要求变更租赁户名的，出租人应予同意。协商不一致的，

出租人应当按照下列顺序书面确定承租人：（一）原承租人的配偶；（二）原承租人的子女（按

他处住房情况）；（三）原承租人的父母；（四）原承租人的其他直系亲属（按他处住房情况）。

"《继承法》第 13 条规定："同一顺序继承人继承遗产的份额，一般应当均等"。那么，也就

是说，户口在承租人变更过程中起着决定因素，即同等条件下的直系亲属，户口顺位优先可

享受百分之一百的权益，另一方无法享受任何利益。这会造成继承顺位相同的两个人，因户

口的差别，而面临完全不同的结果。

二是在保护原承租人的权利方面。由于现有的公房管理始终建立在公房归国家所有的基

础上，因此原承租人的意愿无法在承租人变更的过程中得到体现。根据上述法条规定，原承

租人无法就自己死后如何变更公房承租人表达自己的意愿。公房使用权凝结这原承租人创造

的劳动价值，对这部分价值，原承租人应当拥有处分的权利。但按照现行法规的规定，原承

租人的主观意愿无从得到表达。这种不合理的制度设计，使原承租人对其死后公房使用权的

走向完全失去了控制权，利益受到了侵害。

三是在实现房屋资源的有效配置方面。按照现行操作办法，公房承租人的变更，主要取

决于同住时间、户籍和是否有他处住房这几个因素。这么设计的目的是为了保障同住人的居

住利益，但却不能真正满足最有住房需求的人。这样的制度体系，不利于满足弱势体的住

房需求，也不利于住房资源的优化配置，更不符合公房的社会福利属性。

三、公房使用权继承制度完善

（一）、原始取得公房使用权的继承

原始取得公房使用权即从分配取得的公房处获得的使用权，相对于市场取得的公房，其

福利性和保障功能更为突出[3]。也就是说，对于分配取得的公房使用权，在充分考虑到公房

是赋予个人的住房消费补充的同时，要注意到国家对劳动者及其整个家庭赋予的福利补偿。

这类公房体现的不仅是个人福利，更应当有家庭资产和社会资源的特性。具体到继承方式上

来，适用法定继承比遗嘱继承更为合理。由于公房的所有权归国家，公房的保障性功能又不

能忽略，所以在法定继承过程中必须要考虑继承人的户口，是否具有本市常住户口。要考虑

住房内的同住情况。应当优先满足更有住房需要的人，从维护同住人居住生存利益角度出发，

保护同住人继续居住的权利。要考虑继承人的家庭住房条件。将公房给予对住房需求更迫切

的一方承租，以实现对社会资源的更有效配置。

（二）、继受取得公房使用权的继承

继受取得公房使用权的继承即通过转让、出租等市场方式取得的公房使用权，是承租人

通过等价交换的方式取得。公房使用权中凝结了为实现平等的交换价值，这使得公房使用权

具有了公民私人财产权利的本质。相比较以分配方式取得的公房使用权，其社会保障功能和

福利性被弱化了。在《天津市公有住房变更承租人管理办法》中第三条就有规定："通过置换

取得公有住房使用权的承租人，可以通过公证遗嘱的形式指定一名家庭成员在其死亡后继续

承租。被指定的承租人未与原承租人同户籍共同生活，且与原承租人同户籍共同生活的家庭

成员无其他住房的，被指定的承租人应当允许其继续居住。"因此，具体到继承方式中，由于

这种继受取得的公房使用权继承的特殊性和复杂性，所牵涉到的利益方较多，顺位判断难度

大，为了保护这种私人财产权的完整性和使用权人的个人意志，应当采用书面遗嘱继承。而

且可以允许在书面继承中附带成就条件、补偿条件等附加条款。在继承顺位上应当以原承租

人书面遗嘱为主。相比以分配方式取得的公房使用权继承，要淡化户籍所在、同住年限等客

观条件。

本文认为，公房使用权继承问题是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现

的一个过渡性问题，有其独特的社会经济根源。从我国住房体制改革的趋势和房地产市场发

展的长远目标看，公房使用权继承只是房改政策背后的遗留下来的"小尾巴"。随着时间的推

移，将不可避免的日渐退出历史舞台。但是，由于公房基数巨大，在一定时期内还将长期存

在。所以，国家有必要在这个时期保障公房使用权制度的有效运行，从有利于住房私有化、

商品化、市场化的角度出发，不断鼓励公房使用权的交易和继承，从而保障该项制度能够顺

利过渡。

参考文献:

[1]杨震.《物权法》，中国人民大学出版社 2009 年版，第 175 页。