公务员养老保险制度的国际比较及启示

公务员养老保险制度的国际比较及启示

谷彦芳;吴晓宁

【摘 要】文章选取英国、法国、美国和新加坡四个典型国家为代表,对其公务员养

老保险制度、政策、措施进行了详细地介绍,比较了其相似性,在此基础上,对公务员

养老模式的改革趋势进行了预测,以期对我国公务员养老保险模式的选择提供重要

的借鉴.

【期刊名称】《山东纺织经济》

【年(卷),期】2011(000)004

【总页数】3页(P60-62)

【关键词】公务员养老保险制度;国家保障模式;社会保障模式

【作 者】谷彦芳;吴晓宁

【作者单位】河北大学管理学院,河北保定,071002;中央民族大学,北京,100081

【正文语种】中 文

【中图分类】F841.612

许多国家在社会基本养老保险体系建立之前，便已经形成针对公务员养老的专门制

度方案，但往往以国家保障为基本特征，并不能称之为完全的现代社会保障制度。

同时，由于制度的刚性和路径依赖效应，真正的公务员养老社会保险模式的确立又

一般落后于其他职业人员，导致“早起步、晚发展”现象的出现。

英国是世界上最早宣布建立的“福利国家”，其依托《贝弗里奇报告》和福利国家

主义等理论建立起当时世界上最为完备的社会保障体系。为贯彻普遍性和公平性原

则，英国建立了全民福利型的养老保险制度，在该制度下，英国公务员参加履行覆

盖全民的养老保险制度，即公务员与其他职业人员共同纳入国家统一的基本养老保

险制度体系，履行与其他职业人员相同的缴费任务，并享受相似的待遇水平。同时，

公务员可辅以自愿的补充性质的职业年金（附加养老金），其缴费标准和给付水平

根据所在部门自主执行，从而显示出一定程度的差异性，体现有限效率原则，使公

务员享有较为优厚的养老保险待遇。

由于英国政府采取“高福利”的国家养老保险政策，并始终强调政策执行中的公平

性和普遍性原则，公务员养老保险被纳入政府管理的统一基本养老保险体系，该政

策有利于缓和公务员与其他职业人的社会矛盾，促进社会。但是，该政策对

市场经济条件下效率的忽视，国家财政对养老保险体系的过度给付，导致了政府财

政困难、税收加重等后果，并最终阻碍国民经济的发展。

法国公务员制度历史悠久，与我国相似，具有较长和较为深厚的官僚主义历史延袭，

因此，其公务员养老保险制度的改革过程应被视为我国的改革预演而被格外重视和

研究。

1.法国公务员养老保险待遇丰厚

法国采取现收现付模式，公务员并不需要参加统一的国民养老保险体系，也不设立

个人储蓄账户，而是象征性地缴纳固定收入比例的养老保险费（当前比例为收入的

7.9%），其他费用由国家财政预算支付。根据法律规定，公务员个人薪酬收入中

有11%不需要纳入社会保险税，从而进一步降低公务员的缴费责任，给予公务员

丰厚的优待。

2.法国公务员养老保险给付方式多样化、人性化

法国公务员养老金的发放由各级政府财政部门独立负责，其数额的确定原则与我国

相似，主要取决于工作年限（工龄）和工资基数，并设置了领取金额的最高限

（80%）和最低限（30%）。在保险金的领取年限方面，法国采取了一系列的人

性化措施，诸如规定年限内公务员遗属（一般为其配偶）可以领取其养老金的

50%，其子女（法定为21周岁以下）可以领取其养老金的10%等，充分体现了

法国政府对公务人员关怀和照顾。

法国优厚的公务员养老待遇的确在一定程度上起到了吸引优秀人才，保持公务员队

伍精英化的作用，但高额的养老保险预算补贴，导致了沉重的政府财政负担。同时，

片面强调公务员的养老保险待遇，无疑会引发和加深法国的社会矛盾，导致不

因素的增多。

美国现行的公务员养老保险属于选择型养老保险模式，即公务人员既可以自由选择

参加独立的公务员退休（养老保险）制度（CSRS），又可以选择与其他职业人员

一样参加联邦雇员退休（养老保险）制度（FERS）。公务员养老保险制度（CSRS）

成立于1920年，其虽然保障了公务员待遇的优厚性，却也导致了人力资源流通不

畅的后果，因此，美国联邦政府于1986年出台了联邦雇员退休制度（FERS），

通过个人自主选择的方式，将公务员纳入国家统一的社会保险体系。

在公务员退休制度（CSRS）下，公务员的基本养老保险金的核算方法仍然是国际

通行的工作年限和工资基数，但有独特的特征，如CSRS规定公务员基本养老保险

金由其连续最高3年基本工资的平均额确定，而不是像他国一样为退休前最后

年的工资均额。此外，CSRS还采取一些措施鼓励公务员延长工作年限。公务员养

老保险制度的资金筹集方式为投保资助型，由个人缴费和用人单位补助两方面共同

筹集，公务员缴纳个人工资的7%作为养老保险费，用人单位补助相同金额。需要

特别说明的是，CSRS设立工资上限，过线部分不缴纳保险费，也不计入养老金发

放基数，从而调节公务员退休后的过高收入，体现了社会公平原则。

与英国的全民福利型养老保险不同，美国的养老保险制度更强调效率与个人责任，

因此，其采用选择型的养老保险模式，由公务员根据个人情况选择参加某项养老保

险制度。

新加坡采用宽口径的公务员定义方式，其公务员范围包括政府各部工作人员、独立

机构工作人员和小学教师。根据新加坡政策规定，自1986年4月1日起，除特

定受聘者外，所有级别的公务员均纳入中央养老储备金计划。中央养老储备金制度

是一种特殊的强制性养老储蓄制度，其费用由雇员和雇主双方共同筹集，以雇员的

工资额为基数，按照法定的比例缴费至雇员公积金账户并享有利息。在此制度下，

新加坡政府仅扮演政策制定者和利益协调者的角，在特定时期制定或调整各种税

收、利率等政策，而并不需要承担任何费用（就公务员而言，其雇主即政府仍需负

责规定比例的缴费义务），因此减轻了财政负担。

需要注意的是，公务员缴纳的养老保险费低于中央养老储备金计划中的个人缴费额，

约为其60%，这进一步体现了退休金计划中公务员地位的优越性。但是，由于养

老金的给付水平完全取决于缴费数额，对个人责任的过度强调体现了效率却忽视了

公平，所以这种养老保险并未充分体现社会保险制度在国民收入再分配中的调节作

用。

由于国情和文化、历史传统的具体差异，世界各国公务员养老保险制度的发展历史

和实施现状都存在着明显的差异，但总的说来，仍存在较多的共性特征：

相较于其他职业人，公务员养老保险的待遇都较之相对优厚，无论是在拥有统一

社会养老保险体系的全民福利型的英国，抑或在设立独立的公务员养老保险体制的

法国，这种现象都较为普遍。在美国，即使是参加联邦雇员退休制度（FERS）的

公务员，也享有相较于其他职业人员更为优惠的税收和补助政策。究其原因，是由

于较高的养老保险待遇一方面有助于吸引优秀人才加入公务员队伍，另一方面也有

助于公务员勤政廉政制度的建设，保证公务员退休后无后顾之忧。然而，需要特别

指出的是，这种待遇方面的差额应保持在一定范围，做到略高而不是过高，以保证

社会公平原则的实现。

以上述四国为例，虽然各国政府对公务员养老保险资金承担的义务有大有小，但基

本上均采用了个人缴费+政府补贴（单位补贴）的筹资方式，一般以公务员个人工

资为基数，规定个人的缴费比例，同时政府予以法定比例的补充。在公务员养老保

险体系构建方面，各国较多采用多层次的养老保险制度，在基础养老金之外，设立

附加养老金（英国）、个人节俭储蓄计划（美国）等，以补充第一层次基础养老金

的不足，在减轻政府财政负担、增强公务员自我保障意识、提高养老保险待遇等方

面起到了积极作用。

各国的公务员养老保险制度虽然存在着政治体制和具体模式的差异，但从宏观层面

看，均是由财政部门或其相关部门直接管理。以法国为例，该国实行退休公务员社

会化管理，其养老保险金由各级政府财政部门按月发放，但在其中央政府，仍设立

财政部下属的退休金管理局和公务员工资保险福利局，专门具体负责公务员养老保

险基金的筹集、给付等工作。在法律保障下建立统一的公务员养老保险管理体制，

既可以保证制度的有序实施，又可以加强制度改革的力度。

第二次世界大战之后，尤其是上世纪70年代石油危机爆发以来，“滞胀状态”下

的经济危机、“人口老龄化”趋势的加重以及社会矛盾的日益凸显，导致了世界各

国普遍开展社会保险制度的改革。在这种趋势下，公务员养老保险制度改革也逐渐

被提上日程。对比各国的改革措施，呈现以下三个明显趋势。

公务员养老保险制度改革之前，世界各国大多采用国家保障型的养老保险制度，在

这种制度下，政府承担大多数的缴费义务，即使在实施公务员养老社会保障的部分

西方国家，政府责任也被过度夸大，从而给财政预算带来极大压力，阻碍了社会经

济的发展。因此，强调建立多渠道资金筹集方式，以缓解国家财政负担的社会养老

保障模式成为各国改革的首选。

如上文所述，公务员养老保险制度的建立大多早于其他职业人的养老保险制度，

作为一个特殊的社会体，大多数国家建立了专门的适用于公务员的养老保险制度。

在该制度下，公务员享有较高的养老保险待遇，并承担较低的养老保险缴费义务。

在已经建立社会养老保险体系的国家，这种“二元制”呈现出诸多弊端。为此，各

国均就此现状采取了改革措施。如美国采取选择型的养老保险模式，由公务员在公

务员退休（养老保险）制度和联邦雇员退休（养老保险）制度中自由选择参加；新

加坡则采用过渡型的方式，逐步减少退休金计划的受益人，将公务员纳入中央养

老储备金计划，利用缓进的手段实现养老保险制度体系的统一。

由于人口老龄化现象的加剧，采取现收现付制度的国家财政支付压力倍增。以美国

为例，1981年该国在职劳动者与退休人员的比例为3.3：1，而预计到2025年，

该比例将达到1.8：1。因此，实现资金给付方式由现收现付制向资金积累制的转

变势在必行。事实上，在各国的改革过程中，逐步增加个人缴费在养老保险金中的

比例，实现公务员自我保障的措施屡见不鲜，新加坡现行的中央养老储备金制度是

该模式的典型例证。◆

【相关文献】

[1]张倩.典型国家公务员养老保险模式比较及其启示[J].武汉理工大学学报：社会科学版，2010；

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[2]张倩.英国和美国公务员养老保险发展历程比较及其启示[J].湖北社会科学，2010；（7）.

[3]刘泓.国外公务员保险制度及其启示[J].天津师范大学学报：社会科学版，2008；（3）.

[4]孙守纪，黄晓鹏.国外公务员养老保险制度改革及其启示[J].中国社会科学院研究生院学报，2008；

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