环境民事公益诉讼中行政机关角的再认识

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环境民事公益诉讼中行政机关角的再认识

Re-understanding of the Role of Administrative Agencies in Environmental

Civil Public Interest Litigation

摘 要 在现有环境民事公益诉讼中，行政机关的角地位并不明确，这给诉讼顺利展开带来了一定影响。行政机关在环境

民事公益诉讼中应当扮演多重角，实现角的多向度拓展。作为公共利益的代表，行政机关应当被肯定为适格原告。作为

拥有专业知识的代表，行政机关应当被明确为证人。作为强制力的代表，行政机关应当被视作为执行协助者。明确行政机关

在环境民事公益诉讼中的定位以及角的多重认定，有助于诉讼的顺利进行，能够为环境保护提供有力的保证。

关键词 环境民事公益诉讼；行政机关；执行协助者

■文/侯志强 王宏

近年来，我国在环境公益诉讼

上进行了诸多尝试，并取得了一定成关在环境民事公益诉讼中发挥的作用

果。作为应对新型环境侵权的产物，以及其对环境民事公益诉讼进展的影

环境民事公益诉讼在该领域发挥着响，以明确行政机关的角定位。鉴

越来越重要的作用。特别是新颁布的于环境民事公益诉讼与生态损害赔偿

《中华人民共和国民法典》进一步为

环境民事公益诉讼提供了一定程度的性，二者关系处于模糊状态，为了方

规范保障。在民事规范中，公法规范便论述，本文对生态环境损害赔偿诉

占据重要地位，民法出现了“私法社讼不予涉及。

会化”的现象，行政机关在民事活动

中发挥着越来越重要的作用。但是在

民事救济中，行政机关的地位却不甚

明确，特别是在公益诉讼制度之中，

行政机关处于“尴尬”的境地。不仅

《民事诉讼法》对行政机关的地位没

有明确的规定，而且在司法实践中，

行政机关的发挥空间也有限。与行政

机关在环境行政公益诉讼中只能作为

被告不同，在环境民事公益诉讼中，

行政机关却扮演着不同的角，但是

这种角并不明确。学界对行政机关

是否能够作为环境民事公益诉讼中的

适格原告产生了巨大争议，对于行政

机关的其他角认定也存在不同意

见。更有学者认为行政机关不应当出

现在环境民事公益诉讼之中，其认为

行政机关应退出环境民事公益诉讼的

舞台，并逐步走向生态环境损害赔偿

诉讼的舞台

[1]

。本文通过探讨行政机

诉讼存在目的一致性以及本质的同质

作了一定的界定，但是其表述又存在

一定的模糊之处，即对“法律规定的

机关”没有作出细化规定。而纵观所

有行政机关，只有《中华人民共和国

海洋环境保护法》第89条规定海事部

门具有起诉权。但是海洋领域的环境

公益诉讼并没有得到明确规定。由此

来看，生态环境行政机关是否能够提

起环境公益诉讼就存在不确定之处。

尽管如此，《关于审理

生态环境损害赔偿案件的若干规定

（试行）》却明确了行政机关提起生

态环境损害赔偿诉讼的资格。由此来

看，若把生态环境损害赔偿诉讼视为

环境民事公益诉讼的一个子类型，那

么行政机关作为适格原告无虞。

司法实践

研究相关法律法规，可以发现，

我国基本上明确了环保组织、检察机

关等的起诉主体资格，在实践中也有

大量的案例可供支撑。但行政机关的

实践情况却是，除去大部分社会组织

和检察机关提起的诉讼案件外，行政

机关提起的诉讼案件可谓凤毛麟角，

仅有限的几件。例如，在2010年发生

的昆明市原环保局诉三农农牧公司和

羊甫联合牧业公司案中，昆明市原环

保局以公益诉讼人身份出庭，并最终

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行政机关作为适格原告的证成

起诉主体是诉讼得以开展的关

键。环境民事公益诉讼中的原告对

于公益诉讼的进行至关重要。对于

作为一种维护环境利益的机制

—环

境民事公益诉讼来说，一般认为只有

代表公共利益的机关或者组织可以作

为适格的原告。在理论上，学界对行

政机关是否可以作为适格原告有很大

争议。在实践中，法院对行政机关是

否具有诉讼主体资格也存在不同的

认识。

立法实践

我国环境公益诉讼具有先行先

试、由地方试点到全国立法并不断细

化的特点。《中华人民共和国民事诉

讼法》（以下简称《民事诉讼法》）

第55条对环境民事公益诉讼起诉主体

66业务

获胜。此外，还有贵阳市两湖一库管

理局诉化工公司水污染责任案等。从

实践来看，行政机关提起的环境公益

诉讼也有一定数量。但从实际操作来

看，提起环境公益诉讼的行政机关的

类型偏少，目前的主体只有生态环境

局和林草局两类

[2]

。由此，行政机关

的诉讼优势尚不能有效发挥出来

。

理论争议

与其他诉讼主体相比，行政机

关在环境民事公益诉讼的地位到底如

何，学界对此存在不同的声音。反对

者认为若赋予行政机关起诉权，那么

行政权很有可能被扩大，导致行政权

在司法领域中的扩张。而这与现代行

政法的控权、限权理念背道而驰，不

仅不能发挥对行政机关的制约作用，

而且还成为行政机关规避责任的一种

制度性工具

[3]

。受到惯性及角的影

响，行政机关在诉讼中的权利极有

可能被转化为权力，而非诉讼中的权

利。而且强势的行政机关可能对诉讼

构造的平衡造成影响。而支持者则认

为相关行政机关虽然尚未得到法律明

确规定，但是作为环境公益诉讼的原

告既合乎法理，也因应实践，具有其

他主体不可比拟的优势

[4]

。行政机关

所掌握的专业技术及知识是其他主体

所不具备的。基于专业知识以及动机

角度考虑，生态环境行政机关是最适

宜提起环境民事公益诉讼的机关

[5]

。

值得注意的是，在行政机关作为原告

的环境民事公益诉讼案件中，几乎所

有案件均以胜诉而结束。其中行政干

预司法的嫌疑也往往成为反对者质疑

的有力观点

[6]

。其实不难发现，法律

条文采取了笼统表述的原因主要是基

础理论研究缺乏和理论依据不充分。

从以上争议来看，可以把焦点归为两

大点：一是行政权是否构成了对司法

权的妨碍；二是行政机关参与司法是

否是资源的浪费。其实第二点也可以

归为第一点之中，主要焦点在对于行

政权与司法权关系的认知。

行政机关原告资格之肯定

在环境保护方面，诉讼并不是

一条最优的路径，其事后救济的特点

弥补不了环境损害的快速性。环境民

事公益诉讼很大程度上是对环境行政

执法手段不足的一种弥补。在行政机

关具有处罚、许可等职权的情况下，

再赋予其诉讼的权利其实是不太必要

的。但是，我们不能就此抹杀行政

机关的诉讼资格。行政机关在环境民

事公益诉讼中发挥出其应有的作用，

不仅是学界和实务界的期待，也是实

现国家治理体系和治理能力现代化的

要求。在行政机关职能被不断强化以

及严格制约的现实背景下，应当承认

环境民事公益诉讼中行政机关的原告

资格地位。一方面，这是政府的职能

所在。维护公共利益是政府的基本义

务，环境保护需要政府部门发挥中坚

作用。特别是在生态环境保护日益受

到重视的今天，行政机关更应当发挥

更大的作用。依据公共信托理论，既

然公共利益可以被代表，那么作为公

益的代表，政府部门当然可以担当代

理人。无论是行政机关，还是个人团

体参加诉讼，在成熟的司法程序面

前，都是受到平等对待的。在公共

服务面前，目的的达成更具现实意

义，而不是纠结于何种身份上面。

从国外情况来看，个人在公益诉讼

中也享有起诉资格，能够以原告身份

提起诉讼。与其他起诉主体相比，行

政机关具有专业上的优势。肯定行政

机关的原告地位对于诉讼的展开意义

重大。另一方面，行政权已受到严格

限制。有学者以行政权可能干预司法

为由持反对意见。但是，这种认识一

定程度上忽视了我国法律对行政权的

控制：从宪法到民事诉讼法，都有明

确的规定强调对行政权的控制。即使

诉讼中行政权与司法权存在着张力，

也是可以协调、衔接的。并不能因担

心权力扩张而否认行政权的运用，这

是因噎废食的做法。再加上行政机关

具有无可比拟的优势，行政机关成为

环境民事公益诉讼的适格原告是无可

辩驳的。当然，行政机关在多大程度

上可以提起诉讼，起诉的实质要件是

什么都应当严格规定，制定一套相应

的标准，对行政机关的起诉要件予以

明确。

行政机关作为证人角的明晰

在对行政机关原告资格争论不休

的时候，行政机关能否作为其他角

的讨论也在展开。有学者主张环境保

护行政机关应以其掌握的技术和信息

为依托作为原告方证人参加环境公益

诉讼

[7]

。在此观点之下，行政机关就

成了原告的支持者。这样，一方面，

行政权对司法权的妨碍就得到降低乃

至消除。另一方面，作为环境保护的

主要职能部门，环境保护行政机关是

公共利益代表的优势就可以有效地发

挥出来。这种观点无疑为行政机关的

角定位提供了一种新的思考。从现

有的主流观点来看，行政机关在环境

民事公益中应当作为证人

。

行政机关作为证人需要得到证

成。从立法上来看，行政机关作为

证人是成立的。《民事诉讼法》第

72条规定的“单位证人”为行政机关

作为证人提供了解释的空间。作为单

位的一个类型，行政机关当然属于单

位证人的范围。从更加细化的角度来

看，其他规范性文件也提供了明证。

《关于审理环境民事公

益诉讼案件适用法律若干问题的解释

（2020修正）》第二十三条规定了环

境责任的承担，主要是环境修复费用

的确定，法院可以参考相应行政部门

意见的规定。可见，我国对司法中的

行政权进行了一定的法律定位，即行

政权的行使是为了更好地服务法院的

审批工作，发挥着辅助人的作用。也

就是说，行政机关应当参加到诉讼当

中，但是行政机关应对司法机关的工

作予以配合，而不是做主要工作。这

更多的是一种义务性规定。而且《最

高人民法院、民政部、环境保护部关

于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的

通知》第六条也规定了在进行环境影

响评价时，法院在某种程度上可以请

求相关部门进行协助。这也一定程度

上表明了法律对行政机关作为司法协

助者的角的肯定。而协助调查等措

施正是证人应当的所做行为，其契合

了证人义务。在法院的证据搜集和认

定过程中，行政机关提供的文件具备

证明效力。可以看出，行政机关的证

人角是得到法律明确支持的。行政

机关所做的都是辅助性的工作，但是

在一定程度上负有一定的义务。如果

说把其视为原告时，是赋予其权利；

那么明确为证人地位时，则是负有义

务。这是一种权利本质观念的转变，

体现了对行政机关角本质的不同认

知。从现有的法律规定来看，行政机

关在环境民事公益诉讼中以义务者身

份出现似乎更为合适。这不仅满足了

行政机关参与环境民事诉讼的需求，

也对行政机关形成了强有力的制约。

其以证人身份出庭作证或提供证明材

料，具有天然的更强证明力

[8]

。行政

机关提供的意见对案件的整体推进具

有重要的参考意义。但是有一点需要

注意的是，作为原告的证人，行政机

关也应当监督原告的诉讼行为，或者

站在一种更加客观的立场上保证证据

的客观真实。

行政机关的证人角地位其实从

环境侵权责任认定与污染物排放标准

的关系也可以窥见一斑。行政机关对

污染物排放标准认定具有重要意义，

特别是对地方污染物排放标准的认定

具有决定性意义。污染物排放标准对

于侵权认定具有双面性，其既可以是

环境侵权认定的促成要件，也可以

是环境侵权认定的阻却要件。但是，

从总体上来说，污染物排放标准对

于环境侵权的认定具有重要意义。私

法规范融入公法规范，或者说，私法

的公法化已经成为一项共识。污染物

排放标准为污染提供了量化的参照，

而这种参照也是在诸多限制条件下做

出的，故存在一定的局限。但是，污

染物排放标准是针对环境制定的，体

现的是对环境公共利益的维护，这也

是行政部门的责任。在侵害对象比较

抽象的情况下，排放标准则成为具化

的对象，其实质上充当了环境公共利

益的载体。对于污染物排放标准可以

作为环境侵害的认定要件进行分析，

也就是在某种程度上承认了行政规范

在环境污染责任中的效力，也即行政

机关的授权行为所产生的结果在诉讼

中可以被作为证据使用。在这种情况

下，排放行为的存在与否可以通过污

染物排放标准予以确定。理论上，污

染物排放标准并非认定侵权的必要条

件，也就是说仅仅只有污染物排放标

准的存在并不能认定某行为为侵权行

为。符合排污标准，只是企业排污的

前提条件，而排污行为的认定应当以

许可证的存在为依据。其实办理排污

许可证就暗含了企业要排污的想法以

及可能排污的行为。污染物排放标准

作为一种技术规范，其在一定程度上

承担了“专家意见”的功能。在违法

行为认定上，污染物排放标准构筑了

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行为者举证的重要防线，而且可以作

为行为是否发生的“第一道防线”而

存在。从以上可以看出，行政机关其

实是发挥着支持起诉者的功能，这也

契合了其证人的角定位。

行政机关作为执行协助者的认定

从以上的论述中可以看出，行

政机关在环境民事公益诉讼中扮演着

比较“消极”的角。这不仅是行政

机关的本质使然，也是法律规定的结

果。除去法律规定之外，行政机关

的角地位集中体现在《最高人民

法院关于审理环境民事公益诉讼案

件适用法律若干问题的解释（2020

修正）》第十一条、第十二条、第

二十三条之中。这基本上体现了行政

机关诉讼辅助人的定位，即上文所述

的证人的角地位。这也反映出行政

机关在民事公益诉讼中处于边缘化地

位。但是，诉讼并不仅仅只有审理，

还包括执行。执行作为诉讼的重要阶

段之一，关乎着裁判的有效落实。在

执行阶段，行政机关也应当具有明确

的定位。在执行环节，如果没有相应

的义务规定，那么行政机关很有可能

不会对工作予以协助。从现实来看，

我国执行难的问题依旧存在，这在环

境民事公益诉讼中也是较为普遍的。

“应当对本行政区域的环境质量负

责”的地方政府及相关部门却坐享其

成、袖手旁观

[9]

。行政机关在执行阶

段不能缺位，应当对环境责任的有效

落实予以协助，以有效维护环境公共

利益。从理论上来看，行政机关作为

环境民事公益诉讼执行协助者具有一

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定的基础。一方面，行政机关作为执

行协助者可以减轻对司法权干预的压

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力，达到行政权的本真状态。反对行

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政机关作为原告的重要理由之一就是

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行政权对司法权的侵入，行政机关不

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应当参与到诉讼当中来。把行政机关

定位为执行的协助者，实际上是把行

政机关放置到诉讼的边缘地位，在一

定程度上减轻了行政机关在诉讼中的

“负面”影响。另一方面，行政机关

具有相当大的强制性，可以保障责任

的有效落实。行政机关的一大优势就

是权力的强制性。行政机关享有管理

权，维护公共利益可以通过行使职权

来实现。通过行政机关的执法，诸多

违法行为可以得到有效遏制。对于执

法力量比较弱的法院来说，环境保护

行政机关无疑可以很好地协助完成

法院的裁判，以有效维护环境公共

利益。

这也可以从与民事赔偿这

两种责任承担方式的关系上面得到支

持。前者是行政责任的代表，后者是

环境民事公益诉讼败诉的后果，二

者其实代表了两种不同的执行方式。

在行政处罚不足以完全解决环境问题

的情况下，就要进入诉讼程序。如果

从整个环境保护的过程来看，行政处

罚一直都存在。在经历了诉讼程序之

后，行政处罚则转化为了民事责任。

民事责任的执行需要行政执法的配

合，否则民事责任就不能得到很好的

落实。而原告提起环境民事公益诉讼

时，其诉讼请求实质上是对行政机关

原先所作出的行政处罚、行政命令的

转化

[10]

。若从这个角度来看，环境

民事责任的承担其实还是在于接受行

政处罚等负担性行政性行为。只不过

行政处罚弥补了民事责任强制力的不

足。其实，从行政机关的职能也可以

窥见一斑。若被告败诉，则意味着被

告违反了环境保护的规定，造成了环

境损害。那么在某种程度上，例如在

行政许可的情况下，被告所致的损害

就可以视为行政机关的过失所致。如

若行政机关的过失造成了环境损害，

而由其他机关或者组织提起诉讼，那

么行政机关就应负有一定的责任。如

果此时再负有执行协助者的义务，则

是可以算作对行政的一种“惩罚”，

即可以视为一种弥补。综合来看，行

政责任处在民事责任补充者的地位。

从行政处罚作为民事责任的补充部分

也可以看出行政机关在环境民事公益

诉讼中处于辅助性地位。

结语

综上所述，行政机关在环境民

事公益诉讼中应当被定位为原告、

证人和执行协助者三种角，实现对

行政机关角的合理定位。虽然对

行政机关原告角的认定存在很大争

议，但是不能否认行政机关的原告定

位。行政机关作为环境民事公益诉讼

的原告地位应当被予以肯定。行政机

关作为证人应当是值得肯定的，一方

面可以发挥其自身优势，另一方面也

可以实现对行政权的制约。从原告到

证人的角转变是从诉讼参加人到诉

讼参与人的转变，把其作为执行协助

者则是对其更加边缘化的定位。对于

行政机关证人角的认知是基本性的

拓展，而把行政机关认定为环境民事

公益诉讼的执行协助者则是全面性的

拓展。行政机关作为原告的成立是可

以得到证成的，但其是不充分的；行

政机关作为证人的认定是必要且充分

的；行政机关作为执行协助者的定位

应当被予以明确。总的来说，可以对

它们之间的关系做一个大致的梳理，

即作为原告的行政机关与作为证人的

行政机关在某种程度上具有冲突性，

也就是说它们不能同时出现在同一案

件之中。作为执行协助者的行政机关

则是兼容的，即作为执行协助者的行

政机关既可以是原告也可以是证人。

实现行政机关在环境民事公益诉讼的

明确定位以及角的多重认定有助于

诉讼的顺利进行，为环境提供有力的

保护。

参 考 文 献

[1]任洋. 反思与重构: 行政机关在环境民

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：中南财经政法大学法学院、国（作者单位

家石油天然气管网集团有限公司西气东输分

公司）