工商局登记审查制度

在当前各级政府都提倡优化经济发展环境的形势下，工商部门如何科学运用注册登记审

查职能，既实现注册登记提速快捷又把好市场主体准入关，既高效便民又规避部门责任风险

和干部监管风险，是摆在我们工商部门面前的一道重要课题。

本文从我们工商局推行形式审查与实质审查相结合的登记审查制度的基本情况出发，研

究实行形式审查与实质审查相结合的登记审查制度的必要性和存在的利弊问题，并针对存在

的问题提出切实可行的建议，供决策参考。

一、工商局推行形式审查与实质审查相结合的登记审查制度的基本情况

我们工商部门目前的注册登记是以形式审查为主，主要是审查当事人提交的申请材料是

否齐全，是否符合法定形式，《行政许可法》和国家工商总局的《企业登记程序规定》对实

质性审查又有明确规定：“登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两

名以上工作人员，对申请材料予以核实”。但此规定的原则过于笼统，是否需要进行实质审

查的决定权是在具体登记机关的承办机构，提请进行实质审查的责任则要依靠具体的注册登

记干部的综合素质、责任心、敏感性，即是“自由心证”，是很不好把握的，是很考验我们的

注册登记干部，尤其是我们工商系统近年来的一些败诉的案例更值得我们深思和警醒。为此，

我们直属分局积极推行以形式审查为主导，以实质审查为补充的“AB”登记审查制度，通过

科学界定审查范围，严格规范审查程序，做到注册登记窗口形式审查和市场巡查队实质审查

的互动结合，努力实现了提高工作效率和确保履职安全，防范风险的平衡抉择。今年自推行

形式审查与实质审查相结合的登记审查制度以来，发出《实地调查表》65份，纠正不实申

请23起。同时，参照银行对开户单位留存单位公章个人印鉴模型的做法，将股东的签名、

手印予以扫描存入电脑，以备登记事项发生变更时进行比对，防范虚假材料或不实签名，规

避履职风险。

二、推行形式审查与实质审查相结合的登记审查制度的必要性

审查制度如何定性，审查原则如何确立，是登记程序的核心，也是我们实行注册官制度

必须解决的问题。当前，我们工商局采取的形式审查与实质审查相结合的登记审查制度，即

是形式审查与实质审查相结合两者折衷的审查办法，但要注重侧重，一般只进行书面审查，

但在认为有必要时仍保留实质审查的权力，但对审查结果不承担真实性责任，这样做既实现

注册登记提速快捷又把好市场主体准入关，既高效便民又规避部门责任风险和干部监管风

险，但研究一些案例可以发现采用这种审查方式是必要的，表现在：

一些案件细节，值得我们考究

首先，为何登记单位或个人可以利用虚通过工商登记审查，成功注册公司？正

是由于我国工商登记对公司登记采取准则主义，而对登记材料的真实性并不进行实质审查。

其次，登记单位或个人的身份证、公司住址和营业地虚假，这就为刑事追究带来了极大的困

难，如果相关部门曾登记单位或个人的公司营业地提前进行实质审查，就可以在出现问题的

第一时间到线索。最后，各类的案件的发生，并不是由于本身的渎职，而恰恰是法律只赋

予了工商登记机关“形式审查”的职能，工商登记机关也有无辜与无奈。毕竟，每天工商机关

要处理相当多的登记申请，逐一进行实质审查显然并不现实。

推行形式审查与实质审查相结合的登记审查制度的必要性

可以说单一形式审查必然要付出的代价，这么沉重的代价一方面不应该由无辜的老百姓

来承担，同时也不应该由已经被法律“赦免义务”的工商登记机关来承担；也许这就是效率主

义，但是忽略了效率的前提应该是安全。忽略了安全，只注重效率，是对效率的盲目崇拜。

效率的合理提高，不能靠单纯简化审批步骤，缩减审批内容来实现，这也有悖于我国国情。

在成熟的市场经济体系中，交易相对人的甄别能力和法律救济能力是与商事登记“形式审查

主义”相适应的，但是在我国，普通国民的市场意识尚不成熟，个别企业和个人缺乏良好的

社会自律意识，更有恶意利用法律的漏洞，各种经济犯罪比例居高不下，相对人法律的救济

能力有限。在这种条件下，将审查程序前置，对工商登记实行实质审查还是极为必要的。

三、完善企业登记审查制度的建议

鉴于在我国的法治水平还比较低下、社会法律意识极其薄弱的情况下，若实行纯粹的形

式审查主义，势将产生更多的“皮包公司”、“三无企业”，严重扰乱市场经济秩序，危害交易

安全。结合我地的事情，完善我们工商部门的企业登记审查制度，应当以形式审查为一般准

则，同时赋予登记机关相机实施实质审查的职能；在实质审查中，审查重点应由对经济性质

和经营范围的核定转向对企业设立人和注册资本的查验。

以形式审查为一般准则，注重审查效率

我工商部门对申请设立的企业主要审查申请人是否已按法律规定提交各项必要的文件、

证件和材料，文件材料是否规范、所载事项是否齐全。只要符合上述程序要件，我工商部门

即可核准，准予设立，进而提高审查效率。但这种登记的效力仅限于向社会进行公示，我工

商部门对登记内容的真实性、合法性不负责任。为防止企业的乱设、滥设，危及交易安全，

应在法律上加重发起人责任尤其是虚假登记的责任，引导良好的社会自律机制的形成。

相机实施实质审查，注重审查安全

我工商部门以形式审查为一般准则，但仍享有依实际情形自由裁量是否需要启动实质审

查的职能。实质审查可与设立过程中的形式审查同时进行，也可于企业设立后相机实施。若

发现申请设立的企业或已设立企业有与法律规定的实体要件不相符合者，我工商部门可拒绝

登记或撤销已生效之登记，以保障审查的安全。同时，为保护第三人利益，应许可利害关系

人于法定情形下申请企业设立无效或撤销。

实质审查重点的转变，效率与安全并重

实行形式审查为一般准则情况下注重效率，但同时要实质审查的重点是核定企业的经济

性质、经营范围和经营方式，目的在于强化对企业的进入管制和行业管理。而在市场经济条

件下，实质审查的意义在于确认市场主体的设立资格，故审查重点应当转向对企业设立人和

注册资本的查验，以切实保证市场交易主体的行为能力和信用基础，维护社会经济秩序，以

确保安全与效率并重。

上述三个方面的功能各有侧重：前两者着力于追求效率和审查安全，后者把形式审查与

实质审查相结合注重安全与效率并重。三者有机结合，辅之以必要的配套措施，必将有利于

完善我工商部门的企业登记审查制度，实现安全与效率的平衡抉择。工商局登记审查制度