破产法司法解释一及解读

关于适用《中华人民共和国企业》若干问题的规定(一)

(法释〔2011〕22号)

为正确适用《中华人民共和国企业破产法》，结合审判实践，就人民法院依法受理企业破产案件适用

法律问题作出如下规定。

第一条 债务人不能清偿到期债务并且具有下列情形之一的，人民法院应当认定其具备破产原因：

(一)资产不足以清偿全部债务;

(二)明显缺乏清偿能力。 ?相关当事人以对债务人的债务负有的人未丧失清偿能力为由，主张债

务人不具备破产原因的，人民法院应不予支持。

第二条 下列情形同时存在的，人民法院应当认定债务人不能清偿到期债务：

(一)债权债务关系依法成立;

(二)债务履行期限已经届满;

(三)债务人未完全清偿债务。

第三条 债务人的资产负债表，或者审计报告、资产评估报告等显示其全部资产不足以偿付全部负债

的，人民法院应当认定债务人资产不足以清偿全部债务，但有相反证据足以证明债务人资产能够偿付全部

负债的除外。

第四条 债务人账面资产虽大于负债，但存在下列情形之一的，人民法院应当认定其明显缺乏清偿能

力：

(一)因资金严重不足或者财产不能变现等原因，无法清偿债务;

(二)法定代表人下落不明且无其他人员负责管理财产，无法清偿债务;

(三)经人民法院强制执行，无法清偿债务;

(四)长期亏损且经营扭亏困难，无法清偿债务;

(五)导致债务人丧失清偿能力的其他情形。(相关资料:相关论文1篇)

第五条 企业法人已解散但未清算或者未在合理期限内清算完毕，申请债务人破产清算的，除债务人

在法定异议期限内举证证明其未出现破产原因外，人民法院应当受理。

第六条 债权人申请债务人破产的，应当提交债务人不能清偿到期债务的有关证据。债务人对债权人

的申请未在法定期限内向人民法院提出异议，或者异议不成立的，人民法院应当依法裁定受理破产申请。

受理破产申请后，人民法院应当责令债务人依法提交其财产状况说明、债务清册、债权清册、财务会计报

告等有关材料，债务人拒不提交的，人民法院可以对债务人的直接责任人员采取等强制措施。

第七条 人民法院收到破产申请时，应当向申请人出具收到申请及所附证据的书面凭证。 人民法

院收到破产申请后应当及时对申请人的主体资格、债务人的主体资格和破产原因，以及有关材料和证据等

进行审查，并依据企业破产法第十条的规定作出是否受理的裁定。 人民法院认为申请人应当补充、补

正相关材料的，应当自收到破产申请之日起五日内告知申请人。当事人补充、补正相关材料的期间不计入

企业破产法第十条规定的期限。

第八条 破产案件的用，应根据企业破产法第四十三条的规定，从债务人财产中拨付。相关当事人以

申请人未预先交纳诉讼费用为由，对破产申请提出异议的，人民法院不予支持。

第九条 申请人向人民法院提出破产申请，人民法院未接收其申请，或者未按本规定第七条执行的，

申请人可以向上一级人民法院提出破产申请。 上一级人民法院接到破产申请后，应当责令下级法院依

法审查并及时作出是否受理的裁定;下级法院仍不作出是否受理裁定的，上一级人民法院可以径行作出裁定。

上一级人民法院裁定受理破产申请的，可以同时指令下级人民法院审理该案件。

《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》的理解与适用

宋晓明 张勇健 刘 敏

(本规定原文参见《律师业务资料》二○一一年第十一期)

法释〔2011〕22号《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》

(以下简称《破产法司法解释(一)》)经2011年8月29日审判委员会第1527次会议通过，已

于2011年9月9日公布，自2011年9月26日起施行。现就《破产法司法解释(一)》中所涉及的主要问

题作一介绍。

一、《破产法司法解释(一)》出台的背景和目的

《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)自2007年6月1日施行以来，在完善优

胜劣汰竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业、保障债权公平有序受偿等方面

发挥了积极的作用。但在实践中，有的法院尚未充分认识到《企业破产法》在调整市场经济中的重要作用，

加之现行体制、机制不完善等各方面原因，人民法院对于申请人提出的符合法律规定的受理破产案件条件

的申请，以种种理由不予立案，影响了《企业破产法》的贯彻实施。作为衡量一个国家是否是市场经济重

要标准之一的《企业破产法》，其作用的发挥必须通过人民法院受理和审理破产案件来实现。从我国目前

的情况看，全国法院每年受理破产案件的数量，相比于每年工商管理部门吊销、注销的企业数量相差甚远。

一些企业未经法定程序退市，严重扰乱了市场经济秩序。为了尽快扭转这种不正常局面，充分发挥《企业

破产法》的应有作用，我们首先从法院系统内部着力，推动破产案件的受理，制定了《破产法司法解释

(一)》。

二、债务人破产原因的认定和适用问题

我国《企业破产法》第2条第1款采取概括主义立法模式，对破产原因作出了规定，但由于法律条文

的表述以及我国立法所采标准的特殊性，实践中对于该款规定的破产原因的认定标准，存在不同理解和认

识，因此有必要予以明确。根据《企业破产法》第2条第1款关于“企业法人不能清偿到期债务，并且资产

不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”的规定，判断债务人是否存在破产原因有两个并列的标准：一

是债务人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务，二是债务人不能清偿到期债务并且明显缺乏清

偿能力。因此，人民法院必须在债务人具备“不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务”，或者“不能

清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力”的破产原因之一时，方能裁定受理债务人的破产清算申请。《破产法

司法解释(一)》通过几个条文分别对破产原因中“不能清偿到期债务”、“资产不足以清偿全部债务”和“明显

缺乏清偿能力”几个关键概念作出了解释。

在认定债务人是否具备破产原因时，一定要注意区分破产原因与申请人提出债务人破产申请的条件这

两个不同的概念。《企业破产法》第2条和第7条分别就上述两个概念作出了规定。破产原因是人民法院

在判断破产申请是否应予受理时审查的内容，而提出债务人破产申请的条件是申请人向人民法院提出债务

人破产申请时应当具备的要件。对于债务人自行提出破产申请的，债务人的破产原因和其提出破产申请的

条件是一致的，但对债权人而言，则差别很大。根据《企业破产法》第7条第2款的规定，债务人不能清

偿到期债务是债权人提出债务人破产申请的条件，债权人向人民法院提出申请时，只要证明债务人不能清

偿其到期债务即可。至于债务人系基于什么原因不能清偿其到期债务，以及债务人是否出现了“不能清偿到

期债务并且资产不足以清偿全部债务”，或者“不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力”的破产原因，无需

债权人提出债务人破产申请时举证证明。因此，只要债权人提出申请时能证明债务人不能清偿其到期债务，

且债务人未能依据《企业破产法》第10条第1款的规定，及时举证证明自己既非资产不足以清偿全部债

务，也没有明显缺乏清偿能力的，人民法院即可当然推定债务人出现了上述两个破产原因之一。因此，在

债权人申请债务人破产清算的情形下，不能清偿到期债务既是债权人提出破产申请的条件，也是债务人存

在破产原因的推定依据。

另外，在认定债务人是否具备破产原因时还要特别强调一点，由于民事主体具有独立的资格和地位，

对每一个单独民事主体的清偿能力须分别审查。不同民事主体之间不存在清偿能力或破产原因认定上的连

带关系，其他主体对债务人所负债务负有的连带责任是对债权人的责任，而不能视为债务人本人清偿能力

的延伸或再生。因此，对债务人丧失清偿能力的认定，不应以其他对该债务负有清偿义务的人(如连带责任

人、保证人)也不能代为清偿为条件。

三、破产原因中不能清偿到期债务要件的认定和适用

根据《企业破产法》第2条第1款和第7条第2款的规定，不能清偿到期债务是两个破产原因的共同

前提。不能清偿到期债务是指债务人以明示或默示的形式表示其不能支付到期债务，其强调的是债务人不

能清偿债务的外部客观行为，而不是债务人的财产客观状况。认定不能清偿到期债务应当同时具备三个方

面的要件：第一，债权债务关系依法成立。例如，债务人不否认或者无正当理由否认债权债务关系，或者

债务已经生效法律文书确定。原则上，当事人对债权债务关系存在争议的，应当通过诉讼程序予以解决，

但如果债务人提出的异议，经人民法院形式审查后，发现没有任何证据支持或者明显与事实不符的，不应

对人民法院受理破产案件构成影响。这样规定的主要目的是防止债务人以毫无理由和证据的异议拖延破产

程序启动。此外，债务如果已经过生效法律文书确认的，由于已经取得执行名义，应当视为债权债务关系

已经确定。第二，债务人不能清偿的是已到偿还期限的债务。如果债权人在债务到期前认为债务人到期后

将无法偿还，不能视为不能清偿。破产程序本质上属于概括执行程序，债务尚未到期的，债务人不负有立

即履行的义务，故不应受执行程序的约束。第三，债务人未清偿债务的状态客观存在。不论债务人的客观

经济状况如何，只要其没有完全清偿到期债务，均构成不能清偿到期债务。将不能清偿到期债务作为破产

原因中的主要依据，尤其是作为债权人申请债务人破产清算时破产原因的推定依据，易于为债权人发现和

举证证明，能够使债权人尽早启动破产程序，从而保护债权人的合法权益。

四、破产原因中资产不足以清偿全部债务要件的认定和适用

资产不足以清偿全部债务是指债务人的实有资产不足以清偿全部债务，即通常所说的“资不抵债”或

“债务超过”。资不抵债的着眼点是资债比例关系，考察债务人的偿还能力仅以其实有财产为限，不考虑信

用、能力等可能影响债务人清偿能力的因素，计算债务数额时，不考虑是否到期，均纳入债务总额之内。

通常用来判断债务人是否资不抵债的标准为资产负债表，其反映了企业资产、负债、所有者权益的总体规

模和结构，以此判断债务人的资产状况具有明确性和客观性。但是，考虑到资产负债表反映的企业资产价

值具有期限性和不确定性，在其由企业自行制定的情况下甚至可能存在严重的情况，因此，《破产法

司法解释(一)》第3条同时规定审计报告或者资产评估报告等也可作为判断债务人是否资不抵债的依据。

资产不足以清偿全部债务是对债务人客观偿债能力的判断，因此应当以债务人的真实财产数额为基础，如

果当事人认为债务人的资产负债表、审计报告或者资产评估报告等记载的资产状况与实际状况不符的，应

当允许当事人提交相应证据予以证明，从而推翻资产负债表、审计报告或者资产评估报告的结论。

五、破产原因中明显缺乏清偿能力要件的认定和适用

明显缺乏清偿能力是指债务人因丧失清偿能力而无法偿还到期债务的客观财产状况，即不能以财产、

信用或者能力等任何方式清偿债务。债务人不能清偿到期债务时通常都已资不抵债，但有的情况下，在债

务人账面资产尚未超过负债时，也可能因资产结构不合理而对到期债务缺乏现实支付能力，如发生现金严

重不足、资产长期无法变现等无法支付的情况。明显缺乏清偿能力的着眼点在于债务关系能否正常了结，

与资不抵债的着眼点在于资债比例关系不同。《企业破产法》将“债务人不能清偿到期债务并且明显缺乏清

偿能力”作为破产原因之一，目的在于涵盖“债务人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务”之外的

其他情形，以适度缓和破产程序适用标准，弱化破产原因中关于资不抵债的要求。由于《企业破产法》的

规定过于抽象，导致实践中的认定困难，大大影响了该项标准的适用效果，故《破产法司法解释(一)》列

举了明显缺乏清偿能力的几种主要情形，包括债务人因资金严重不足或财产不能变现等原因无法清偿债务、

法定代表人下落不明且无其他人员负责管理财产无法清偿债务、经人民法院强制执行无法清偿债务以及长

期亏损且经营扭亏困难无法清偿债务等情形，从而减轻了破产原因认定上的困难，推进破产程序的有效运

行。

六、企业法人解散时破产程序的启动及破产原因的认定

我国《企业破产法》采取破产申请主义。根据《企业破产法》第7条第3款的规定，企业法人已解散

但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿全部债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产

清算。这里依法负有清算责任的人包括未清算完毕情形下已经成立的清算组，以及应清算未清算情形下依

法负有启动清算程序的清算义务人。《企业破产法》此款规定的目的在于，规定依法负有清算责任的人有

申请债务人破产清算的法定义务，以保障破产清算程序的及时启动。但规定此种情况下负有清算责任的人

的法定义务并不意味着排除其他申请权人，尤其是债权人向人民法院申请债务人破产的权利。只要债权人

申请破产原因成就，债权人就可以依据《企业破产法》第7条第2款的规定，提出对债务人的破产清算申

请。因此，在债务人已解散但未清算或者未在合理期限内清算完毕，且未清偿债务的情形下，由于债务人

对所有债权均负有清偿义务，故债权人以债务人未能清偿债务为由向人民法院提出破产清算申请的，人民

法院不应以债权人在此情形下无申请权为由不予受理。对于债权人的申请，债务人可以依据《企业破产法》

第10条第1款的规定提出异议，如果债务人能举证证明其未出现不能清偿到期债务并且资产不足以清偿

全部债务，或者不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力的破产原因的，人民法院应当对债权人的破产清

算申请不予受理，并告知债权人通过启动强制清算程序来获得清偿。

七、债权人申请债务人破产时的举证责任分配

债权人申请债务人破产清算的原因是债务人不能清偿到期债务。因此，对债权人而言，其在提出破产

申请时，除需提交自身债权依法存在的证据以及破产申请书之外，还应当举证证明债务人存在未清偿到期

债务的有关事实。由于《企业破产法》未以债务人资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力作为债

权人提出破产申请的原因或条件，因此未要求债权人申请时提交债务人的有关财务凭证等材料，事实上债

权人也没有能力提交此类证据材料。人民法院应当严格按照《企业破产法》规定的上述条件，审查债权人

提出的破产申请，而不应对债权人的证明责任提出不切实际的要求，变相提高债权人提出破产申请的门槛。

根据《企业破产法》第11条第2款的规定，人民法院裁定受理债权人提出的破产申请后，债务人应当在

法定期限内向人民法院提交相关财务凭证等材料。这表明：其一，债权人提出破产申请的，提交有关财务

凭证材料的义务人为债务人，人民法院不应将此举证义务分配给债权人;其二，即便债务人不提交上述材料，

只要债权人对债务人提出的破产申请符合《企业破产法》规定的上述条件，人民法院也应予以受理，不应

以此为由裁定不予受理或者驳回破产申请;其三，人民法院裁定受理破产申请后，债务人不提交有关财务凭

证等材料的，人民法院可以对债务人的直接责任人员依法采取等强制措施。这里要注意，因为《企业

破产法》第7条规定的债务人自行申请破产的条件和依法负有清算责任的人申请债务人破产的条件与债权

人申请债务人破产的条件不同，因此，债务人和依法负有清算责任的人申请债务人破产时的举证责任是不

同的，上述主体应当严格依据法律的规定举证。

八、出具书面凭证和及时审查问题

《企业破产法》规定的法定审查期限自人民法院收到申请之日起算，但是实践中有的法院消极对待当

事人的破产申请，不接收申请人的申请材料，或在接收申请人的申请材料后不出具收到申请及所附证据的

书面凭证，导致审查期间迟迟无法开始计算，损害了当事人的合法权益。为确保人民法院依法对破产申请

进行审查，方便申请人督促人民法院依法接收申请人的申请材料并在法定期限内作出是否受理破产申请的

裁定，《破产法司法解释(一)》第7条第1款规定，人民法院收到申请人的申请后，负有及时向申请人出

具收到申请及所附证据的书面凭证的义务，以此作为判断人民法院受理行为合法性的依据，并以此日期开

始计算相关受理破产申请的法定期限。

考虑到司法实践中，各级人民法院在审查申请人提出的破产申请是否符合法律规定时掌握的尺度确有

不同，为规范和统一人民法院对破产申请的审查行为，《破产法司法解释(一)》对人民法院收到破产申请

后的审查内容进行了明确。根据《企业破产法》第2条、第7条和第8条的规定，人民法院对于破产申请

应从实质要件和形式要件两个方面进行形式上的审查。实质要件的审查是对申请是否符合破产程序启动条

件的判断，主要包括申请人主体资格、债务人主体资格以及债务人是否具有破产原因三项内容。形式要件

的审查是对申请人依法所应提交的书面材料进行的审查。考虑到人民法院在审查中可能会要求申请人对申

请材料进行必要的补充、补正，《破产法司法解释(一)》规定，在此种情况下，人民法院应当及时告知申

请人所需补充或补正的事项，以避免以此为由拖延实际审查时间，损害当事人合法权益。由于人民法院对

破产申请的审查需以当事人提供的材料为基础和依据，因此当事人补充、补正材料的期间不计入法定的审

查期内。

九、破产案件诉讼费用的收取问题

关于企业破产案件诉讼费用问题，《企业破产法》第41条、第43条和第113条，以及《诉讼费用

交纳办法》第10条、第14条、第20条和第42条等明确规定，破产案件诉讼费用作为破产费用，应在案

件受理后根据破产财产情况确定数额，并从债务人财产中随时拨付，申请人不负有预交破产案件诉讼费用

的义务。但在目前的司法实践中，有的法院要求申请人预交破产案件诉讼费用，并在申请人未预先交纳案

件诉讼费用时，以此为由裁定不予受理破产申请或者驳回破产申请。这种做法明显不符合法律规定。因此，

《破产法司法解释(一)》进一步重申，申请人依法向人民法院申请破产的诉讼费用，从债务人财产中拨付，

相关当事人以申请人未预先交纳诉讼费用为由，对破产申请提出异议的，人民法院应不予支持。

十、对未依法裁定是否受理的审判监督程序

为加强上级法院对下级法院的监督，督促人民法院对于当事人提出的破产申请依法作出是否受理的裁

定，《破产法司法解释(一)》特别规定了上一级人民法院对下级人民法院不依法裁定是否受理破产申请的

审判监督程序。根据《企业破产法》的规定，申请人提出破产申请后，人民法院应当及时审查并依法作出

裁定。对于人民法院作出的不予受理裁定，申请人可依据《企业破产法》第12条的规定，向上一级人民

法院提起上诉，以充分保证当事人的诉讼权利。但在司法实践中，有的法院消极对待当事人的破产申请，

在接收破产申请后对申请根本不予审查，或者审查后既不及时作出受理裁定，亦不作出不予受理裁定，甚

至根本不接收当事人提出的申请，使得《企业破产法》规定的申请人对于不予受理裁定的上诉权形同虚设，

严重损害了申请人的有关权利。因此，为加强对法院不依法裁定时的监督，《破产法司法解释(一)》特别

规定，在人民法院未接收申请人提出的破产申请、未向申请人出具收到申请及所附证据的书面凭证，或者

未在法定期限内作出是否受理的裁定这三种情形下，申请人可直接向上一级人民法院提出破产申请。上一

级人民法院收到破产申请后，应当责令下级人民法院依法审查并及时作出是否受理的裁定;下级人民法院应

当及时作出裁定。下级人民法院仍不作出裁定的，上一级人民法院可以径行作出裁定;上一级人民法院裁定

受理破产申请的，可同时指令下级人民法院审理该案件。