公共政策讲义(第一章)

公共政策讲义

第一章绪论

我们生活在各种政策的包围中，改革政策时时刻刻影响我们社会经济

生活的方方面面。

近几年，一系列公共政策出台，2003年，收容遣送改为救助管理、婚姻

登记不需强制婚检和单位介绍信、按需申领个人护照、户籍政策重大改

革、个人帐户分储蓄帐户和结算帐户、农村费改税和全面取消农业税、

新农村建设、房地产调控政策、汽车强制报废、医疗保障政策、农村义

务教育三免一补等，涵盖了从出生到养老，包括上学、就业、退休、养

老、医疗、住房、工资、出国、旅游、汽车、保险等。

最近出台了哪些新政策法规？农村义务教育新机制，春节铁路公路车票

不涨价，燃放烟花爆竹“禁改限”政策，年收入超过12万元申报纳税，交

通法规修改，经济适用房申请排队政策，利率政策，股权分置和股市调

控政策等。

汉口一家企业利用民政福利企业优惠政策“合理避税”，应该如何认识和

解决？

如何学习《公共政策》？

重点：学习方法+考试方法、主观题最有效率的技巧。

根据考试的重点，学习分3大块内容：1）认识和理解公共政策，包括绪

论、政策组成各要素、政策分析模型理论；2）政策过程与政策周期，

包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等内容；3）具体、实

际的公共政策分析，主要是典型公共政策案例、事例分析。关注时事和

政策实践。总课程为期三天半，最后半天将抽出一部分时间做总复习。

就一些特定公共管理和公共政策问题进行分析讨论：a、构建和谐社

会、贯彻科学发展观、实现协调发展的公共政策；b、KTV包房收取歌

曲版权费；c、房地产调控政策、医疗改革政策、教育政策、社会保障

政策；d、交通安全法、交强险、强制报废、治理超载超限等汽车和交

管新政策；e、城市拆迁补偿问题；f、个人申报纳税问题；g、城市公

共交通、城市规划建设和城市发展；h、计划生育与富豪、明星超生问

题；i、其他政策问题。

第二章 公共政策概述

第一节 公共政策的内涵、本质和基本特征

（一）政策内涵与政策本质定义

公共政策具有明显的跨学科特征，并被广泛应用于社会各个领域。可以

从不同的分析角度、应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象。

公共政策是社会公共权威或公共机关对公共价值和利益进行的权威性调

整、划分和分配。凡是旨在导引社会发展、规范社会行为、分配公共价

值和利益、解决社会公共问题的法律、政策、规章、方案、准则、指令

和行为都属于公共政策。

（二）公共政策的本质分析（重点）

制定执行公共政策是为了价值和利益的分配；

价值和利益的分配涉及全社会；

分配是由公共权威和公共机构进行，分配的影响力具有权威性；

资源、价值和利益都可以视为利益，公共政策是社会利益的集中反映；

公平、合理、有效地协调、划分和分配资源、价值和利益，保护正当利

益，抑制不当或非法利益，是公共政策和公共管理的本质要求。

公共政策的利益分配是一个动态过程，包含从利益选择到利益综合再到

利益分配和落实的完整过程。

（三）公共政策基本特征

合法性

权威性

公共性和普遍性

层次性和阶段性

多样性和复杂性

价值选择性和利益分配性

（四）公共政策的主要功能（重点）

公共政策的功能主要有：

导向功能；

调控功能；

管制功能；

分配功能。

平衡公平与效率，处理好改革、发展与稳定的关系。

（五）公共政策分类

１、一般分类方法

(1)元政策 。

(2)基本政策。

(3)具体政策。

２、其它分类方法

(1)单目标政策与多目标政策。

(2)程序性政策与非程序性政策。

(3)激进型政策与保守型政策。

(4)调节性政策、分配性政策和再分配政策

(4)初始政策与反馈政策。

(5)实质性政策与象征性政策。

(6)经济政策、社会政策、文化政策等。

第二节 公共政策研究对象和研究方法

（一）公共政策研究对象

1、研究有组织的、集体的、公共的而非纯粹个人的决策行为及其过

程；

2、研究公共政策本身及政策要素的相互关系；

3、研究公共政策系统、过程、效果、去向等。

（二）公共政策研究方法（重点，难点）

1、公共政策研究既是科学也是艺术；

2、公共政策研究方法既是逻辑推理的，也是实验观察的；

3、主要研究方法：实证研究、经验研究、规范研究；定性研究、定量

研究；历史研究、比较研究；

4、政策分析研究分类：基础理论研究、具体政策应用研究；基础战略

性研究与紧急对策性快速初步研究。

（三）公共政策研究视角和途径

1、政治学视角：权力、权利和资源如何配置？

控制、交易、博弈？ 系统途径、过程途径、团体途径、精英途径、

制度途径

2、管理学视角和途径：通过科学决策和有效组织实施达到政策目标。

目标、计划、组织、指挥、控制、人事、预算。科学管理、企业化管

理、

公共行政→科学管理：统治→管理（划桨）

科学管理→新公共管理：管控→治理（掌舵）

新公共管理→公共服务：治理→服务

3、经济学视角和途径：在市场自由与政府干预、经济效率与社会公平

之间的选择和均衡。

福利经济学、制度经济学和公共选择分析；

4、社会学视角和途径：社会结构与社会单元，社会角和社会组织，

社会心理、社会需求、社会行为与社会效果。

社会实验、社会调研与统计分析。

5、伦理学视角与途径：道德和价值观，目的与义务，道德品质、行为

规范和价值判断。

关注什么是美好的、值得的、应该的？

案例讨论：三个和尚

案例：俗话说，一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝。

三个问题：

1、三个和尚为什么没有水喝？请从政治学、管理学、经济学、社会

学、伦理学的角度分析三个和尚没水喝的原因。

2、请设计制定解决三个和尚喝水问题的政策制度方案。

3、请分析比较各解决方案的优劣，并寻到科学、合理、高效、可持

续的喝水解决方案。

总结和启示：三人为众，三个和尚的寺庙就是社会的缩影。本案例分析

是综合运用各种理论分析问题和解决问题的经典问题，也是开阔视野、

转变思维、增加想象力的头脑风暴练习。

第三节 公共政策系统及政策环境

（一）公共政策系统构成

1、政策系统是公共政策运行的载体。

2、公共政策系统政策主体、政策客体在一定的政策环境中相互作用而

构成的社会管理调控系统。

3、政策主体可以定义为直接或间接参与政策过程的个人、团体或组

织。

4、政策客体是指公共政策发生作用的对象及其影响范围，即公共政策

所要处理的社会问题（事）和公共政策的目标体（人）。

5、政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。

关于政策环境

政策环境可以分为社会内部环境和社会外部环境

社会内部环境包括：生态系统、生物系统、个人系统、社会系统；

社会外部环境一般指社会本身以外的系统，主要指国际环境。

自然环境包括：地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、植被

矿产等。自然环境和自然资源是人们赖以生存和发展的场所与前提，是

人们展开社会活动的基础。

社会环境包括：政治状况、经济状况、文化状况、教育状况、技术

条件、人口状况、历史传统和国际政治经济状况等。

（二）公共政策系统运行？（难点）

1、政策系统的运行实际上就是政策主体、客体与环境相互作用的过

程。

2、政策系统的子系统构成：

政策信息系统 ；

政策咨询系统 ；

政策决策系统 ；

政策执行系统 ；

政策监控系统 ；

3、政策子系统的理想关系：多谋、善断、可控。

4、公共政策系统是一个动态运行的系统，其运行表现为一个系统不断

输入、转化、输出的过程：

首先，政策环境把政策要求、政策支持和政策压力传导给政策主

体，形成政策输入；

其次，这些政策要求和政策支持通过政策系统的内部转换，形成政

策决策，实现政策转化；

第三，实施政策决定，执行政策并产生政策效果，形成政策输出；

最后，政策作用于政策环境，导致政策环境变化，产生新的要求和

政策输入，开始一个新的政策运行过程。

（三）公共决策体制的分类及其优缺点

1、根据管理层次和管理幅度，决策体制分为：

纵向结构：

横向结构：

政策网络。

2、按照掌握最高决策权力的人数分类：

首长制（一长制）：优点、缺点

委员会制 ：优点、缺点

3、按照决策权力的配置分类：

集权制：优点、缺点

分权制：优点、缺点

（四）公共政策过程（重点）

政策问题确定；

政策制定；

政策执行；

政策监控；

政策评估；

政策终结；

（五）政策周期

从政策问题确定到政策终结构成一个完整的政策周期。

公共政策具有动态性和阶段性特征。

可将公共政策分为政策制定和政策实施两大阶段。

并不是所有的政策周期都包括全部政策环节和政策过程

第四节 公共政策决策价值取向

（一）公共政策与价值观

1、公共政策决策和公共政策分析实际上是关于如何进行选择。而选

择是以价值判断或价值观为基础的。政策分析需要澄清政策中的价值目

标。

2、政策和制度都是一定价值观的产物，价值观的影响渗透到政策过

程的各个环节之中，整个政策过程都是在一定价值观的影响下运作的。

3、价值观也深深地影响着政策研究和政策分析者对政策问题的立场

和分析态度。

（二）价值和价值观：

价值是指物的有用性，是客体事物满足人（主体）的需要的一种属

性。

价值观是人们在人生历程中所持有的价值观念，包括价值判断、价

值取向、价值创造与价值实现。

（三）政策价值观：

公共政策价值观（policy values）是指公共政策的价值取向模式，指

政策制定者及其它与政策过程有关的人或组织的偏好、愿望和目标。

应该树立什么样政策价值观？

公共政策价值观：公共利益最大化！

以人为本，维护每个人的尊严、权利、自由和利益，增进人的福利和幸

福；

公平、合理地协调和分配社会利益，妥善化解社会矛盾，有效解决社会

问题；

维护社会公平、正义和秩序，促进社会和谐进步，达到效率和公平的平

衡。

客观、公正、实事求是。“面对权贵，直言不讳！” speaking truth to the

power!