论我国行政处罚听证程序的完善

论我国行政处罚听证程序的完善

[摘 要]《行政处罚法》首次在我国规定了听证制度，这在我国行政程序立

法上具有里程碑的意义。但随着社会的发展，无论是在理论中还是在实践中，该

项制度的不足之处慢慢地显露了出来。因此，研究我国现行《行政处罚法》中对

听证程序的有关规定刻不容缓。文章首先阐述了行政处罚听证程序的概念及重要

意义，再从行政处罚听证程序的立法现状和适用现状入手出存在的问题，最后

在分析缺陷的基础上提出完善我国行政处罚听证程序的相关建议。

[关键词]行政处罚听证；适用范围；听证主持人；行政执法；法治意识

一、行政处罚听证程序的概念

行政处罚听证程序是指行政主体依《行政处罚法》，在实施行政处罚过程中，

由非本案调查人员主持，给当事人提供发表意见的机会，听取当事人的陈述、举

证、质证和申辩程序的活动。行政处罚本身具有严厉性和侵益性，处罚结果直接

影响相对人的权利和义务，可能对相对人的人身自由、个人财产产生严重后果，

因此行政处罚必须严格依照法定的程序进行。

二、我国行政处罚听证程序的立法和适用现状

（一）我国《行政处罚法》中听证程序的立法状况

行政处罚具有范围广泛、内容复杂等特点，听证制度也相应的具有条目清晰、

程序健全等特点。但是纵观现行《行政处罚法》，其中所涉及行政处罚听证制度

的法律条文只有第四十二条和第四十三条。有关听证程序的规定较为概括，规定

相关细则的法律法规因级别较低而不能发挥应有的作用和价值。随着理论研究的

深入，行政处罚适用范围较窄， 听证主持人制度不完善等缺点日益影响行政处

罚听证程序的适用。

（二）我国行政处罚听证程序的适用现状

有关数据显示，大部分行政相对人对听证程序都持否定和怀疑的态度，听证

没有得到广泛的认同和信任。不仅如此，行政执法人员对行政处罚听证程序也知

之甚少，其中相当一部分人甚至认为听证程序只是为了应付当事人走过场，仅仅

是一种形式而已。因此随着行政处罚听证程序实践的进行，行政主体执法不力及

行政相对人法治意识淡薄等问题也日益暴露出来。

三、我国行政处罚听证程序存在的问题

（一）行政处罚听证程序在立法上的缺陷

1.行政处罚听证程序适用范围有限

从我国《行政处罚法》第四十二条第一款第一个分句的规定可以看出，我国

现行行政处罚听证程序仅适用于较大数额的、责令停产停业、吊销许可证或

者执照这三种类型，只有在这三种情形下行政机关才应当告知相对人可以举行听

证。而对于行政处罚的其他类型均未列举出来。那么是否就认为听证程序仅限于

这三种类型呢？笔者认为这样显然不合理。

首先，该条款是一种不完全列举的规定。从明确提出的三种类型可以看出，

这些处罚都比较重，因此法律对其进行了明确的规定。然而其中所说的三种处罚

种类后加了一个“等”字，说明该条款并不仅仅局限于上述这三种类型。

其次，列举式在法律条文中的一个最大缺陷就是不能举尽所有的类型，往往

会有遗漏的事项。尤其当情况发生变化时，列举式更难发挥它应有的作用，其将

立法的僵硬性和落后性显露无疑。因此是否采用列举式是我们应该进行考虑的一

个很重要的问题。

最后，没收违法所得、没收非法财物、行政拘留等处罚措施是否应该纳入听

证程序的适用范围？笔者认为对于这个问题不能一概而论。从第四十二条第一款

规定来看，对于规定的是较大数额的适用听证程序，而不是所有的

都要举行听证程序。该条款对于没收违法所得、没收非法财物有很大的启发意义。

我们也应该分不同情况予以分别对待，即对于数额较大的没收，是可以适用听证

程序的，而数额较小的则可以不适用。而对于行政拘留，笔者认为其严重影响相

对人的人身自由权利，是应当纳入听证程序的适用范围的。

2.听证主持人资格不明，职责不清

听证程序能否发挥应有的作用，很大程度上取决于听证主持人。听证主持人

应该遵循客观、中立、公平、公正等原则，因此选任听证主持人是一个极为重要

的问题，必须予以高度重视。

第一，听证主持人的资格问题。什么样的人员能够担任主持人呢？我国《行

政处罚法》第四十二条第二款第四项是这样规定的：听证由行政机关指定的非本

案调查人员主持。首先听证主持人是由行政机关指定的，而行政机关能够指定哪

些人，这些人是否是行政机关工作人员，这些都不清楚。其次我们得知那些能够

做主持人的是非本案的调查人员。那么谁是调查人员？谁又是非调查人员？这两

种人之间是一种什么样的关系，也无从得知。最后，是不是只要符合行政机关指

定，非本案的调查人员这两个条件就可以做主持人了？那些在听证方面缺少经

验，没有经受过专业培训的人员是否也能当主持人呢？由此可见，我国法律对于

听证主持人的资格问题确实规定的过于模糊，亟需得到改善。

第二，听证主持人的职责问题。首先我们应该的是考虑职能分离原则，对于

一个案件，既要有执行调查人员，也要有专业的听证主持人。因此这两方面的职

能应该是分开的，各司其职，不能混淆。听证主持人应该有像法官那样的独立职

能，办理案件不受外界的任何干扰，这样才能显示出听证程序的公正、公平和公

开。从理论上说，职能的分离有内部分离和外部分离两种。职能的内部分离，是

指调查、听证和裁决由行政主体内部的不同机构或人员来实施，又可称为职能的

相对分离。职能的外部分离，则是指调查、听证和裁决分别由多个独立的行政主

体或组织来实施，也称为职能的完全分离。实践中，我们可以很明确地知道我国

采用了职能分离原则，但是我国现阶段只存在职能的内部分离。由于调查执行人

员与听证主持人同属一个行政机关。他们之间就有了各种复杂的关系，听证主持

人可能会服从于本机关的决定，使听证流于形式，很难做到真正的独立自主、公

平、公正。

其次我们应该坚持回避的原则。第四十二条第二款第四条规定，当事人认为

主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。由此可见我国在听证程序上采

取回避的原则。但是如何具体实施该原则，该法也没有明确规定。（二）行政处

罚听证程序适用方面存在的问题

对于行政处罚听证程序来说，立法上的问题前面已经进行了论述，而更大的

不足就是该程序在适用方面的问题。

1.行政主体执法不力

首先，我国长期以来存在的官本位思想致使行政主体能否依事实和法律执

法，成为了行政处罚听证程序在实践应用中最重要的问题；其次，由于我国长期

以来受到“重实体，轻程序”观念的影响，行政处罚听证程序难以发挥其真正的作

用，许多行政机关工作人员并不能严格按程序来办事。实践中，主要存在两个问

题，那就是行政主体不按程序办事，或者虽然按程序办事，但流于形式，并不能

真正保障相对人的合法权益。

2.行政相对人法治意识淡薄

在行政管理法律关系中，行政主体处于主导地位，行政相对人则处于服从地

位。从该法律关系可以看出，行政相对人处于弱势地位，因此对于相对人的保护

应该引起足够的重视。

在实践中，行政相对人的地位和作用明显不足，赋予他们的权利也没有充分

利用。反而整个听证程序的提起和进行均由行政机关进行主导，相对人一方没有

发挥相应的作用。

四、完善我国行政处罚听证程序的建议

（一）扩大听证程序的适用范围

1.修改听证范围规定的立法形式

对于《行政处罚法》第四十二条第一款的关于听证范围规定的立法形式要加

以修改。如前所述，现行立法采用的是列举式，即只列出了责令停产停业、吊销

许可证或者执照、较大数额的。首先，笔者认为由于列举式的缺陷较为明显，

我们应该采取比较灵活和完善的概括式加以规定。如对于严重影响行政相对人财

产和人身自由的行政处罚，行政机关在做出行政处罚前应当告知当事人有要求举

行听证的权利。对于什么是“严重影响”，法律法规可以明确加以规定，针对不同

地区的案件可以采用不同的认定标准，以达到事实上的公平；其次，由于概括式

过于笼统，因此要加以排除式进行辅助。例如，可以在严重影响行政相对人财产

和人身自由的行政处罚后加上“警告、较小数额的、暂扣许可证或执照等除

外”类似的字样。这样不仅弥补了列举式的漏洞，较为概括，也排除了不适合采

用听证程序的相关种类。

2.适当扩大和补充听证程序的适用范围

由于听证程序的适用范围确实太窄，而且第四十二条是一种不完全列举的规

定，因此，我们可以适当扩大和补充适用范围。

首先，添加没收较大数额的违法所得、没收非法财物这一种类。没收违法所

得、非法财物就是把违法所得、非法财物收为国有。没收与不同，没收可能

涉及的是违法或者非法的财物，而是对行政相对人合法财产的剥夺。但是在

没有查清真相或者没有经过质证和调查的情况下就来认定财物为非法或者违法

的，显然逻辑上讲不过去。所以没收也可能对相对人的合法财产造成损害，这与

并无两样。既然对于较大数额的可以进行听证，那么对于较大数额的没

收财产，当然也可以适用听证程序。

其次，添加行政拘留这一种类。行政拘留是对公民人身自由的处罚，直接针

对相对人的人身自由。人身权是宪法赋予公民的最基本的权利，优越于任何其他

权利，因此行政拘留是行政处罚类型中最严厉的一种，必须予以高度重视。此外，

如果将财产与人身自由相比，哪一个更重要呢？很显然，后者比前者重要。由此

推断，对于较大数额的都可以使用听证程序，那么行政拘留当然也应当适用

听证程序。

（二）明确听证主持人的资格和规定听证主持人的职能

1.明确听证主持人的资格

对于听证主持人是否一定是行政机关工作人员这个问题，笔者认为暂时应该

予以确定，因为听证程序是行政处罚中的一个特别程序，也属于一种具体行政行

为，因此由行政机关工作人员来担任听证主持人是没有什么争议的。对于听证主

持人的资格要求必须由法律明文规定，在立法时可以从以下几个方面对其资格加

以限定。例如，听证主持人要具有的专业的知识和能力，更重要的是要有一定的

经历和经验。另外，听证主持人除了具备行政业务知识外，还要有一定的法律知

识，这样才能更好地胜任主持人这个中立性较强的职位。

2.规定听证主持人的职能

首先，要规定听证主持人的职能必须赋予其独立的地位。听证程序类似于一

种准司法程序，因此也要赋予听证主持人以法官那样的独立的地位，这样才能保

证听证结果的公平与公正。

其次，可以采用外部职能分离原则，即本机关的案子可以由其他机关的听证

主持人来主持听证，这样可以避开内部职能分离原则的弊端，达到公正公平的价

值目标。另外外部职能分离原则可以有效减少回避的适用，更加方便快捷，提高

行政效率。

（三）加强对行政机关的监督和管理，健全违反行政处罚听证程序的救济制

度

一方面，《行政复议法》和《行政诉讼法》并没有明确规定不举行听证制度

或者不按听证程序办事属于复议范围或行政诉讼的范围。因此《行政复议法》和

《行政诉讼法》也要进行改革，将其纳入到受案范围中来。

另一方面，应该继续推行政府信息公开制度。行政机关应该开门办公，将其

所作所为置于广大公民的监督之下，这样既能加强民众对行政机关的监督，也能

促使行政机关工作人员依法行政。

（四）提高公民的法治观念，保护自己的合法权益

提高公民的法制观念一直以来都是我们所提倡的。只有每个公民切实重视起

来，才能够凝聚成一股力量，推动整个国家的法治进程。为此，我们必须想法设

法使广大的公民参与到我国的法治建设中来。

第一，笔者认为可以借鉴美国的非正式的听证程序，即为公众创造一个广泛

参与的平台。对那些社会影响明显、公众反应强烈的案件，可以召开座谈会、公

众意见听证会等多种形式。只有创造机会让民众广泛参与才能提高他们的法治观

念，潜移默化中普及法律知识，懂得程序的重要意义，从而主动地维护自己的合

法权益。

第二，相对人应该重视其听证权的行使。当调查人员提出当事人违法事实、

证据时，相对人应进行质证和申辩，充分表达自己的意见和主张，主动为自己辩

解，懂得用法律的武p[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版

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