《湖北省土地管理实施办法(修订草案送审稿)》起草说明【模板】

《湖北省土地管理实施办法（修订草案

送审稿）》起草说明

现就《〈湖北省土地管理实施办法（修订草案）〉（送审稿）》

起草情况和主要内容作如下说明：

一、修订的必要性

《土地管理法（2019年修正）》已于2020年1月1日

起施行，《土地管理法实施条例》于2021年7月30日发布

并于9月1日起施行。《土地管理法（2019年修正）》和《土

地管理法实施条例（2021年修订）》在充分总结农村土地制

度改革试点成功经验的基础上，从土地征收、集体经营性建

设用地入市、宅基地管理、建设用地审批等方面进行了较大

幅度的调整和完善。

近年来，党中央、国务院对土地管理制度提出了新的改

革要求，且我省在土地管理改革中积累的一些经验做法也得

到省委省政府认可，这些内容都需要通过《湖北省土地管理

实施办法》（以下简称《实施办法》）予以固化；现行的《实

施办法》与《土地管理法（2019年修正）》和《土地管理法

实施条例（2021年修订）》存在着诸多不符和缺位，亟须对

上位法有关规定进行承接和细化；现行的《实施办法》许多

条款已不符合当前我省土地管理实际和我省经济社会发展

要求，亟须对《实施办法》进行全面修订。

二、起草过程

2018年5月，我厅正式启动《实施办法》修订研究工

作，并于当年9月前往宜城市调研农村土地制度改革试点情

况；当年10月，在充分征询土地法学领域专家的基础上，

形成《湖北省土地管理实施办法》修订调研稿，但该草案因

《土地管理法》修正案正在审议中，缺乏上位法指引而搁置。

去年4月，省人大常委会将《实施办法》修订纳入立法

调研项目，结合我省土地资源管理实际和2018年的立法研

究成果，我厅开展了《实施办法》修订研究工作，形成《实

施办法》修订建议稿。

今年省人大常委会将《实施办法》修订纳入立法计划，

我厅于2月正式启动立法工作。一是成立领导小组及专班。

成立由省人大常委会、省政府有关领导共同担任组长，省人

大法工委和城环委领导、省司法厅和我厅负责人为副组长的

法规项目领导小组。组建由省人大法工委和城环委领导、省

司法厅和我厅负责人为组长，省人大法工委、城环委、省司

法厅和我厅责任处室负责人为副组长，省人大法工委、城环

委、省司法厅责任处室工作人员以及我厅相关处室工作人员、

市州自然资源部门业务骨干以及法律专家组成的法规项目

起草工作专班。二是编制方案。今年2月制定起草工作方案，

明确立法宗旨、主要内容、法规项目领导小组和法规项目起

草工作专班成员以及工作职责、各环节主体责任、起草流程、

方法步骤、完成时间和保障措施等内容。并由湖北省地方立

法研究和人才培养基地（武汉大学）组织专家就方案进行论

证评估会。方案经厅党组会审议通过后报于3月除报省人大

常委会。三是征求意见。在分析研究相关法律、法规、规章制

度基础上，对《实施办法》与《土地管理法（2019年修正）》

以及我省经济社会发展需求不匹配、不适应的规定进行全面

梳理，切实做到注重上层设计的同时，有效贴近基层诉求，

力争从立法层面解决一些难点问题。并就修订草案于6月中

旬征求省高检、高法以及省发改委等11个省政府相关部门

意见，5月中旬、6月下旬两次征求全省自然资源系统意见。

四是组织调研和座谈。5月至7月，先后到襄阳、咸宁、宜

昌、荆州、随州等地调研，面对面听取地方的修订意见建议，

并于6月初，组织召开《实施办法》修订征求意见建议座谈

会，听取市场主体代表以及武汉、宜昌、咸宁、随州、仙桃

等地自然资源部门意见建议。五是及时进行适应性调整。在

调研和多轮征求意见的基础上，形成《实施办法》修订草案，

并及时根据7月30日发布的《土地管理法实施条例（2021

年修订）》对修订草案进行适应性修改。按照省司法厅凡是

上位法有具体规定的地方性法规不再重复的要求，对修订草

案进行进一步压缩，从113条压缩至79条，主要是对不动

产登记、监督检查和法律责任进行压减。六是开展修订草案

论证评估和合法性审查。疫情防控需要，8月3日采取书面

论证评估形式，由湖北省地方立法研究和人才培养基地（武

汉大学）组织专家就《实施办法（修订草案）》（送审稿）

开展论证评估。按照立法程序要求，我厅于8月初对《实施

办法（修订草案）》（送审稿）开展了合法性审核、廉洁性

和公平竞争评估。七是厅党组会审议。8月5日厅党组会召

开会议对《实施办法（修订草案）》（送审稿）进行审议，

并提出具体修改意见。9月10日厅党组书记、厅长张猛同志

组织专题会议审议根据厅党组会意见修改后的《实施办法

（修订草案）》（送审稿）。

三、草案修订的主要内容

《实施办法》共9章54条，拟经调整、补充、修改、细

化后，调整为7章72条，分别为总则、国土空间规划、耕地

保护、建设用地、监督检查、法律责任和附则。修订主要以《土

地管理法（2019年修正）》和《土地管理法实施条例（2021

年修订）》为依据，对上位法已经有明确规定的内容原则上不

再重复，结合湖北省实际情况，对现行的《实施办法》进行全

面修订，主要创新及细化的内容包括：

（一）构建全省国土空间规划体系。根据《中共中央 国

务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

（中发〔2019〕18号）和《省人民政府关于印发湖北省推

进国土空间规划体系建立并监督实施方案的通知》（鄂政发

〔2019〕26号）要求，明确我省按照国家规定建立国土空

间规划体系，明确总体规划、相关规划和详细规划的编制与

审批以及规划的修改等内容，具体为国土空间规划定位（第

六条）、国土空间规划体系（第七条）、总体规划的编制与审

批（第八条）、详细规划的编制与审批（第九条）、相关专项

规划的编制与审批（第十条）、规划的修改（第十一条）、规

划的监督实施（第十二条）。

（二）进一步完善耕地保护制度。根据《中共中央 国务

院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕

4号）《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目

标考核办法〉的通知》（国办发〔2018〕2号）等规定，压

实政府耕地保护责任（第十五条），严格落实耕地数量、质

量占补平衡和指标统筹（第十六条、第十七条）；建立耕地

保护激励机制（第十八条），鼓励耕作层保护与利用（第十

九条），提高补充耕地质量。进一步完善土地复垦（第二十

条）、未利用地开发（第二十一条）等内容，引入全域国土

综合整治（第二十二条）和生态保护和修复（第二十三条）

等新措施。

（三）固化农用地转用和土地征收改革和试点成果。根

据《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4

号）等规定，结合优化营商环境要求，明确省级人民政府承

接国务院授权农用地转用审批，将省级人民政府审批权限内

的批次用地农用地转用授权市州审批的试点成果在此次修

订中加以固化（第二十七条）。根据国家征地制度改革情况，

结合《省自然资源厅关于印发湖北省土地征收工作程序暂行

规定的通知》（鄂自然资发〔2020〕38号），进一步细化土

地征收程序，构建从征收土地预公告（第二十八条）、土地现

状、养老保险调查及社会稳定风险评估（第二十九条）、编制

补偿安置方案（第三十条）、发布征地补偿安置公告（第三十

一条）、组织听证（第三十二条）、办理补偿登记（第三十三

条）、签订征地补偿安置协议（第三十四条）、落实补偿费用

（第三十五条）、征收土地申请（第三十六条）、发布土地征

收公告（第三十七条）、实施土地征收（第三十八条）和土地

交付（第三十九条）的全流程管理。

（四）巩固国有建设用地管理创新经验。鼓励通过自主、

联营、入股、转让等多种方式对布局散乱、利用粗放、用途

不合理的旧城镇、旧厂房、旧村庄等低效利用进行再开发利

用，提高土地利用效率（第四十五条）；按照“以用为先”的

原则，对使用权人自身原因、非自身原因造成的土地闲置进

行区别化处理，并根据非使用权人自身原因造成闲置的具体

原因，对应采取延长动工期限、有偿收回、监督转让、置换

土地等方式予以处置，提高闲置土地处置效率（第五十二条）。

（五）构建土地利用的全生命周期管理体系。明确土地

利用的基本原则，完善城乡统一的土地市场管理，加强集体

经营性建设用地管理，落实净地供应（第四十三条），完善地

价管理（第五十四条、第五十五条），鼓励合理利用地下空间

（第五十三条），建立土地市场信用监管机制（第五十六条）

等政策。

（六）强化执法监督手段。厘清各级政府监督责任（第

五十七条）和部门监督责任（第五十八条、第五十九条），明

确督办制度和手段（第六十条、第六十一条）。结合我省实际

对人民法院依法准予强制执行的，将组织实施的责任主体明

确为非法行为所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处（第

六十九条），建筑物和其他设施交由县级人民政府依法管理

和处置（第六十六条），并结合我省执法工作实际对没有违法

所得情况下的额度（第六十二条）、退还非法占用土地的

认定（第六十七条）、责令期限拆除和改正的时限（第七十八

条）予以明确。

《实施办法（修订草案）》（送审稿）和以上说明是否

妥当，请予审议。