剥夺政治权利内容中的争议问题研究

根据我国1997年刑法第54条的规定，剥夺政治权利是指剥夺下列权利：选举权与被选举权；

言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；担任国家机关职务的权利；担任国有公

司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。从我国刑法理论来看，除担任国有公司、

企业、事业单位和人民团体领导职务的权利外，关于其他三项权利，在认识上尚有较大的分

歧。本文拟围绕剥夺政治权利的具体内容的理解而引发的几个争议问题进行探讨。

一、关于选举权和被选举权的理解

选举权和被选举权被我国刑法列为应剥夺的政治权利的首要内容。对于该项内容的

涵义的理解，存在着两种截然不同的观点：一种观点认为，所谓“选举权”，是指选举法规定

的，公民可以参加选举活动，按照本人的自由意志投票选举人民代表等职务的权利：“被选举

权”是指根据选举法的规定，公民可以被提名为人民代表等职务的候选人，当选为人民代表

等职务的权利。[1]另一种观点认为，所谓的“选举”，既包括各级人民代表大会代表的选举，

也包括国家机关、国有公司、企业、事业单位和人民团体、村民委员会领导人员的选举。[2]

在笔者看来，相对于第一种观点而言，第二种观点主张在维持“选举”一词的基本

内涵（各级人民代表大会代表的选举）不变的前提下，对“选举”作广义的理解，其意在拓

展“选举”一词的涵括面，从而强化剥夺政治权利的刑罚功能，因而其出发点是好的。而且

更为重要的是，该观点确有—定的法律根据。如《村民委员会组织法》第12条第1款规定：

“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财

产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”由

此看来，将“选举”仅理解为“各级人民代表大会代表的选举”，从表面上看，似有限定过窄

之弊。其实则不然。笔者认为，我国刑法规定的作为剥夺政治权利内容的选举权和被选举权

仅指宪法第34条规定的公民的选举权和被选举权，而不应当包括国家机关、国有公司、企业、

事业单位和人民团体、村民委员会中的各种选举权和被选举权。也就是说，选举权是公民选

择代表机关代表和国家公职人员的权利；被选举权是公民被推举为代表机关代表或国家公职

人员的权利。这主要是基于如下考虑：从作为剥夺政治权利内容的选举权和被选举权的法律

依据来看，选举权和被选举权是我国宪法赋予公民的最基本或最重要的政治权利，刑法对宪

法赋予的公民的选举权和被选举权的剥夺，应当以宪法的明确授权或确认为根据。因此，对

作为剥夺政治权利内容的选举权和被选举权的理解，必须以宪法的相关规定为基础，从而与

宪法学上对选举权和被选举权的理解保持一致。尽管选举的形式用得很广，例如政党、社会

团体、企事业组织等等，都采用选举的形式产生自己的领导机构和领导人，但这些都属于广

义选举的范畴。宪法学论述的选举制度，“并不是广义的选举，而是指选举全国人民代表大会

和地方各级人民代表大会代表的原则、程序以及方式方法的总和。”[3]再从刑法第54条关于

剥夺政治权利各项内容的规定来看，被选举为担任国家机关、国有公司、企业、事业单位和

人民团体领导人员的权利应当被认为已有机地包含在担任国家机关职务的权利、担任国有公

司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利这两项内容之中。就选举国家机关、国有公

司、企业、事业单位和人民团体领导人员的权利而言，该项权利同选举国家代表机关代表的

权利在重要性和神圣性上不可同日而语，刑法没有必要予以剥夺，如果确有剥夺该种选举权

之必要的，可以通过制定专门法规或章程将其作为剥夺政治权利的必然结果加以规定即可。

至于村民委员会领导人员的选举权和被选举权的剥夺，基于在《村民委员会组织法》中已有

专门规定，将其视为剥夺政治权利的自然后果即可，亦没有必要纳入刑法第54条所规定的作

为剥夺政治权利首项内容的剥夺选举权和被选举权中去加以考虑。

二、关于言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利的理解

言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利是公民参与社会活动和政治活动

的重要的政治自由权利，是公民对国家和社会施加政治影响的主要方式，也是刑法所规定的

剥夺政治权利的第二项内容。对于这六项自由的涵义的理解，主要有以下两种观点：

第一种观点认为，对于言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的涵义，不能从

广义上解释，而只能从狭义上理解为限于“政治性”的范围之内。就剥夺言论、出版自由而

言，并不是泛指不允许犯罪分子用口头或书面文字表达自己的思想，更不是指不让犯罪分子

说话，不让其发表任何类型的文章或出版各种书籍。对于非政治性而又对社会无任何危害的

言论不应该限制；对社会有益的学术性、科技性及建设性的言论，不仅不能限制，相反应予

保护和鼓励。剥夺言论、出版自由，只能理解为剥夺犯罪分子发表政治性言论、出版政治性

书籍的自由。同样道理，剥夺集会、结社自由，也仅指剥夺政治性集会、结社自由，非政治

性的集会（如宗教集会）、非政治性的结社（如组织、参加纯学术性社团），则不在禁止之列。

但是，游行、示威是一种带有政治性的社会活动，此种自由权利，当然在剥夺的范围之内。

[4]

第二种观点认为，言论自由是公民对于国家和社会生活中的各项问题，通过语言或

书面方式表达其思想和见解的自由；出版自由是公民以出版物的形式表达其思想和见解的自

由；结社自由是公民为一定的宗旨组织或参加某种社会团体的自由；集会、游行、示威自由

的共同之处是它们都是自由表达意愿，而不同之处，则是表达意愿的程度、方式和方法有差

异。集会是指公民为共同目的聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。游行是指

在公共道路、露天公共场所列队行进，表达共同意愿的活动。示威是指在露天公共场所或者

公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等公共意愿。[5]

在笔者看来，上述第一种观点和第二种观点分歧的焦点，在于应否将言论、出版、

集会、结社、游行、示威这六大自由权利限定在政治性的范围内，而分歧的根源则在于对这

六项自由的宪法权利属性的具体理解有所不同。考虑到“言论自由在表现自由中处于最重要

的地位，其他出版、集会、结社、游行、示威、罢工等自由，实际上是言论自由的实现形式

和延伸扩充”，[6]为了行文方便，简化解释起见，下文的论述仅涉及对言论自由的宪法权利

属性的分析。

有必要提及的是，对于作为剥夺政治权利内容的言论自由与宪法所规定的言论自由

是否可以等量齐观，有的主张将剥夺言论自由限定在政治性范围之内的论者认为，剥夺言论

自由的范围应比宪法规定的言论自由范围小，它不能与宪法所规定的言论自由划等号。[7]

但问题是，宪法是确定政治权利范围的最高依据，其他法律对于宪法赋予公民的政治权利的

限制和剥夺必须以宪法的规定为基础，而不得任意扩大或缩小其内容。这就决定了对于其他

法律中规定的被限制和剥夺的政治权利的理解，必须与宪法学中有关该政治权利的理解保持

一致。从我国1979年刑法第50条第2项的规定（宪法第四十五条规定的各种权利）也可以

看出，剥夺政治权利中所要剥夺的言论自由同宪法规定的言论自由在内涵和外延上并无任何

不同。

笔者认为，主张作为剥夺政治权利内容的言论自由就是政治性言论自由的观点是错

误的。理由如下：

第一，将言论自由限定为政治性言论的自由并无任何宪法学上的依据。[8]尽管宪法

本身并未解释第35条所规定的言论自由的具体内涵，但宪法学著作在表述言论自由的涵义时，

几乎异口同声地认为其是指公民通过语言的方式表达思想和见解的自由，而鲜见有将其理解

为表达政治性的思想和见解的权利。

第二，从言论自由的构成来看，“在现代，言论自由首先是发表不同政治见解的言论

自由，其次才是发表一般性异议或意见的言论自由”。[9]诚然，在言论自由中，政治性言论

的自由居于重要的甚至核心的地位，但如果据此将非政治性言论的自由从言论自由中排斥出

去，则无疑是以偏概全。有的学者认为，宪法所规定的言论自由，是指公民具有发表政治性

言论的自由，而不是一般日常生活意义上所指的说话自由。因为宪法是国家的根本大法，公

民个人之间交流思想感情，用语言进行沟通，以从事日常的生活事务，这种自由权利毋需宪

法赋予，也没有在宪法中加以规定的必要。[10]但问题是，在实际生活中，言论的构成十分

广泛，既包括政治、经济方面的内容，又包括对社会、文化等方面的看法和见解。其中非政

治性的言论，占据了言论的多数内容。这些内容、看法和见解，只要是合法的，都应享有自

由，受到法律的保护。我们很难想象，占据言论多数内容的非政治性言论居然不受作为“公

民权利的保障书”的宪法的保护。[11]如果说宪法不规定非政治性的言论自由，那么该由什

么法律来规定？抑或是什么法律都不需要加以规定？因此，主张宪法只保护政治性言论而不

保护非政治性言论的观点极有可能招致非政治性的言论不受任何法律调整和保护的可怕后果。

而只保护政治性言论而不保护非政治性言论，极可能为专制者干涉甚至镇压公民的非政治性

言论提供口实。

第三，言论自由属于政治权利这一观点不能成为推断言论自由仅限于政治性言论的

自由的根据。在宪法学上，将言论自由纳入政治权利和自由的类别中加以研究已形成为一种

共识。但如前所述，在对言论自由的涵义进行阐释时，将言论自由理解为既包括政治性言论

的自由也包括非政治性言论的自由亦已成为一种共识。显然，将言论自由视为政治权利的前

一共识与言论自由的实际构成的后一共识之间确有一定的矛盾和冲突。另外，在实践中长期

视言论自由为政治权利，“把本来的家庭闲聊、邻里间的街谈巷议，同事间议论，一律与政治

相联系，不仅造成了文化大革命时期‘恶毒攻击’的悲剧，也造成了万马齐喑的局面，还闹

出了许许多多的笑话，使民众正常的社会生活环境恶化。”[12]

第四，政治性言论与非政治性言论的划分标准并不十分确定。由于人类生活的极端

复杂性，除了某些言论的性质十分确定、较易鉴别，许多言论往往彼此交错、纠缠盘结，很

难依据明确、肯定、普遍的标准，将它们以政治言论和非政治言论的类别区分开来。[13]而

按言论自由仅限于政治性的言论自由的观点，在执行剥夺政治权利时，又必须甄别、分清政

治性言论和非政治性言论的具体范围。由此看来，将剥夺言论自由限定为剥夺政治性言论的

自由的观点在实践中很难得到切实的贯彻。事实上，从国务院发布的有关规定和公安部发布

的有关通知看，并没有将被剥夺政治权利的罪犯在执行期间言论自由的剥夺局限于政治性言

论的范围内。1995年2月21日国务院发布的《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、

假释、保外就医罪犯的监督管理规定》指出：被判处剥夺政治权利的罪犯，在执行期间不得

接受采访，发表演说，不得在境内外发表有损于国家荣誉、利益或者其他有社会危害性的言

论等。1995年3月8日《关于实施lt;公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保

外就医罪犯的监督管理规定有关问题的通知》中，对上述规定中的“其他”解释为：召开新

闻发布会和向境内外发表文章、绘画、诗歌、诗句、雕塑、签名信、宣言、标语、传单等。

综合以上分析，笔者认为，将言论自由理解为政治性言论的自由，本意可能是为了

与言论自由属于政治权利这一宪法权利属性的定位保持一致，但基于将非政治性的言论自由

排除在言论自由的范围之外并无合理的根据，因而是不可取的。主张言论自由是公民对于国

家和社会生活中的各项问题通过语言与书面方式表达其思想和见解的自由的观点，认为言论

自由既包括政治言论自由，也包括非政治言论自由。这是值得肯定的。但该观点将“以书面

方式表达其思想和见解的自由”纳入言论自由的范围则有所不妥：在宪法上将言论自由与出

版自由分别

加以规定的国家，通常是在狭义上理解言论自由，也就是将言论自由理解为口头发

表意见的自由。我国现行宪法将言论自由、出版自由并列规定，显然是从狭义的角度使用言

论自由概念的。

以上针对将剥夺言论自由限定在政治性内容的范围之内的观点的错误之处进行了批

驳。同样道理，对于剥夺出版、集会、结社、游行、示威自由，也不宜限定在政治性内容的

范围之内。

三、关于剥夺担任国家机关职务的权利的理解

国家机关，是指一切代表国家权力和行使国家行政、检察、审判等职能，组织协调

社会政治、经济、科技等活动的依靠国家财政的独立核算的单位，是国家依法设立，代表国

家意志、行使国家权力、实现国家职能的政治组织。[14]担任国家机关职务，意味着直接参

与了管理国家的活动。因此，担任国家机关职务是一项极为神圣的权利，被剥夺政治权利的

犯罪分子是不配享有的。应当指出的是，虽然我国宪法规定公民的政治权利有选举权、被选

举权和言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，但剥夺政治权利内容中所包括的担任国

家机关职务的权利以及担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利与宪法规

定的政治权利的范围并不矛盾，因为这两项内容是剥夺选举权和被选举权的必然结果。

对剥夺担任国家机关职务的权利的正确理解，关键取决于对“国家机关”的范围应

当如何界定以及对“职务”一词应当如何阐释这两个问题的解决。下面分别予以探讨。

（一）关于“国家机关”的理解。在刑法学界，有关“国家机关”范围的界定，除

少数学者在解释剥夺政治权利的内容时略有涉及外，主要集中在关于刑法所规定的国家工作

人员范围界定的讨论中。基于“担任国家机关职务的权利”中所涉及的“国家机关”与“国

家工作人员”中所涉及的“国家机关”在涵义上具有一致性，这些讨论成果当然可以直接供

我们在研究“担任国家机关职务的权利”的涵义时直接加以借鉴。

对于如何界定国家机关的范围，我国刑法学界有以下几种观点：其一，主张根据1990

年9月29日国家统计局、人事部、劳动部、国家计划委员会发布的《关于劳动计划和统计中

划分企业、事业、机关单位的暂行规定》的规定，国家机关包括国家权力机关即各级人大机

构，国家行政机关即各级人民政府及其所属派出机构、劳改劳教单位，国家审判机关和国家

检察机关，即各级法院、各级检察院。[15]其二，认为依据我国宪法第三章关于国家机构的

规定，国家机关就是指国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队中的机关。

国家权力机关，就是全国与地方各级人民代表大会及其常委会；国家行政机关，就是国务院

及其各部委和地方各级人民政府及其所属的各种管理机构；国家审判机关，就是指各级人民

法院；国家检察机关，就是指各级人民检察院；军队中的机关，就是指对国家武装力量实行

管理的各种机构，如国家军事委员会、四总部等。[16]其三，认为国家机关除国家各级权力

机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关外，还包括中国共产党的各级机关、人民

政治协商会议的各级机关以及在行政机构改革中，一些原为国家行政部门的机关被撤销或改

变体制而组成的“公司”。[17]这种观点认为，在我国，中国共产党是执政党，宪法明确确定

了共产党在国家事务中居于领导一切的地位。因此，从广义上讲，中国共产党的各级机关应

纳入国家机关的范围。从严格意义上讲，人民政协不是国家机关。但由于人民政协主要担负

着政治协商和民主监督的职能，它同国家权力机关的活动有着十分密切的联系，可以直接左

右或影响权力机关的决策与活动。所以，人民政协的各级机关也可以列入国家机关的范围内。

至于那些原为国家行政部门的机关被撤销或改变体制而组成的公司，如其靠国家行政拨款，

主要担负行政管理工作的，亦应纳入国家行政机关的范围。

在笔者看来，上述三种观点对于将国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关

认定为国家机关并无争议，分歧的焦点在于应否将军队机关、中国共产党的各级机关、人民

政协的各级机关以及一些原为国家行政部门的机关被撤销或改变体制而组成的公司纳入国家

机关的范围之中，而分歧的根源则在于界定国家机关的标准的不同。前两种观点所采用的标

准可称为“法律规定论”，具体地说，第一种观点依据的是部委规章的规定，而第二种观点依

据的则是宪法的规定。第三种观点所采用的标准可称为“实际职能论”，其认为对于国家机关

的界定不应拘泥于宪法和法律有关国家机关的规定，而应从是否实际承担了国家机关的职能

出发加以认定。应当说，第三种观点对“国家机关”所作的广义解释，显然有利于拓展“担

任国家机关职务的权利”的涵括面，强化剥夺政治权利的刑罚功能，而且也更符合情理。但

采纳第三种观点，会不会导致剥夺担任国家机关职务的权利的法外适用并由此造成剥夺政治

权利的滥用，确实令人不无疑虑。前两种观点对国家机关所作的狭义解释，将在宪法和法律

中虽无国家机关之名但实际履行国家机关职能的机构排除在国家机关范围之外，确实与实际

情况不相符合，但与宪法和法律的有关规定是相吻合的。

经过利弊相权后，我们认为，上述第二种观点相对较为合理。应当看到，担任国家

机关职务的权利是被作为政治权利加以对待的，而宪法是确定政治权利范围的最高依据。由

此，在对“担任国家机关职务的权利”中的“国家机关”的范围进行界定时，遵循宪法的相

关规定应该成为必然的要求。主张依据我国宪法第三章关于国家机构的规定来界定“国家机

关”范围的第二种观点是完全合乎这一要求的。第一种观点虽然也以现有（广义）法律的明

确规定为根据来界定“国家机关”的范围，但基于其所依据的《关于劳动计划和统计中划分

企业、事业、机关单位的暂行规定》所指的“机关”仅仅是“本规定”所称的机关，与宪法

中的“机关”相比在外延上并不一致，故而以该规定为根据界定“机关”的范围并不可靠。

（二）关于“职务”的理解。从语言学上讲，职务是指“工作中所担任的事情”或

“职位所规定应该担任的工作”。而所谓工作，包括体力和脑力的活动。因此，无论是公务还

是劳务，都属于职务的范畴。按照这种语词意义上对职务的涵义的解释，在国家机关，只要

从事了工作中规定担任的事情，就应当认为担任了国家机关的职务。但对“职务”作如此宽

泛的理解，显然有悖“担任国家机关职务的权利”作为政治权利的属性。因为在国家机关从

事与管理国家无关的劳务性工作应当说与政治权利并无丝毫的联系。故而刑法学界普遍认为

剥夺担任国家机关职务的权利，不以禁止犯罪分子在国家机关担任领导职务为限，还包括禁

止其担任一般国家工作人员的职务，比如，担任一般的审判员、检察员、税务征收员，等等。

但是这并不意味着不允许被剥夺政治权利的人在国家机关工作。实际上，在国家机关从事非

政治性或非管理性的工作（如做炊事员、打字员等勤杂工），应该允许。[18]应当说，这种认

识从剥夺政治权利所要剥夺的是犯罪人的政治性权利这一立足点出发，主张对“职务”一词

作限制性解释，是值得肯定的。笔者认为，剥夺担任国家机关职务的权利，应当是指剥夺担

任在国家机关从事公务活动的职务的权利，至于担任在国家机关从事劳务活动的职务的权利

则不在剥夺之列。这里的“公务活动”，是指依照法律规定，代表国家从事组织、领导、监督、

管理国家事务和社会公共事务的活动。公务活动的本质是行使国家权力，其服务对象是国家

和社会。这里的“劳务活动”，是指直接从事具体的物质资料生产的活动或提供社会服务性劳

动的活动。[1][2]下一页