户籍制度

户籍制度

一、户籍制度的历史演变

户籍制度主要包括两方面的内容，一是登记制度;一是管理制度。户籍登记

在我国很早就出现了。据甲骨文记载，商王朝已开始实行人口登记制度，有“登

人”或“登众”，即临时征集兵员的记载。如殷墟甲骨卜辞“辛巳卜，贞，登帚

好三千，登旅万呼伐”，“登人三千呼战”等等皆是。《尚书·多士》篇说：

“惟殷先人，有册有典”，可见当时已有了人头统计。这可以视为我国户籍登记

制度的萌芽。

西周时创建了原始的人口登记办法。据《周礼·秋官·司民》

记载：“司民掌登万民之数，自生齿以上，皆书于版，辩其国中，与其都鄙，及

其郊野。异其男女，岁登下其死生。及三年大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟

冬祀司民之日，献其数于王。王拜受之，登于天府。”可见，当时已设立了掌握

户籍的官职“司民”，对生齿(男孩满8个月，女孩满7个月为生齿)以上的人，

按不同性别登记于册，即“书于版”，并分城(都)乡(鄙)进行人口统计(这是目前已

知我国最早的城乡人口划分)。另外，每年要对人口的出生和死亡进行登记，以

掌握自然变动情况，每隔三年进行一次人口调查核实(即“大比”)，孟冬(阴历十

月)时上报。所以说，周朝已有了户籍登记制度的雏形。

春秋战国时期，各诸侯国为扩大兵源，增加赋役，稳定社会秩序，纷纷建立

严格的户籍登记制度，即“书社制度”和“上计制度”。“书社制度”的内容是：

百姓25家为1社，“社之户口，书于版图。”“上计制度”是：郡、县长官每年于

年底前将下一年度的农户和税收的数目作出预算，书之于木券上，呈送国君。如

商鞅变法规定“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。”

随着封建制度的日趋成熟，户籍登记制度也日趋完善，周知民数已成为立国

之本。秦始皇十六年(前231年)规定男子不论成丁与否，一律登记年龄。[1]汉代，

户籍至少三年一造(有的学者认为是年年更造)，县、道官吏负责对户口的验查和

登记，时称“案户比民”，简称“案比”。案比的时间在当年仲秋之月(8月)。届

时，老百姓必须扶老携幼，前往县府，聚集廷中，待接受主吏的验阅。户籍的载

入者主要是20-60岁的男子。为了防止人们为逃避苛役而瞒报、虚报，政府还特

意制订了临时性的查察措施。

魏晋南北朝时期沿袭了秦汉时期的户籍登记制度，实行黄籍、白籍制，黄籍

记载服役年龄的人口，白籍记载流亡江南的北方人口。东晋南朝时期，由于战争

频繁，户口流徙严重，为了整理户籍，实行了多次“土断”，将北方侨居人口和

浮浪人口，统一登入当地户籍，加强对他们的控制，以增加国家的财政收入。

隋唐时期实行“输籍定样”制，规定：民始生为黄，4至15岁为小，男子

16至20岁为中，21至59岁为丁，60岁为老。唐玄宗时改18至22岁为中，23

岁为丁。国家每年一造计帐，3年一造户籍。户籍簿一式三份，一份留县，一份

送州，一份送户部。[2]编制户籍时，“县司责手实计帐，赴州依式勘造，乡别为

卷，总写三通。其缝皆注某州某县某年籍，州名用州印，县名用县印。”[3]唐代

仍实行“案比”制度。唐代人李贤为《后汉书》作注，称汉代的“案比”，在唐

代叫“貌阅”。敦煌文书唐代籍帐残卷中，关于被登记人的面貌特征和疫疾的情

况的记载很多。如某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。案比之后，正式造籍，其原

则是自生齿以上，人皆著籍。根据北朝西魏大统XX年(547年)敦煌地区的计帐文

卡看，从黄(1-3岁)、小(4-9岁)到老(60岁以上)、侯(残疾、废疾、笃疾)，从家庭

成员到奴婢、养子都登记在册。这种户籍格式，一直延续到明清时代。

宋元时期户口的编造时间间隔也是三年。“三年一大比，造户籍、上计帐。

每造凡三本，一留县，一送州府，一申省部。”宋代是编造五等丁户簿，重点是

评估和确定户等。元代在村社还置有一种鼠尾簿，随时登记户口的变动。

明朝，朱元璋于洪武三年(1370)下诏，户部籍天下户口，并置户贴。登记的

主要内容是籍贯、丁口、姓名、年龄等。为防止假冒、伪造，政府将户贴“以字

号编为勘合，用半印钤记，籍藏于部，贴给于民”。上报方式是地方基层组织将

当地户口“取勘明白”，汇集后到县，“县报于州，州类总报之于府，府类总报之

于布政司，布政司总类呈报本部立案，以凭稽考”。[4]清朝基本继承了明代的户

口登记制度。最初是三年一编审，后来改为五年一编审。乾隆三十七年(1772年)

取消五年一次的户口编审制度，代之以通过“岁计”了解各地户口增减情况。

民国时期先后出台了《户籍法》(1931年)和《户口普查法》(1947年)，推行

国民身份证制度(1946年)，建立了各级户政机构。

二、户籍制度的历史发展

户籍管理亦即人口合法居住地的管理，所谓“合法”即政府将其编入户口册

簿，视为一地正式居民。他们既承担国家赋役，又可享受让子女参加科考等权利。

早在春秋战国时期我国就采用“编户”、“定籍”的办法管理户籍。如建立居

民组织：五家为一轨，十轨为一里，四里为一连，十连为一乡，五乡为一军(齐

国);建立“春曰书比，夏曰月程，秋曰大稽，与民数得之”的户籍核查统计制度

等。

秦统一全国后，形成了严密的户籍管理办法。在理论上，国家是户籍的管理

者，然而在实际执行中仅靠为数不多的地方官员对人口实施具体管理，往往难以

达到有效控制的目的。因此，秦朝政府利用社区组织加强控制，进行什伍编制，

“定什伍口数，别男女大小”，“什伍皆有长”，实行“连坐制度”;“使民无得擅

徙”，人口迁居，应请求地方官吏“更籍”。[7]户籍管理制度已相当完备了。汉

承秦制，户籍管理又有发展。刘邦委任萧何作丞相，萧何编制《九章律》，其中

的“户律”规定了详细的户籍管理办法，实行编户齐民，历史上首次将户籍管理

上升到法律规范。

为了确保户籍管理的实施，秦汉魏晋时期实行乡里制。西汉时，“乡间居民

十里为一亭，亭有长;十亭一乡，乡有三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫职

听讼、收赋税，游徼循禁贼盗。”[8]东汉时，“里有里魁，民有什伍，善恶以告”，

“里魁掌一里百家，什主十家，以相检察，民有善事恶事，以告监官”。[9]北魏

时实行三长制，“五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长;长取乡人强谨者”。

[10]为了防止脱籍，政府严禁自由迁徙，规定未经乡亭批准、结清赋税，不得迁

徙更籍，违者受罚。这样基层组织无形中就有了控制农民迁徙自由的权力。

唐朝实行乡保制，五家为一保，四家为一邻，百户为一里，五百户为一乡。

每里置正一人。里长的职责是掌“按比户口，课植农桑，检察非伪，催驱赋役。”

[11]《唐律疏议·讼律》载：“同伍保内在家有犯，知而不纠者，死罪，徒

一年;流罪，杖一百;徒罪，杖七十”。户籍控制更趋严密。

宋朝实行都保制，“十家为一保、选主户有力者一人为保户;五十家为一大保，

选一人为大保长;十大保为一都保，选为众所服者为都保长”。保内设置有挂牌，

以书其保内户数姓名。同保中如发生“强盗、杀人、放火、xx、略人、传习妖教，

造畜蛊毒”，同保诸家“知而不告，依律五保法”。[12]元朝实行的是村社制，五

十家立为一社。

明朝是里甲制或称保甲制，“以一百十户为一里，摊丁粮多者十户为长，余

百户为十甲。甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人”。[13]明代法律规定“农业

者不出一里之间，朝出暮入，作息之道相互知”。任何人离乡百里，都必须持“路

引”，“路引”实际上就是离乡的证明。

清朝称为保甲制，光绪《大清会典事例·户部》规定：“州县城乡十

户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，户给印牌一张，备书姓名丁数，出

则注明所往，入则稽其所来”。来路不明者，就要“捉”去治罪。“户有迁移，随

时报明，换给门牌”。摊丁入亩实施后，户籍编审停止，保甲制度越来越得到重

视。

民国时期，《户籍法》已经推行。1931年和1935年，国民党政府又颁布和

修订《户籍法》及实施细则。1937年，颁布《保甲条例》，在全国统一建立保甲

组织，实行“联保连坐”制。

编制什伍的目的是要被编制者善恶以告。脱漏户口，自占年龄不实，逃离本

土不承担田租赋役，属于恶，同伍者事前未加阻止，事后未行告发之责，要连坐，

包赔逃户的田租徭役。如汉朝规定：“细民不堪，流亡远去，中家为之包出，后

亡者为先亡者服事。”西晋政府规定，举家流亡，一旦被捉，家长斩首;北周时颁

布《刑书要制》，规定“正、长隐五户以上，隐地三顷以上者，至死”;隋朝时，

《隋书·刑法志》规定，“缘坐则老幼不免，一人亡逃，则坐家质作”;宋

唐时期对脱户者同样严惩不贷，主管户籍的官吏也受到牵连;明朝法律规定：“凡

民户逃往邻境州县，躲避差役者，杖一百，发还原籍当差。其亲管里长，提调官

吏鼓纵及邻境人户隐蔽在己者与罪。”洪武二十七年(1394年)三月又颁布榜文：

“今后里甲邻人、老人所管人户，务要见丁著业，互相觉察。有出外，要知本人

下落，作何生理，干何事务。若是不知下落及日久不回，老人、邻人不行赴官首

者，一体迁发充军”。[14]

政府通过户籍的整顿和严密的“什伍相保”、“什伍连坐”制度强制百姓，力

图把农民牢牢束缚在土地上。这种政策的确能收到一时之效。但它的成效是以百

姓具备相对稳定的生产和生活环境为前提的。一旦政府和官吏横征暴敛，或遇天

灾人祸，在贫困的煎熬和饥寒的交迫下，任何禁令，都将成为一纸具文。

三、户籍制度的历史特征

中国的户籍制度始于周朝，至秦代初具规模。此后，经过三国至南北朝的整

顿，到隋唐时期日趋完备和周密。从商代的“登人”到汉代的“编户齐民”，再

到宋代的“保甲制”，展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达。

从世界范围看，我国历代政府对户口管理的重视程度是最高，它通过体系完

备的社区组织、行政网络克服了人口分散居住的特点，建立起了自下而上的严格

的户口管理制度。我国历代政府之所以重视户籍管理，最主要的目的在于借此为

国家的生存筹措人力资本和物质资料。

深受传统社会经济制度和文化影响的我国历史上的户籍制度，表现出以下特

征：

一是户籍地域性。由于人口与赋役是联系在一起的，所以政府千方百计将人

口控制在特定的地域范围中，限制其流动，甚至把任意离开户口所在地视为一种

犯罪而加以惩处。如金朝规定：“避役之户举家逃于他所者，元贯及所寓司县官

同罪。”[15]明朝规定：“其令四民务在各守本业。医、卜者土著，不得远游。”[16]

在农业社会，以土地为主的生产经营和自给自足的生活方式本来就具有制约人口

流动的客观条件，而严格的户籍管理制度从外部加强了这种安土重迁的特征，人

身的束缚导致了整个社会的封闭，从而影响社会经济的发展。

二是户籍等级性。中国传统社会曾出现过特权户种、民籍户种和贱籍户种等

类别，其户籍地位逐级降低，界线分明。其中，特权户籍以宋代的官户最为典型。

它可享受以下特权：荫补，即做官的资格，减免某些税收，差役免除和减免刑罚

等。作为特权户种的官户在宋代以后消失了。民籍户种是平民百姓拥有的户籍，

是主体户种，包括民户、匠户、灶户和铺户等。这些人是国家赋役的重要承担者，

其社会地位基本相同。而贱籍户种的社会地位低于平民，包括军户、录户、杂户、

乐户和丐户等。

三是户籍世袭性。严格的户籍管理不仅体现在对人口生存地域的控制上，而

且体现在对人口等级、职业的控制上，即同人口的地域流动一样，人口的等级、

职业也被户籍标识得清清楚楚;不同等级、职业间的流动受到制约，户籍是世袭

的。如军户、匠户和杂户就具有非常突出的世袭性。军户自东汉末和三国时出现

历朝各代均实行世袭制，以达到“兵之子恒为兵”的目的。三国时期，军户的儿

子世袭为士兵，女儿也只能在军户内嫁人，形成了户籍对婚姻的制度性限制。杂

户主要是指拥有各种技能、技巧的专业户。北朝时就规定他们的子弟要世袭父业，

不得进学受教育。匠户主要是指各种手工业者。唐朝政府对官府掌握的手工匠户

的世袭性作出了明确规定，《大唐六典》卷7载：“工巧业作之子弟，一入工匠后，

不得别入诸”。宋元以后控制更严，《元史·刑法志》载：“诸匠户子女，

使男习工事，女习黹绣，其辄敢拘刷者，禁之”。

四是户籍的社会治安职能。户籍管理一般应是人口的统计和管理工作，与社

会治安并不直接相关。但是在我国历史上，户口的管理也对人动行为进行制

约，它对封建秩序，特别是治安秩序的稳定具有重要意义。特别是宋代以后出现

保甲制，赋予了户籍管理一项重要的社会治安功能。各种行政单位、各种身份的

人都要被编入其中，形成一个遍布各地、各行业将各种职业者联系并束缚在一起

的社会治安网络，从而成为政府加强其统治基础的重要措施。

新中国成立后，政府废止了旧的户口制度，制发了新的户口簿册，建立了新

的户口登记制度。但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响，

从总体上看，仍保留有大量传统户籍制度的内核。如户籍带有深深的身份烙印，

城市户口和农村户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同;户籍被打上

世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村

户籍;户籍管理带有很强的社会治安功能等。

随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，现行户籍制度的弊端日益明

显，户籍制度的改革已迫在眉睫。我国应尽快变户口的静态管理为动态管理，淡

化户籍制度对经济活动的制约作用，实行用工制度与户籍制度弹性挂钩，加速实

行证件化管理，用经济手段而不是行政控制手段调节人口迁移。

四、当代中国户籍制度变迁

1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国

城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目

流入城市的文件。

1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始

对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业

户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙

自由的规定。

1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自

理口粮进集镇落户。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”

内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度

也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场经

济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和

关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办

第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、

专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居

住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突

出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城

市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有

合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政

府有关规定的，可准予在该城市落户等几个众反映强烈的问题。

XX年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革

的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958

年以前，属自由迁徙期;第二阶段，1958年～1978年，为严格控制期;第三阶段，

1978年以后，半开放期。

五、当代中国户籍制度改革

户籍制度改革是当前备受关注的话题之一。户口，或许是烙在每人身上的、

计划经济体制的最深印痕。改革户籍制度无疑对适应社会主义市场经济发展，适

应国家实施西部大开发战略，促进人才资源配置市场化，确保中国经济长期保持

稳定发展等都具有重大意义。当前，全国各地正结合本地实际，加快户籍管理制

度改革步伐。

户籍制度成为经济发展和社会稳定的障碍

最大的负面影响是削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，

不利于形成全国统一的劳动力及人才市场。

其次是阻碍了城市化进程，对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍。

中国大量的农村人口需要转移，但事实上进城限制却没有从根本上放松。

再者是遏制了消费市场的进一步发展。大量城市务工农民，连基本的生存条

件及安全感都没有，身份不明工作不稳，城市需求及消费畸形发展。

此外，现行户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。

与住房、消费 如购车 、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同

待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了贫富差距。

户口登记条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动和在

国内的自由迁徙，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模

式”由此生成，造成了城市和农村的不平等。

对超生或非婚生的子女实施的不准入户的规定，造成黑户口(没有户口)问题。

由于户口的附加值，使得黑户口公民在升学、就业、医疗等方面遭遇极大的困难。

一个中国人出生后被要求选择其父母中的一方的户籍作为自己的户籍;在就

学、就业等也可以迁移户口，但是有时地方政府会限制迁移的名额，以及征收高

额城市增容费。

由于各地竞争激烈程度不同，一些学生家长在高考报 名之前将子女户口迁

移至竞争不激烈的地方以求获得更好的录取机会。高考移民现象引起很大争议。

由于户口和福利待遇、就学和就业机会直接挂钩，一些公民为了获得城市户

口甚至仅仅是非农业户口付出很大代价。

如果某人生活在非本人户口所在地，那么他将被视为外来人口，享受不到该

地的各种福利， 以及充足的就学和就业机会。

很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业

户口;同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。

在办理婚姻登记手续时，如结婚双方当事人不能出具各自的户口本，则民政

部门将拒绝给予婚姻登记。

当年未就业的大学毕业生，在户口迁出学校集体户口之前，其户口将处于冻

结状态，无法在民政部门登记结婚，无法办理护照，无法办理身份证

户籍制度改革的主要内容

[1]户籍制度改革是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解

放”农民的革命。

户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为

城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使

公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附

在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位

平等。为此建议：

1.《宪法》上恢复公民迁徙自由的条文，确认不论城乡居民都具有自由迁徙、

择业和居住的权利。

2.政府应宣布实行全国统一的户籍制度，实行城乡户口登记管理一体化，取

消“农业人口”与“非农业人口”的城乡二元户籍制度。以具有合法固定的住所、

稳定的职业和生活来源为基本落户条件。同时在过渡时期可实行暂住户口与常驻

户口，并制定相应的标准。

3.改革户籍制度不是取消“户口”，而是剥离户口的附加功能，应取消粘附

在户口上的各项利益差别，体现社会身份与“国民待遇”的平等性。

4.改革户籍制度后，户籍管理还是必要的。通过公民身份登记，可以证明其

身份并确立其民事权利和行为能力;可以为政府制订国民经济和社会发展的规划、

劳动力合理配置等提供基础数据和资料。户籍管理还是治安管理的基础，在维护

治安、打击犯罪方面起着重大作用。

最终实现自动登记制度

形成于计划体制时代的户籍制度，已成为当前社会健全发育的重大制度障碍。

在人口大量流动的时代，这种滞后的户籍制度导致大量人口处于“人户分离”状

态，由此导致了严重的社会与政治问题：过亿农民工在沿海新兴工业区打工，数

以千万计的白领以外来人口的身份生活于大城市，同样数以千万计的人口在异地

从事工商业。这三类人口对所在城市贡献了大量税收，但却难以全部享受理应得

到的公共服务和公共品。

另一方面，这些外来人口也多在其常住地政府的正常管理范围之外。城市政

府之所以这样做，主要是为了回避其对常住外来户籍人口的福利责任。但这一做

法的后果，却是政府对公民的管理存在失灵。

从国民平权与政府有效管理两个角度看，现行户籍制度都应废除，转而建立

以保障国民自由迁徙权为基本原则的居民户籍登记制度。这种制度的具体操作方

案，就是“以房管人”。但，这里的房，不是指“房产”。如果是这样，大多数白

领和农民工就不可能在常住地获得户籍，改革就不过是有些城市为刺激房地产市

场而曾出台的政策：买房送户口。合乎平等原则的“以房管人”，其实就是以户

籍随人转为基本原则，一个人常住某地，即可获得该地的户籍。

因此，理想的户籍制度是自动登记制度。一个人出生在某地，就自动登记为

该地户籍。若其离开原有户籍登记地，进入另一个地方，不论是城市、乡村，居

住一定时间，并准备长期居住下去，就应当获得本地户籍。

当然，不论人口迁入对一个地方利大还是弊大，迁入地政府都可以设置户口

登记标准，比如，欲登记为本地居民的迁入者在本地已连续居住两年或三年;有

住房，不论是自有房产还是长期的房屋租赁合同;或者即便没住房，但有投亲靠

友情形等。自动登记制度区别于目前户籍制度的关键在于，凡是合乎这些标准者，

地方政府必须自动登记。现有户籍制度也设立了诸多入籍条款，却保留了审批制

度，结果，不少合乎标准者依然不能登记为本地居民户口。

有专家解读“以房管人”制度时说：“户籍制度改革要考虑实际情况，要因

地制宜，像北京这种人才饱和的城市就暂时不适合放开。”这是大城市政府的普

遍想法。但这种想法其实属于鸵鸟政策。即便不登记这些常住的外来人口为本地

户籍，他们仍然居住在本地，使用着本地的公共品，比如地铁、道路、医院、水、

电、气等。政府确实可以回避某些公共品供应责任，但同时，政府对他们也就没

有完整的管理权，这意味着城市的治理秩序存在缺口，最终蒙受其害的还是城市

政府与户籍人口。