行政强制法--解读

行政强制法--解读

《行政强制法》解读

主持人：杨处长，您好!

杨庆勇：主持人好!各位网友，大家好!很高兴和

大家进行交流。

主持人：请问杨处长，《行政强制法》什么时候

开始实施？

杨庆勇：《中华人民共和国行政强制法》是由中

华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务

委员会第二十一次会议于2011年6月30日通过

的，自2012年1月1日起正式施行。

主持人：杨处长，请给我们简要介绍一下《行政

强制法》的主要内容吧？

杨庆勇：好的。《行政强制法》共7章71条，主

要包括五部分内容：第一部分总则（第一章），

主要规定了立法目的、定义、分类、适用范围、

基本原则。第二部分（第二章）主要规定了行政

强制的种类和设定。第三部分（第三、四、五章）

主要规定了行政强制的实施与执行，具体包括了

行政强制措施实施程序和行政强制执行程序。第

四部分（第六章）主要规定了法律责任。第五部

分（第七章）是附则。

主持人：请杨处长介绍一下《中华人民共和国行

政强制法》的立法背景和立法目的？

杨庆勇：好的。《行政强制法》与《行政处罚法》、

《行政许可法》并称为我国行政程序立法的“三

部曲”，是行政法领域的一部重要法律。行政强

制涉及的主要是“官民”关系，在构建社会主义

和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部

分。只有官民和谐了，才能保障和促进社会和谐。

实践中，行政强制主要存在两个问题：一是“乱”，

包括“乱”设和“滥”用行政强制，侵害了公民、

法人或者其他组织的合法权益，难以建立和谐的

官民关系，不利于构建和谐社会；二是“软”，

就是行政机关的强制手段不足，对违法行为不能

有效制止，行政决定不能及时执行，使正常的社

会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，

最终损害公共利益，对官民关系造成不利影响，

也不利于构建和谐社会。《行政强制法》围绕行

政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定

位于规范、保障和监督行政强制权和保护当事人

权益，通过平衡公共利益和个人利益，使行政强

制权能在法制轨道上平稳运行，解决“乱”、“滥”

和“软”的问题，促进官民和谐、社会和谐，保

护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共

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利益和社会秩序。

主持人：请给我们简要介绍一下行政强制的定义

和分类？

杨庆勇：根据《行政强制法》第二条规定，《行

政强制法》所称行政强制，包括行政强制措施、

行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在

行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损

毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法

对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公

民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的

行为。如《道路交通安全法》第91条规定：“醉

酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束

至酒醒。”又如，根据《产品质量法》第18条的

规定，产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌

疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进

行查处时，对有根据认为不符合保障人体健康和

人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或

者有其他严重质量问题的产品，可以查封或者扣

押。行政强制执行，是指行政机关自身或者行政

机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、

法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

如行政机关作出的处罚决定后，当事人逾期

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不缴纳的，可以加收滞纳金。又如对于违反

《城乡规划法》的违法建设作出限期自行拆除的

决定后，当事人法定期限内不拆除又不复议或诉

讼的，县级以上人民政府可以责成有关部门强制

拆除。

主持人：《行政强制法》有哪些基本原则？

杨庆勇：《行政强制法》的基本原则体现在法律

条款中，是对立法宗旨的具体化。作为我国行政

法体系中的重要组成部分，除遵循行政法的一般

原则，即法定原则、适当（比例）原则、教育与

强制相结合原则、权利救济原则外，还具备一些

特殊的原则，如自我履行原则、和解原则和正当

手段原则。这些原则，对行政强制的设定和实施

起着指导性和纲领性的作用。下面结合《行政强

制法》简要介绍一下。

法定原则。要求行政强制设定权法定、主体法定、

强制手段法定、程序法定、对象法定等。主要体

现在“第四条 行政强制的设定和实施，应当依

照法定的权限、范围、条件和程序。”和“第十

七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关

在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委

托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行

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政执法人员实施，其他人员不得实施。”中。

适当（比例）原则。其含义是行政强制除要有法

律根据外，行政主体还必须选择以最小损害行政

管理相对人的方式进行。从实体上说，行政主体

依法实施行政强制，应当以实现行政管理所要求

的目标为限，应该冻结50万资金的，不能冻结

超过50万的资金或者整个帐户。从程序上说，

行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之

间必须有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不

能违禁品以外的所有商品都扣押。从比例原则中

延伸出行政强制的必要性、相称性、合理性、最

小损失性的要求。简言之：可强制可不强制的，

不强制；强制手段可轻可重的，选择最轻的一种；

在间接强制能够达到目的时，不使用直接强制。

主要体现在“第五条 行政强制的设定和实施，

应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目

的的，不得设定和实施行政强制。”和“第十六

条行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规

的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著

轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政

强制措施。”中。

教育与强制相结合的原则。行政强制只是促使当

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事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事

人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，

就不应再采取行政强制。主要体现在“第六条实

施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”中。

救济原则。法谚云“无救济无权利”，行政强制

是行政机关单方对行政管理相对人的财产权利

和人身权利的直接限制或者处分，它有可能产生

违法行为，如超越权限、对不符合强制条件的行

政管理相对人实施强制、程序违法等。行政强制

制度中的法律救济是平衡行政权与公民权利的

重要方式。各国的救济制度设计不同，一般包括

行政救济和司法救济。在程序上，无论行政途径

或者司法途径都可以包括执行中的救济和执行

完毕的救济。如果行政相对人认为强制本身或者

强制程序违法，可以在行政强制行为实施过程中

依法向有权机关提出保护。强制执行后的救济包

括要求行政赔偿或者通过诉讼获得赔偿。主要体

现在“第八条 公民、法人或者其他组织对行政

机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权

依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机

关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求

赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强

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制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受

到损害的，有权依法要求赔偿。”中。《行政强制

法》为行政强制的救济提供了具体的裁量标准，

增强了权利救济的可操作性。

主持人：请给我们简要介绍一下《行政强制法》

中有关行政强制措施的种类、设定及实施程序的

规定吧？

杨庆勇：好的。《行政强制法》规定的行政强制

措施种类有五种：①限制公民人身自由（“刚才

提到的约束至酒醒”就属于限制人身自由的行政

强制措施）；②查封场所、设施或者财物；③扣

押财物；④冻结存款、汇款；⑤其他行政强制措

施（如《行政处罚法》所规定的证据的先行登记

保存）。这些行政强制措施，并非谁都可以设定。

《行政强制法》第10条规定：行政强制措施由

法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管

理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条

第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措

施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行

政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以

设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措

施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定

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行政强制措施。我们了解行政强制的设定，一方

面是为了在今后制定规范性文件时不触碰这条

法律红线，非法设定行政强制；另一方面，也是

为了在今后的执法中，判断我们所依据的那些规

定中设定的行政强制是否合法。《行政强制法》

之前，我国各个层级的立法中对行政强制的设定

还比较无序，一些地方性的规定设定行政强制的

情形也有存在，在《行政强制法》实施以后，大

家在执法时就应该注意了，哪些有关行政强制的

规定是违法的，是不应该适用的。

关于行政强制措施的实施程序。《行政强制法》

第十八条规定了一般程序要求，即：行政机关实

施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施

前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由

两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身

份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知

当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事

人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事

人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现

场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，

当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事

人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政

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执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法

律、法规规定的其他程序。这是对于行政强制实

施程序的一般规定，综合《行政强制法》的其他

规定，还需要强调一点，即实施行政强制，应当

制作行政强制决定书送达当事人，并告知其复议

和诉讼的权利。应该说，这套程序还是比较完善

的，也比较复杂。我们在执法中如果情况紧急，

来不及走完上述所有程序，又不得不当场采取措

施时怎么办？《行政强制法》为此还规定了一套

紧急情况下的程序，第19条规定：“情况紧急，

需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应

当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补

办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行

政强制措施的，应当立即解除。”

主持人：请给我们简要介绍一下《行政强制法》

中有关行政强制执行的方式、设定及实施程序的

规定吧？

杨庆勇：行政强制执行主要有以下方式：加处罚

款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法

处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨

碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。行

政强制执行由法律设定。法律以外的其他规范性

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法律文件不得设定行政强制执行。在法律没有规

定行政机关强制执行的情况下，作出行政决定的

行政机关应当申请人民法院强制执行。下面我分

行政机关强制执行和申请法院强制执行再来简

要介绍一下。

关于行政机关强制执行的一般规定。行政机关依

法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期

限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政

机关可以依法强制执行。我们很多执法部门对于

行政强制执行应该不陌生，强制拆除违法建设就

是其中一种。但是，《行政强制法》通过以后，

我们以前所遵守的强制拆除的程序可能就要有

所改变了。下面就具体谈一下《行政强制法》所

规定的行政强制执行的一些主要程序。一是发催

告书。行政机关作出强制执行决定前，应当事先

以书面形式催告当事人履行义务，并告知当事人

有陈述和申辩的权利。二是当事人陈述和申辩。

行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人

提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。

当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政

机关应当采纳。三是作出强制执行决定并送达当

事人。强制执行决定书应载明下列事项：当事人

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的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；

强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起

行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章

和日期。四是实施强制执行。在实施强制执行的

环节，为了更充分地保障当事人的权利，《行政

强制法》规定，除紧急情况外，行政机关不得在

夜间或者法定节假日实施行政强制执行。同时规

定，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、

供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。五

是中止执行。中止执行的情形有如下几种：①当

事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力

的；②第三人对执行标的主张权利，确有理由的；

③执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不

损害公共利益的；④行政机关认为需要中止执行

的其他情形。上述情形消失后，行政机关应当恢

复执行。但是，如果中止执行满三年未恢复执行

的，又没有明显社会危害，当事人确无能力履行

的，行政机关不再执行。六是终结执行。当发生

下列情形时，终结执行：①公民死亡，无遗产可

供执行，又无义务承受人的；②法人或者其他组

织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；

③执行标的灭失的（如强制拆除执行中，房屋遇

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地震、泥石流等灾害被完全摧毁的）；④据以执

行的行政决定被撤销的（如行政决定被上级行政

机关或法院判决撤销的）；⑤行政机关认为需要

终结执行的其他情形。《行政强制法》还规定了

一个执行协议的制度，为这部刚性的法律带来了

更多的灵活性，从而使行政强制法律制度刚柔并

济，且体现了更多的人性化彩。第42条规定：

“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公

共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成

执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事

人采取补救措施的，可以减免加处的或者滞

纳金。”为了保障执行协议得到履行，《行政强制

法》规定，当事人不履行执行协议的，行政机关

应当恢复强制执行。

下面再以金钱给付义务的强制执行和代履行为

例，具体介绍一下。金钱给付义务的强制执行主

要包括加处或者滞纳金，划拨存款、汇款，

拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者

财物。（1）加处或滞纳金。行政机关依法作

出、划拨社会保险费等金钱给付义务的行政

决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法

加处或者滞纳金。加处或者滞纳金的标

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准应当告知当事人。我们日常执法，做出的

行政处罚时，一般都会根据《行政处罚法》第

51条的规定告知当事人，到期不缴纳的，

每日按数额的百分之三加处。在实践中

被处罚人未按期缴纳的事时有发生，有的甚

至拖很长时间，我们一些有经验的执法人员经常

会想这个问题：“每日按3%加处，可能用不

了多久加处的数额就超过本身的数额

了。到时候当事人更会拒不执行了。”但是，从

理论上分析，加处甚至超过本身的数额

是不合理的，因此，《行政强制法》对此作了明

确规定：“加处或者滞纳金的数额不得超出

金钱给付义务的数额。”（第45条第2款） 实施

加处或者滞纳金超过三十日，经催告当事人

仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可

以强制执行，没有强制执行权的，申请法院强制

执行。代履行是指义务人逾期不履行行政法义

务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政

机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履

行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。

例如，拆违中的强制拆除就属于这种代履行：当

事人不履行拆除的义务，由行政机关自己或者委

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满之日起的三个月内提出申请：一是复议和诉讼

期限届满之日起，二是三个月内。拿《国有土地

上房屋征收与补偿条例》所规定的来说，市

县级人民政府作出补偿决定以后，经过三个月，

被征收人的起诉期限届满，未申请复议，也未提

起诉讼，又不搬迁的，该市县级人民政府才可以

申请法院强制拆除。如果没到三个月，当事人仍

有可能复议或诉讼，此时不能申请强制执行。而

另一方面，如果作出决定三个月，起诉期限届满

之日起又过了三个月，还没有申请法院强制执行

的话，该市县级人民政府也不能再申请了，因为

申请法院强制执行的期限已经届满。关于申请人

民法院强制执行的程序：（1）催告当事人履行义

务。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催

告当事人履行义务。（2）向人民法院提出申请。

催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政

机关可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。

并提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书

及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见

及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；

法律、行政法规规定的其他材料。（3）受理。人

民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五

日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定

有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申

请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之

日起十五日内作出是否受理的裁定。（4）作出执

行裁定。人民法院对行政机关强制执行的申请进

行书面审查，对材料齐全，且行政决定具备法定

执行效力的，除《行政强制法》第五十八条规定

的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作

出执行裁定。《行政强制法》第五十八条：人民

法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以

听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺

乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据

的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权

益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出

是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理

由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机

关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议

的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人

民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复

议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

以上是对《行政强制法》主要内容的简介，并不

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全面，还请大家在今后的执法实践中加强学习，

边干边学，更好地掌握和实施好《行政强制法》。

主持人：通过杨处长的介绍，相信大家对《行政

强制法》都有了一定的了解。好的，各位网友，

感谢杨处长做客本期“在线访谈”。谢谢!

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