中华人民共和国土地管理法释义：第七十八条

中华人民共和国土地管理法释义：第七十八条

第七十八条 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，

超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者

违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地

的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑

事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

【释义】 本条是对非法批地的处罚以及赔偿责任的规定。

一、在本法规定的各项法律责任的规定中，本条是非常重要的一条。这次土地管理法修

改的核心内容，在于确立新的土地用途管制措施，严格用地审批管理程序，强化土地利用总

体规划的法律地位和作用，以做到切实保护耕地。为实现本法的立法目的，很大程度上，取

决于有关政府和部门能否依法行使本法赋予的职权。因此，在法律上保证有关权力不得滥用，

是十分必要的，而最有力的保证措施之一，就是规定对滥用权力的依法追究相应的法律责任。

二、适用本条规定的非法批地行为，包括以下四种情况：

1．无批准权而非法批准占用土地的行为。根据本法第四十四条规定，建设占用土地，

涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省级人民政府批准的道路、管

线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转用的，应

当由国务院批准；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内为实施

该规划而将农用地转为建设用地的，应当按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总

体规划的机关批准。违反上述规定，由其他有关各级政府批准用地的，即是本条规定的无权

批准而非法批准占用土地的行为。根据本法第四十五条规定，征用基本农田的，由国务院批

准。地方各级人民政府批准征用基本农田的，即是本条规定的无权批准而非法批准征用土地

的行为。根据本法第五十七条规定，临时用地应当由县级以上人民政府土地行政主管部门批

准。因此，没有该批准权的乡级人民政府或者各级人民政府的其他行政主管部门批准临时用

地的，也是本条规定的无权批准而非法批准占用土地的行为，此外，本法未授予有关土地征

用、使用审批权限的各级人民政府的其他部门或者单位，无权批地，如果批地，也是无权批

准而非法批地的行为。

2．超越批准权限非法批地的行为。这是指下级地方人民政府越权批准应当依法由上一

级人民政府或者国务院审批的占用、征用土地的行为。例如，根据本法第四十五条的规定，

省级人民政府批准征用基本农田以外其他耕地超过三十五公顷或者其他土地超过七十公顷

的，即为越权批准。

3．依照本法规定，享有有关土地批准权的各级人民政府不按照土地利用总体规划确定

的土地用途批准用地的行为。例如，根据本法第四十四条的规定，市、县级人民政府批准的

具体建设项目用地违反土地利用总体规划要求的用途的，即是本条规定的不按照土地利用总

体规划确定的土地用途批准用地的行为。

4．违反法律规定的程序批准占用、征用土地的行为。例如，违反本法第四十五条规定，

未依法先行办理农用地转用审批手续而批准征用农用地的；违反本法第五十七条规定，在城

市规划区内的临时用地，未经有关城市规划行政主管部门同意而批准的。此外，为了保护森

林资源，严格控制建设占用林地，有效制止非法侵占林地的现象，经修改并已于1998年4

月 29日通过的《森林法》对占用、征用林地作出了严格的程序性规定。《森林法》第十八

条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民

政府林业主管部门审核同意后，依法办理建设用地审批手续。强调林业行政主管部门对占用、

征用林地的审核程序，是保护林地，控制占用、征用林地的必要措施。因此，根据《森林法》

的这一条规定，征用、占用林地的，在依照本法的有关规定办理征用、占用审批手续之前，

必须先取得有关林业行政主管部门的审核同意。未经林业主管部门审核，或者经审核未取得

林业主管部门同意而批准征用、占用林地的，即是本条规定的违反程序批地的违法行为。

此外，根据本条的规定，非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的。以

非法占用土地论处，即依据本法第七十六条或者第七十七条的有关规定处罚。

二、对本条规定的违法行为的处罚包括给予行政处分和追究刑事责任两种：

1．行政处分。对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，

由其所在单位或者其上级主管部门，或者行政监察部门依法给予行政处分。

2．对构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。根据刑法第四百一十条的规定，国家机关

工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者低价出

让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭

受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

三、行政赔偿责任。根据本条第二款的规定，对非法批地的，除依法给予行政处分和追

究刑事责任以外，对当事人造成损失的，还应当由非法批地的机关依法赔偿。这里的赔偿，

就是行政赔偿。所谓行政赔偿，是国家赔偿的一种，是指国家行政机关或者其工作人员违法

行使行政职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益（包括人身权利和财产权利）并造

成损害的，由国家给予赔偿的法律制度。《国家赔偿法》对这项法律制度作出了具体的规定，

目的在于保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使

职权。根据《国家赔偿法》的规定，构成行政赔偿责任，应当具备以下条件：（1）国家行政

机关或者其工作人员违法行使行政职权，即侵权主体是国家行政机关，包括各级人民政府及

其职能部门和公务员，并且，侵权主体实施了违法行使职权的行为，即未按照法律、行政法

规规定的程序、方法等行使法定的权力，履行法定的职责。（2）造成公民、法人或者其他组

织的合法权益的损害，并且该损害与侵权行为有因果关系。（3）法律规定由国家赔偿的情形

下，国家予以赔偿。其中，对违法损害公民、法人或者其他组织财产权利的赔偿范围包括：

（1）违法实施、吊销许可证和执照，责令停产停业，没收财物等行政处罚的；（2）违

法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（3）违反国家规定征收财物、摊派费用

的；（4）造成财产损害的其他违法行为。同时，国家应当予以赔偿的当事人的损失，仅限于

已发生的直接财产损失。在具体案件中，非法批地往往表现为有些地方政府或部门为追求经

济利益，非法批准占用、征用土地，招商引资，上建设项目，而当非法批地的违法行为被依

法查处和纠正后，已投资从事建设的企业因非法批准占用、征用的土地被收回而受到财产损

失。因此，本条第二款规定的非法批地行为，造成当事人财产损失的，根据《国家赔偿法》

的规定，应当承担行政赔偿责任。因非法批地而受到财产权利损害的当事人，有权请求国家

对其作出经济赔偿。赔偿义务机关，是违法行使职权的国家行政机关，或者违法行使职权的

工作人员所在的国家行政机关。对非法批地的，赔偿义务机关为有关人民政府或者有关行政

主管部门。当事人的赔偿请求，应当以书面形式先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政

复议或者提起行政诉讼时一并提出，该赔偿申请书应当载明以下事项：受害人姓名、性别、

年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所及法定代表人或者主要负责人的姓

名、职务；具体的赔偿要求、事实根据和理由；申请的时间。赔偿义务机关应当自收到申请

之日起两个月内依法给予赔偿。逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，当事人

可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。

此外，《国家赔偿法》同时规定了行政追偿制度，即国家依法向当事人赔偿后，应当向

有故意或者重大过失的工作人员追偿，即责令其承担部分或者全部赔偿费用。

这样看起来，反而是朝生暮死的蝴蝶为可羡了。它们在短短的一春里尽情地酣足地在花间飞舞，一旦春尽花残，便爽爽快快地殉着春光化去，好像它们一生只是为了酣舞与享乐而来的，倒要

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炎热和谁让他就如同

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因为，他们才是不在乎你是否富贵贫贱的人。