关于疑罪从无案件国家赔偿法理研究

关于疑罪从无案件国家赔偿法理研究

作者：刘懿德

来源：《西部学刊》2021年第05期

摘要：目前学界对于疑罪是否赔偿存在“否定说”“肯定说”和“折中说”的争议，对《国家赔

偿法》存在“推定无罪是否完全等于事实无罪的争议”以及“归责原则不统一”的争议。疑罪从无

的司法适用同样存在“狭义论”和“广义论”间的争论。完善国家赔偿制度首先要保证法院的独立

审判地位，破除畸形的绩效考核制度。我国的国家赔偿制度应当将赔偿的义务统一收归中央国

库，借鉴西方非刑事制裁机制的成功经验，国家赔偿不仅包括对嫌疑人或者被告的物质补偿，

也应依法对被害人一方进行关怀与救济。

关键词：疑罪从无;国家赔偿;人权保障

中图分类号：DF79 文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）05-0067-04

一、疑罪从无的本体价值

1996年《中华人民共和国刑事诉讼法》修订版中第十二条明确規定：“未经人民法院依法

判决，对任何人都不得确定有罪。”这标志着疑罪从无原则在我国真正确立起来。尤其是该法

第一百六十二条第三项规定：“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当做出证据不足，指控

的犯罪不能成立的无罪判决”，表明国家从刑罚意义上做出宣告，明确了被告人地位和刑事责

任应否承担的问题。无罪推定原则的具体内容就包括疑罪从无，从无是因证据不足，嫌疑人未

必确实无罪，只是现有证据不能够证明其有罪。若后续司法机关获取了足证其罪的证据，嫌疑

人仍应受到刑法的处罚。疑罪从无不仅体现了尊重并保障人权的理念，也促进刑事司法向更文

明的方向进化。

在刑事诉讼活动中，面对强有力的国家司法机关，诉讼相对人处于绝对的弱势地位，若缺

乏制度的约束，权力的天然扩张性定会导致司法权的滥用。然而，在司法活动中，保障人权和

打击犯罪具有天然的矛盾，如何在“宁纵勿枉”与“宁枉勿纵”之间抉择，一直是司法工作人员苦

于权衡的一个问题。受重刑主义的传统影响，我国一直对刑事犯罪持高压打击的态度，长久以

来秉承“宁可错判、不可错放”的理念，导致了冤假错案的产生。一次不公正的裁判对诉讼相对

人的生活、对社会的影响都是无法预估的。不只是司法人员，全社会都应更加理性地看待司法

程序，公众的呼声也能影响到法律的公平公正。一个理性的法治社会不排斥激情，但一定是科

学和严谨的。

二、疑罪从无案件国家赔偿问题的现有困境

（一）疑罪从无案件国家赔偿的理论争议

1.疑罪的国家赔偿问题

《国家赔偿法》是一部公法，与私法领域的实际赔偿原则不同。学界对于疑罪是否赔偿存

在不同争议，一是“否定说”，认为疑罪从无是法外开恩，将一名嫌疑人放归社会已经体现了法

律的宽容和人权保障，再行赔偿就无必要;二是“肯定说”，认为出于现代保障人权的考虑，凡

是案件存疑，最终被无罪释放的人均有权获得国家的赔偿;三是“折中说”，认为不能一概而

论，赔偿要根据不同的情况结合法条做出具体分析。

随着法治理念的不断深化以及相关法律的修订，“否定说”已经失去了存在的意义;“肯定说”

虽然体现了一些学者对人权保障的大力呼吁，但如果不加区别地对所有从无的疑案进行赔偿，

不仅从理念上难以清晰界定“疑罪”和“疑罪从无”的概念，而且实务中也会因为法条解释、法官

观念、财政问题等遇到困难，最后产生疑罪从无原则异化和虚置化的危险。因此合理的做法是

采取否定式排除、肯定式列举的方法，依据现有的法律法规科学划定赔偿范围。不足和存疑部

分再提出法理上的意见和建议，使国家赔偿制度更好地发挥其应有的效用。

2.《国家赔偿法》法条引起的争议

（1）推定无罪是否完全等于事实无罪的争议

首先是证据问题，时间的单向性决定了司法机关只能通过采集证据尽可能复原案件的真实

经过。早期有学者认为，“证据不足”和“没有犯罪事实”是不一样的概念，对于那些“虽被逮

捕，但在逮捕阶段确有重大犯罪嫌疑的，不能认定为是错误逮捕，检察机关亦不应承担刑事损

害赔偿责任。”[1]逮捕前有证据证明嫌疑人有犯罪嫌疑，逮捕后因证据变化以至既不能认定嫌

疑人有罪、又不能排除嫌疑人无罪的情形，不能据此判定对嫌疑人的逮捕是错捕，对存疑不起

诉人不应给予国家赔偿[2]。当时，无论是《刑事诉讼法》还是《国家赔偿法》都未修订，对

赔偿的对象还停留在“被错误逮捕但无犯罪事实”的概念阶段。这种认定标准实际上颠倒了侦查

和审判之间的先后关系，一个人是否犯罪，应当由法院结合各种证据、推理后得出结论。修订

后的《刑事诉讼法》（2018）第十二条明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得

确定有罪。”在法院未作出最终有罪判决之前，哪怕证据链已经足够完整，诉讼相对人也是受

到宪法和法律保护的无罪之人。有学者指出，法律上证明有无犯罪事实看的是证据的证明力，

证据不足，意味着犯罪嫌疑人、被告人可能无罪。因此，对没有犯罪事实的人采取了拘留扣

押、逮捕强制措施，就是错拘、错捕，就应当给予赔偿[3]。有罪与否是以法院最终判决为

准，任何司法人员都不能凭借部分证据做出主观判断，没有充分证据证明有罪就等于无罪。

“证据不足”就是“不能认定犯罪事实”，“不能认定犯罪事实”就是“没有犯罪事实”[4]。

因此，无论是出于法理还是法律规定，在法院判决之前，任何司法机关工作人员都应当对

嫌疑人和被告做无罪推定，而不能先入为主做有罪推定。

（2）归责原则不统一

明确了证据和无罪的逻辑关系后，接下来是赔偿义务机关的归责原则问题。通过分析

《国家赔偿法》 （2012）第二条、第十七条的内容，从“侵犯”“违法”“违反”“刑讯逼供”等可以

看出违法责任原则加过错责任原则是我国刑事赔偿的归责原则，但第十七条第二、三项却又带

有结果责任原则的彩。倾向于违法归责原则的学者认为，赔付补偿与否应当以义务机关是否

违背法律为前提，如果侦查、检察和审判人员合法合理执行公务，即使被告人最终被判无罪，

也不应当赔偿被告人在诉讼期间因为被逮捕、拘留扣押或其他执法行为所带来的损失;如果是

非法拘禁，即使被告人被判有罪，也应当赔偿;错案赔偿不能以一审或二审是否判无罪为标

准，而应当是在终审判决有罪以后发现新证据，并经再审改判无罪的情况下对已经服刑的当事

人进行赔偿;依据是否有合法采取的查封、扣押行为判断是否赔偿当事人被侵犯的财产权[5]。

这种归责原则过于严格地限制了受害人获得赔偿的条件，限缩了受害人获得赔偿的范围。违法

归责原则过于关注对赔偿义务机关行为的司法评价，而轻视了公民、法人因为国家机关的“合

法”行为受到的损失。况且关于“违法”的概念也存在争议，“违法”究竟是违反实体法还是程序

法？是狭义上的违法法律法规还是广义上的有关法律原则？是否包括国家机关工作人员的公职

义务和纪律条例？过错责任原则亦是如此，究竟是指主观过错还是客观过错？如何区分故意与

自由裁量权的界限？这些问题不仅令诉讼相对人无法感受到法律的可预期性，也使司法机关工

作人员在适用时无法做到标准统一，以至同样的案情在不同的地区可能会得出赔偿或不赔偿两

种截然相反的结果，不利于保障相对人的权益。

因此，有学者认为，我国应当采取结果责任原则或无过错责任原则，如果公安、检察机关

做出的拘留、逮捕决定本身是正当合理的，在违法归责原则下，受害人就得不到赔偿，这无疑

是极不公平的[6]。无过错责任原则与结果责任原则类似，是指国家机关的合法行为给公民、

法人权益造成了损失，受损失人无过错或无法律规定应由其本人负担时，就应当归于国家补偿

的责任形式[7]。当国家机关依法行使职权时，不存在过错行为;当事人经撤销案件、不予起

诉、无罪判决等程序回归自始无罪的清白状态时，也不存在过错。但发生在当事人身上的精神

伤害等事实已经产生时，应当由处于优势地位的国家机关承担损害补偿的责任。综上，我国

《国家赔偿法》应当统一归责原则，适用结果责任或无过错责任原则，改变归责原则混乱冲突

的现状，以更好地保障公民权利。

（二）疑罪从无案件国家赔偿的司法适用问题

疑罪从无的司法适用同样存在难点，争议的焦点集中在“疑罪”在个案中的涵盖范围问题，

产生了“狭义论”和“广义论”间的争论。笔者认为，应当在明确“疑罪”内涵的前提下，对其涵盖

的范围做出扩张解释。首先，可以获得国家赔偿的疑罪案件不包括《刑事诉讼法》（2018）第

十六条规定的依法不追溯情形，因为第十六条的情形是以存在犯罪事实为前提。国家赔偿针对

的是无罪的清白者和推定无罪的被告，而不是确定有罪但依据法律规定不予处罚的特殊体

（年幼、死亡、特赦等）。其次，对于存疑的概念应作广义上的理解，不仅包括事实上的存

疑，也包括法律上的疑问;具体到诉讼活动的各个环节，“疑罪”的范围应当包涵：1.审判阶段，

即法律规定的无罪案件、证据不足推定的无罪案件;2.诉讼阶段，即检察院对于二次补充侦查仍

然认为证据不足，做出不起诉决定的案件;3.侦查阶段，即错误拘留的案件、依法拘留后超出法

定拘留期间的案件、未超出法定拘留期间但之后被撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追

究刑事责任的案件。

基于刑事诉讼活动中公民与国家间不平等的纵向关系，国家机关的强势地位不仅表现在司

法权的强制性，还表现在对法律解释的权威性上，出于保障人权的角度，应当做出有利于行为

人的解释。

三、完善国家赔偿制度的路径设计

（一）强化审判中心主义

我国的诉讼制度歷来倾向于犯罪控制模式，在“宁纵勿枉”和“宁枉勿纵”之间，法院往往倾

向于后者。再者，虽然我国的立法模式强调控辩审三方的互相配合、互相制约，但实际情况却

是掌握着侦查权、拘留权、逮捕权的公安机关处于强势地位。公检法三方机关工作人员的职务

调动及业务来往，是影响法院决断的重要因素，一旦选择判决疑罪从无，等于完全否决了公

安、检察机关前期的侦查结果和处理意见。出于稳妥考虑，法院往往选择按照公安、检察机关

的意见进行判决，即使是确有疑问的，也会选择“疑罪从轻”或“疑罪从挂”。有学者指出，近几

年来检察机关、审判机关片面地追求低无罪判决率，有些地方甚至宣布已实现“零无罪率”并将

此作为重要业绩展示。法院、检察院为了方便管理、提高办案质量，给办案人员制定了数字化

的绩效考核模式，对于检察机关工作人员来说，无罪判决率和撤诉起诉率过高就意味着业务能

力不强;同理于审判人员，则是抗诉率和发回重审率。一旦考核不过关，不仅办案人员的业务

能力会受到质疑，其升迁调动、工资奖金等切身利益也会受到影响。而一旦某些案件被当作错

案处理，相关人员则会受到行政处分以及赔偿义务机关的追偿。这种唯业绩论的考核模式不仅

违背了司法规律，也给冤假错案的产生埋下了祸根，迫于绩效考核的压力，法院与检察院在面

对证据不足的案件时，往往会心照不宣地选择“疑罪从轻”或者“疑罪从挂”的方式来处理，规避

无罪判决带来的不利后果[8]。

因此，出于以上多种原因，法院在面对疑案时难以做出无罪宣判。推进疑罪从无国家赔偿

制度，首当其冲的就是保证法院的独立审判地位，使其免受公安、检察、行政机关的非合理因

素影响。同时也要破除畸形的绩效考核制度①，尊重客观规律，保证法官的自由心证，让“疑

罪从无”的被告不仅能回归清白之身，还可以得到相应的国家赔偿，真正实现司法的公平正

义。

（二）实行国库统一支出

国家赔偿制度的先进与否，与一个国家的经济发展水平息息相关。我国历经改革开放数十

年的发展，经济水平有了巨大提升，直到1994年才出台了第一部《国家赔偿法》，至今也只

经历过两次修订。比起经济发达国家，我国的国家赔偿制度还存在许多不足。我国幅员辽阔，

地区、省际之间经济发展水平千差万别，赔偿标准难以统一。再者，法律之间的冲突也让赔偿

问题变得困难，2018年新修订的《中华人民共和国预算法》第四条第二款规定“政府的全部收

入和支出都应当纳入预算”，意味着如今政府的所有资金开销都必须经过预算程序批准，第五

十五条第二款规定“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”，也即是说，一旦

中央政府延迟本季度或年度的转移支付，那么财务困难的地方政府很可能无力支付较大额度的

国家赔偿金。

由此可见，《国家赔偿法》的落实问题也与财政支出密切相关。对此，我们可以借鉴国外

的经验，如德国的著名行政法学家奥托·迈耶提出的“国库”理论②，他认为，在以国库的形式

出现且具备双重人格的国家角下，执行公务的人员就如同私法上的服务者或雇员，国家就如

同公司，要对“‘领导机构、领导机构的成员或其他宪法规定的代理人’对他人所作为的应予赔偿

的损害行为负责。”[9]即由国库统一承担公务人员的侵权赔偿责任。而且在实务中，德国走得

更远，经过最高行政法院的事先裁决，如果认为公务人员并没有违反法律规定的职务要求，甚

至可以不再对公务人员进行追责[9-10]。因此，笔者认为我国的国家赔偿制度应当调整，明确

规定轻罪重判的，国家应当承担赔偿责任，将赔偿的义务统一收归中央国库，而不是由财政、

司法理念、判案水平、社会风气等条件千差万别的地方政府各自承担，这样以来，不仅可以使

判案人员免除事后责任追究的心理压力，也可以令受害者更加直接、快速、方便地获得赔偿

金。

因此，有学者认为，我国应当采取结果责任原则或无过错责任原则，如果公安、检察机关

做出的拘留、逮捕决定本身是正当合理的，在违法归责原则下，受害人就得不到赔偿，这无疑

是极不公平的[6]。无过错责任原则与结果责任原则类似，是指国家机关的合法行为给公民、

法人权益造成了损失，受损失人无过错或无法律规定应由其本人负担时，就应当归于国家补偿

的责任形式[7]。当国家机关依法行使职权时，不存在过错行为;当事人经撤销案件、不予起

诉、无罪判决等程序回归自始无罪的清白状态时，也不存在过错。但发生在当事人身上的精神

伤害等事实已经产生时，应当由处于优势地位的国家机关承担损害补偿的责任。综上，我国

《国家赔偿法》应当统一归责原则，适用结果责任或无过错责任原则，改变归责原则混乱冲突

的现状，以更好地保障公民权利。

（二）疑罪从无案件国家赔偿的司法适用问题

疑罪从无的司法适用同样存在难点，争议的焦点集中在“疑罪”在个案中的涵盖范围问题，

产生了“狭义论”和“广义论”间的争论。笔者认为，应当在明确“疑罪”内涵的前提下，对其涵盖

的范围做出扩张解释。首先，可以获得国家赔偿的疑罪案件不包括《刑事诉讼法》（2018）第

十六条规定的依法不追溯情形，因为第十六条的情形是以存在犯罪事实为前提。国家赔偿针对

的是无罪的清白者和推定无罪的被告，而不是确定有罪但依据法律规定不予处罚的特殊体

（年幼、死亡、特赦等）。其次，对于存疑的概念应作广义上的理解，不仅包括事实上的存

疑，也包括法律上的疑问;具体到诉讼活动的各个环节，“疑罪”的范围应当包涵：1.审判阶段，

即法律规定的无罪案件、证据不足推定的无罪案件;2.诉讼阶段，即检察院对于二次补充侦查仍

然认为证据不足，做出不起诉决定的案件;3.侦查阶段，即错误拘留的案件、依法拘留后超出法

定拘留期间的案件、未超出法定拘留期间但之后被撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追

究刑事责任的案件。

基于刑事诉讼活动中公民与国家间不平等的纵向关系，国家机关的强势地位不仅表现在司

法权的强制性，还表现在对法律解释的权威性上，出于保障人权的角度，应当做出有利于行为

人的解释。

三、完善国家赔偿制度的路径设计

（一）强化审判中心主义

我国的诉讼制度历来倾向于犯罪控制模式，在“宁纵勿枉”和“宁枉勿纵”之间，法院往往倾

向于后者。再者，虽然我国的立法模式强调控辩审三方的互相配合、互相制约，但实际情况却

是掌握着侦查权、拘留权、逮捕权的公安机关处于强势地位。公检法三方机关工作人员的职务

调动及业务来往，是影响法院决断的重要因素，一旦选择判决疑罪从无，等于完全否决了公

安、检察机关前期的侦查结果和处理意见。出于稳妥考虑，法院往往选择按照公安、检察机关

的意见进行判决，即使是确有疑问的，也会选择“疑罪从轻”或“疑罪从挂”。有学者指出，近几

年来检察机关、审判机关片面地追求低无罪判决率，有些地方甚至宣布已实现“零无罪率”并将

此作为重要业绩展示。法院、检察院为了方便管理、提高办案质量，给办案人员制定了数字化

的绩效考核模式，对于检察机关工作人员来说，无罪判决率和撤诉起诉率过高就意味着业务能

力不强;同理于审判人员，则是抗诉率和发回重审率。一旦考核不过关，不仅办案人员的业务

能力会受到质疑，其升迁调动、工资奖金等切身利益也会受到影响。而一旦某些案件被当作错

案处理，相关人员则会受到行政处分以及赔偿义务机关的追偿。这种唯业绩论的考核模式不仅

违背了司法规律，也给冤假错案的产生埋下了祸根，迫于绩效考核的压力，法院与检察院在面

对证据不足的案件时，往往会心照不宣地选择“疑罪从轻”或者“疑罪从挂”的方式来处理，规避

无罪判决带来的不利后果[8]。

因此，出于以上多种原因，法院在面对疑案时难以做出无罪宣判。推进疑罪从无国家赔偿

制度，首当其冲的就是保证法院的独立审判地位，使其免受公安、检察、行政机关的非合理因

素影响。同时也要破除畸形的绩效考核制度①，尊重客观规律，保证法官的自由心证，让“疑

罪从无”的被告不仅能回归清白之身，还可以得到相应的国家赔偿，真正实现司法的公平正

义。

（二）实行国库统一支出

国家赔偿制度的先进与否，与一个国家的经济发展水平息息相关。我国历经改革开放数十

年的发展，经济水平有了巨大提升，直到1994年才出台了第一部《国家赔偿法》，至今也只

经历过两次修订。比起经济发达国家，我国的国家赔偿制度还存在许多不足。我国幅员辽阔，

地区、省际之间经济发展水平千差万别，赔偿标准难以统一。再者，法律之间的冲突也让赔偿

问题变得困难，2018年新修订的《中华人民共和国预算法》第四条第二款规定“政府的全部收

入和支出都应当纳入预算”，意味着如今政府的所有资金开销都必须经过预算程序批准，第五

十五条第二款规定“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”，也即是说，一旦

中央政府延迟本季度或年度的转移支付，那么财务困难的地方政府很可能无力支付较大额度的

国家赔償金。

由此可见，《国家赔偿法》的落实问题也与财政支出密切相关。对此，我们可以借鉴国外

的经验，如德国的著名行政法学家奥托·迈耶提出的“国库”理论②，他认为，在以国库的形式

出现且具备双重人格的国家角下，执行公务的人员就如同私法上的服务者或雇员，国家就如

同公司，要对“‘领导机构、领导机构的成员或其他宪法规定的代理人’对他人所作为的应予赔偿

的损害行为负责。”[9]即由国库统一承担公务人员的侵权赔偿责任。而且在实务中，德国走得

更远，经过最高行政法院的事先裁决，如果认为公务人员并没有违反法律规定的职务要求，甚

至可以不再对公务人员进行追责[9-10]。因此，笔者认为我国的国家赔偿制度应当调整，明确

规定轻罪重判的，国家应当承担赔偿责任，将赔偿的义务统一收归中央国库，而不是由财政、

司法理念、判案水平、社会风气等条件千差万别的地方政府各自承担，这样以来，不仅可以使

判案人员免除事后责任追究的心理压力，也可以令受害者更加直接、快速、方便地获得赔偿

金。