关于居住证的办理和使用情况调查

关于居住证的办理和使用情况调查

——以湖南省桃江县为调查对象

内容摘要

近年来，随着我国经济的高速发展，大量的劳动力涌入城市，同

时产业化的地区差异，也促使外来人口的大量流动，而居住证则是当

今流动人口在各行政区域内通用的居住证明。居住证是外地人员在一

个城市临时居住的合法身份证明；居住证是维护流动人口合法权益，

享受与常住人口平等待遇的依据，而流动人口同时也影响着整个城市

的经济和治安情况。通过办理居住证掌握流动人口信息，为各级政府

宏观调控、制定政策、配置资源提供重要依据。进一步加强做好流动

人口的服务管理工作，不仅关系到我县跨越式发展，而且关系到社会

长治久安。我们每一个生活在这个城市中的人，不论是常住居民，还

是流动居民，都有权利享受这个城市为我们提供的各种服务，也有共

同协助城市做好管理的义务。

关键词：流动人口 居住证 宏观调控 权利 义务

一、 背景

近年来，随着我国经济的高速发展，大量的劳动力涌入城市，同

时产业化的地区差异，也促使外来人口的大量流动，而居住证则是当

今流动人口在各行政区域内通用的居住证明。1984年，深圳开始实

行暂住证制度。然后从上世纪80年代中国多数大中型城市陆续实行，

直到今天，一直是大多数城市对非本地户籍人口实施管理的主要办

法。暂住证经历过3种版本，最早的暂住证是多页手写的证件形式，

比较容易被伪造；后来采用IC卡形式的暂住证，可以机读，内含较

多个人信息，但由于成本高，制作周期长，给外来务工人员带来不便，

同时在过程中，许多功能由于实际情况限制，很少发挥作用。 2003

年，行政许可法颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托甚至发

生抵触，暂住证成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象，当年少

数城市开始取消暂住证制度。从2009年12月1日起，湖南省出台

规定，居住证制度将替代现行的暂住证。居住证与暂住证虽只有一字

之差，但在服务和管理上却大相径庭。居住证制度突出的是“综合性

服务”，对外来工作、居住、生活的流动人口赋予“居民”地位，淡化

了户籍观念，摒弃了“外来”、“暂住”思维。居住证在我们日常生活中

的办理和使用情况到底如何，就此问题，我对我家乡所在地湖南省桃

江县做了关于居住证的办理和使用情况调查，现就调查结果做一下分

析报告。

二、调查对象

桃江县地处湖南省中部偏北、资江中下游，现辖15个乡镇、一

个开发区、773个行政村、54个街道居委会，总人口83万。桃江县

内自然资源丰富，素有中国竹子之乡、有金属之乡和建材之乡的称

誉，是国家确定的山地综合开发示范县、商品粮基地县和瘦肉型猪基

地县。地表植被繁茂，其中林地面积175万亩，森林覆盖率达54%，

竹林面积达72万亩，居全省第一、全国第三，总理曾亲笔命

名桃江县为“楠竹之乡”；地下矿藏丰富，锰矿储量达770多万吨，锑

矿储量仅次于锑都锡矿山，花岗石储量400亿立方米，在全省乃至全

国都占有重要位置；全县水资源总量达22.78亿立方米，可供开发的

水能总量为14.4万千瓦，资江贯穿县境102公里，梯级开发潜力巨

大。

三、调查意义

通过办理居住证掌握流动人口信息，为各级政府宏观调控、制定

政策、配置资源提供重要依据。城市基础设施建设、交通、就业、物

资供应、市场分析等都需要利用详尽的人口数据。居住证持证人具备

当地相关条件，就可在就业、医疗、计划生育、子女入托、入学等方

面享受和常住人口同等待遇。国家发改委关于深化经济体制改革重点

工作的意见中提到“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国内实

行居住证制度”。居住证制度是社会管理创新的重要举措，居住证制

度的核心是坚持“以人为本，服务为先”的理念，将管理寓于服务之

中，在服务中实现有效管理，使流动人员感受到服务是为了他们的生

存与发展。进一步加强做好流动人口的服务管理工作，不仅关系到我

县跨越式发展，而且关系到社会长治久安。

四、调查结果

根据我查阅的相关资料以及走访调查的结果显示，近年来，我县

流动人口都保持在4000人左右，其中７０％以上来自本省其他市县，

务工经商人员约占８０％，近一半以上暂住在出租房屋。至今年6月

底，我县已登记的暂住人口就达到4530人，出租房屋１５２９户，

居住证办理人数4125人，持证率达到91%。但根据调查，我县流动

人口使用居住证的情况不容乐观，仅35%，大部分人自办证以后就从

未使用过。甚至还有相当一部分人从未登记，也未办理居住证，依然

生活在这个城市。

五、存在原因

1、办证门槛低

根据湖南省流动人口服务和管理规定第二十四条规定，对拟居住

在本辖区３０日以上年满１６周岁的流动人口，在申报暂住登记后７

日内，由公安机关或者由公安机关通过街道办事处、乡镇人民政府发

给居住证。我县对于流动人口办理居住证流程为：办证人提供本人身

份证、一寸免冠照片，以及租住房东的身份证复印件和，到

所在辖区社区警务室社区民警办理。此后，社区民警将对办证人员

及提供的材料进行核查，确认信息无误后，民警会到政务中心窗口代

为办理，待办理完毕，民警通知办证人员前往领证。这样一些流程下

来，办证人员提供材料申请后，两个工作日内即可拿到居住证，而且

不需要经过繁琐的审核程序，这样虽然缩短了办证时间，但同时也体

现出我县对流动人口办理居住证的门槛相对较低，让不少不法份子弄

虚作假，有机可乘。

2、地方政府不重视

居住证的适用主体为广大流动人口，我省明确规定，县级以上人

民政府应加强对流动人口居住登记和服务管理工作的领导，成立流动

人口服务管理领导组织，在乡镇、街道建立流动人口服务管理机构，

根据需要聘用流动人口协管人员，建立健全流动人口居住登记和服务

管理的各项制度，全力保障流动人口居住登记和服务管理工作所需经

费、人员。但为何仍有许多的流动人口并为办理居住证，是地方政府

没有传达上级政府的发文？不是，因为毕竟未办理人数相对来说还是

不多的，只是地方政府在传达上级规定后，就没有管了，直接将此重

任交予了地方公安机关。正因为地方政府的不重视，导致很多流动人

口觉得居住证办不办理无所谓，地方政府未定期排查登记，对未办、

拒办暂住证人员，警方也很少采用惩戒措施。因此就出现了现在这种

情况。

3、居民意识不强

据我国第六次人口普查结果，我国现有流动人口数量达到了我国

总人口的五分之一，按照法律规定，这些流动人口在各个城市都需办

理居住证，但又有多少人真正知道和了解居住证的重要性。从2009

年实行居住证开始，办理居住证主要靠众主动办理，根据对我县流

动人口的走访调查，未办理居住证的80%以上都不知道需要办理居住

证，办理了居住证但未使用的更是低的吓人，大部分使用过居住证的

人都是因为公司需要才为其统一办理的居住证，使用居住证更是公司

为其代劳的，这种对居住证的淡薄意识，导致我县居住证的办理和使

用情况不容乐观。一个城市中，加强对流动人口的管理，并非中国的

杜撰，在欧美国家的一些大城市中，对城市中的流动人口也都有着非

常严格的管理制度。因为，一个城市，只有对居住在自己城市中的人

员有详细的档案记录，在遇到问题的时候，才可能做到有据可查，试

想，在一个拥有几万人口的都市中去某个人，如果城市中没有相应

的登记资料，那真是大海捞针了。而我们每一个生活在城市中的人，

不论是常住居民，还是流动居民，都有权利享受这个城市为我们提供

的各种服务，也有共同协助城市做好管理的义务。

六、总结

调查中我们发现，我县对居住证的管理并非像我们所想象的那

样，尤其是居住证的使用情况，而政府对其的重视程度也不够。居住

证是外地人员在一个城市临时居住的合法身份证明；居住证是维护流

动人口合法权益，享受与常住人口平等待遇的依据，而流动人口同时

也影响着整个城市的经济和治安情况。所以，当地政府应加强对流动

人的管理，明确各部门职责，落实到位，按规定严格执行审查程序，

定期对出租房屋进行检查、登记；加大宣传，印发《关于流动人口办

理和使用居住证的宣传手册》，对每一个外来人口进行发放，加强他

们对居住证办理和使用的了解；借助社会各界力量，明确规定企业在

招工时，未办理居住证的外来人口不得录用；借鉴全国其他城市关于

居住证管理的优良举措，多总结经验，与时俱进。从政府到社会，再

到个人，使我县居住证办理和使用率上升一个台阶，实现共赢。

参考文献：

1、《户籍制度改革的政治经济学思考》.复旦学报.2009

2、赵德余.《居住证对外来流动人口的制度后果及激励效应》.2010

3、《县级城镇流动人口管理政策研究》. 2009

4、《流动人口服务和管理规定》. 2008

5、《桃江公安》.公安内刊.2013