一文弄懂城市更新、旧改、棚改、综合整治和土地整备!

一文弄懂城市更新、旧改、棚改、综合整治和土地整备！

城市更新是一种国际上普遍存在的城市改造现象，其概念是非常明确的，是

一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活

动，是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、和建设，以全新的城市功能替

换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。

城市更新包含旧改，棚改，综合整治

01 旧改则属于“旧房改造”，旧改的概念则产生得更早一些，人们对其了解多半

来源于广东省和国土资源部开展的部省合作：三旧改造，即“旧城镇、旧厂房、

旧农村”，如今人们也把狭义的“城市更新”称为“旧改”。

旧改是政府引导，市场主导，即企业实施，方向是市场化、商品化。

02 “棚改”，又称棚户区改造，是广义上城市更新的一种方式。也可理解为危房

改造，但是在深圳确切的应该说是老旧红本小区的改造。针对的是“深圳市范围

内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施

不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用旧城改造

的方式进行改造”。只有符合上述条件，才可能纳入棚改，这意味着，仍然会有

大量的旧住宅区改造不纳入棚改，留在旧改框架内。

棚改是政府主导，国企实施，方向是政策化、保障化、公益性建设的主要是

政府保障性住房。

03 综合整治：考虑城市发展弹性，在规划期内保留一定比例的城中村，合理有

序开展深圳市城中村更新工作，逐步消除安全隐患、保障低成本空间、完善配套

设施、提升环境品质，实现城中村可持续的全面发展。

在综合整治分区内开展以综合整治为主， 融合辅助性设施加建、功能改变、局

部拆建等方式的城中村 更新(以下简称“城中村综合整治类更新”)。通过微改造的

绣花功夫，增加城中村内必要的公共空间与配套设施，提升 空间品质，改善人

居环境，加强住房保障。

综合整治的城中村小区不拆除重建，只是优化下空间，装修提升居住环境品质。

04 另外还需要提及土地整备-整村统筹

土地整备-整村统筹：在深圳，城市更新与土地整备并列为城市土地二次开发利

用的“两架马车”。而整村统筹可以说是二者取长补短后应运而生的新思路。

整村统筹就是抛弃了传统的以房屋征收为主要手段的土地整备模式，以行政村

（社区集体）为单位进行土地权属调查，明确该村的土地权益。并通过拨付土地

整备资金、留用土地、收益分成、物业返还等方式，实现政府、村集体及相关个

人的利益分配。

一、城市更新历史进展回顾

深圳市城市更新政策最初的雏形其实应该是在1986年。当时发布的《关于进一

步加强深圳特区农村规划工作的通知》中，提及到农村的旧城改造。

但从官方发布的政策文件上看，深圳早期的城市更新应起源于2004年，当时发

布的《深圳市城中村改造暂行规定》正式开启了旧改政策性文件的序幕，从而开

始了大规模的城中村改造；随后又于2007年出台《关于推进深圳市工业区升级

改造试点项目的意见》，目的是将工业用地也纳入城市更新范畴中。这段期间一

直被命为旧城改造。 直至2009年《深圳市城市更新办法》正式发布后，“深圳

市城市更新”这个名词才开始使用，同时还提出了“拆除重建”、“综合整治”、“功

能改变”三类更新模式；从而达到改善环境、完善基础设施配套、消除安全隐患

之目的。

其后，相关部门陆续公布《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试

行）》 、《深圳市城市更新单元规划编制技术规定（试行）》 、《城市更新单元规

划审批操作规则》等一系列操作流程，涉及到城市更新意愿征集、单元计划申报、

专项审批、实施主体确认、产权注销等一系列规范化操作流程。

2012年，政府为解决在城市更新中遇到的各种具体问题，相继出台《关于加强

和改进城市更新实施工作的暂行措施》，2014年发布《关于加强和改进城市更新

实施工作的暂行措施》在此前已经出台工业楼宇符合一定条件可分割转让的优惠

政策基础上，进一步允许一定规模拆除重建。

2016年10月15日深圳市政府签发《深圳市人民政府关于施行城市更新工

作改革的决定》288号文件，将城市更新审批权大部分由市下放到区级，同年11

月深圳市规土委发布《深圳市城市更新“十三五”规划的通知》，则明确了未来 5

年深圳市城市更新目标，进一步让深圳市城市更新进入快车道。

同年12月市政府正式签发《深圳市人民政府办公厅印发关于加强和改进城市更

新实施工作暂行措施的通知》，并于2017年1月1日出台，正式实行“强区放权”。

2017年深圳市规土委出台《深圳市关外各区拆除重建类城市更新单元旧屋村范

围认定办法》 以及《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法（修

订稿）》 ，将符合条件的全市旧屋村纳入范围，为加快推进深圳市城市更新工作

提供了政策上的支持。

2019年3月22日深圳市规划和自然资源局发布《深圳市城中村（旧村）综

合整治总体规划（2019-2025）》。

2018年6月1日,深圳市规划国土委公布了《深圳市土地整备利益统筹项目

管理办法(征求意见稿)》。

二、旧住宅改造难度大，僵局难破是应运而生的背景吗？

城市更新在各方利益复杂的纠葛下，“拆不动、赔不起、玩不转”这三难是市

场主导中，开发商最无奈的表述。追溯其原因，意愿征集、拆迁补偿是成为影响

城市更新最大的阻碍。

按照2016年出台的《暂行措施》强调，“因规划统筹需要确有必要纳入拆除

范围的零散旧住宅区，需由区政府组织开展前期工作，由区城市更新职能部门申

报，权利主体的城市更新意愿应达到95%”。这几乎一下子勒紧住诸多旧住宅小

区改造项目的“脖子”，可谓举步维艰。

有部分业界人士认为，政府并未对成片旧住宅区进行明确规定，虽然这个

95%仅限定于零散旧住宅区，但既然政府对成片旧住宅区并没有明确指出，那么

成片旧住宅区也只能按照95%来操作。

三、棚户区改造与城市更新的区别

随着城市更新项目大量改造开发，在旧住宅区改造推进陷入缺乏合法有效的

操作机制及签约困局情况下。近年，在深圳城市更新领域催生了一个新名词叫

棚户区改造。像棚改“中国第一难”的罗湖区“二线插花地” 作为深圳棚改试点

已是无人不知。目前列入棚改的还有宝安38区新乐花园、39区海乐花园，南

山茶光地块棚户区已提上日程。

棚户区改造主要是指对改造城区旧住宅和二线插花地，改善困难家庭住房条件

而改造的活动，同属于旧城改造范畴。

“棚户改造”完全是针对去年以来国家强力推进的住房租赁市场发展战略来的，

深圳十三五计划推出40万套保障房，其中很大一部分是租赁房，如果没有政

策保障，大量的租赁房从何而来？现在明白了，主要就是从一部分比较破旧的

老旧住宅区改造而来。因此，在旧住宅区范围内划出一部分纳入棚改，就是顺

理成章的事了。

棚改与城市更新二者之间虽同属于旧城改造范畴，都是拆除重建，但执行的是

不同的法规政策，存在着本质的区别，主要区别有以下几点：

01 工作目的的不同

深圳城市更新旨在完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、

能源、资源的节约集约利用，目前主要以城中村、旧商业区、旧工业区为重点。

而此次棚户区整治改造旨在消除二线插花地地质灾害隐患，改善片区居住环境，

完善基础设施配套和公共服务设施配套。

02 运作模式不同

城市更新的运作模式是“政府引导，市场运作”，而棚户区改造的运作模式是“政

府主导，市场参与”。城市更新由开发商唱“主角”，属于市场行为。而棚户区

改造政府不仅是责任主体，还要参与整体规划设计，包括资金投入，相对而言

推动执行强度更大。

03 归还房屋类型不同

简单的理解：棚改方向是政策性住房，旧改方向是商品性住房。

棚户区改造采用“政府主导+国企实施+人才住房”的模式，以公共利益为目的，

采取政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与的模式，改造方

式以拆旧建新为主，搬迁安置住房以外的住宅部分全部用作人才住房和保障性

住房。

旧改则遵循“政府引导、市场运作、公众参与”的原则，改造方式包括综合整治、

功能改变和拆除重建，所建住宅除搬迁安置住房和按比例配建的人才住房、保

障性住房外，全部用作商品性质住房。

04 强制性不同

棚改实施过程中，因涉及公共安全利益，对于少数不服从改造的，可以通过行

政征收、行政处罚程序等强制执行；旧改则完全遵循自愿原则，必须百分之百

的业主同意方可拆除动工。四、拆迁补偿方式不同

棚户区改造由政府主导，这是因为棚户区存在突出的公共安全隐患，危及人民

生命财产安全，整治改造不存在以营利为目的商业开发。

市场行为的城市更新除了公共配套和公益贡献，还存在“资本逐利”的空间。

棚户区改造项目的货币补偿按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》

（市政府令292号）的规定执行，产权调换按照套内建筑面积1:1或建筑面积

不超过1:1.2的比例执行，允许增购不超过10㎡的建筑面积。

以棚改项目华富村为例，其拆赔比是套内1：1 或建面1：1.18二选一；可以

低价9000元/平的价格加购13平；可购的上限是25平，另外的12平可以当

时市场价的九折购买；

而城市更新的补偿标准由项目实施主体与业主进行协商，并通过签订搬迁安置

补偿协议予以约定，没有统一标准。参考目前大冲村和白石洲村的旧改拆迁补

偿，一般都是建筑面积1：1赔偿，对于本地村民还会有些相应的优惠条件。

五、改造政策不同

城市更新与棚户区改造虽同属旧城改造范畴，但分别执行不同的法规政策。

城市更新依据有《深圳市城市更新办法》、《关于加强和改进城市更新实施工作

的暂行措施》等相关文件；棚户区改造依据有《广东省人民政府关于加快棚户

区改造工作的实施意见》、《深圳市棚户区改造项目界定标准》等相关文件，可

适用免征部分税费、融资诸多优惠政策。

城市更新相关政策不适用于棚户区改造，例如按照城市更新相关规定，要求申

报区域达到一定规模、合法用地达到一定比例要求，而棚户区改造无此类限制。

棚户区改造政策主要适用于老旧住宅区，全市范围内使用年限20年以上，且

满足“存在住房质量、消防等安全隐患”、“使用功能不齐全”、“配套设施不完善”

这三个条件之一的，以及使用年限虽不足20年但按照《危险房屋鉴定标准》

（JGJ125-2016）鉴定危房等级为D级的住宅区可以适用棚户区改造政策。

而城市更新政策改造的范围更广，包括旧住宅区、旧工业区、旧商业区、城中

村和旧屋村等。旧住宅区申请拆除重建城市更新的，建筑物建成时间原则上应

不少于20年，满足条件的旧商业区、旧工业区建筑物可放宽至15年的建成时

间要求。

六、原建筑产权属性不一样

棚改的老旧小区多为红本住宅小区，旧改的城中村多为历史遗留违法建筑（小

产权），村民手头的多为历史遗留违法申报单（因为颜为粉红，也称红单，

后续简称：历史遗留单），历史遗留违法建筑申报单，可以视为政府不认为建

筑本身合法，但是可以认定产权人的一种房产证类型。

作为投资者可以通过历史遗留单认定卖房的房主的所有权。投资者买过来后，

旧改的开发商同样是会认定房屋的实际所有人，签订拆迁补偿协议后，会赔偿

红本商品住宅。

七、整村统筹的总体思路

在深圳，城市更新与土地整备并列为城市土地二次开发利用的“两架马车”。而

整村统筹可以说是二者取长补短后应运而生的新思路。

整村统筹就是抛弃了传统的以房屋征收为主要手段的土地整备模式，以行政村

（社区集体）为单位进行土地权属调查，明确该村的土地权益。并通过拨付土

地整备资金、留用土地、收益分成、物业返还等方式，实现政府、村集体及相

关个人的利益分配。

整村统筹指以社区股份公司及其成员实际使用、空间集中成片的区域为实施对

象的土地整备项目。整村统筹整备项目应当同时符合以下条件：①项目位于

同一社区范围内；②项目范围内未完善征（转）地补偿手续的规划建设用地

面积不小于50000平方米。

土地整备利益统筹政策的现实意义在于：

盘活原农村集体土地资源，解决土地历史遗留问题实现产业用地的收储，补足公

共配套、基础建设欠账以留用地方式取代货币补偿，解决征地拆迁难题部分留用

地开始走入集体资产交易，昭示土地整备利益统筹有实质进展

02 整村统筹与城市更新的区别：

简单概括就是：整村统筹是以一个原农村为单位进行土地整备利益统筹方法，是

由政府主导。城市更新则是市场主导，这是最主要的区别。事实上，城市更新是

合法用地必须满足60%，土地整备的集体合法比例远远达不到城市更新的要求，

所以没办法走城市更新的路径，因此只有跟政府商量通过政府合法化村集体的部

分土地，政府拿走一部分土地，通过这种方式盘活土地实现共赢。

03 综合整治=不拆除，装修城中村

2019年3月22日深圳市规划和自然资源局发布《深圳市城中村（旧村）综合整

治总体规划（2019-2025）》。充分考虑城市发展弹性，在规划期内保留一定比例

的城中村，合理有序开展深圳市城中村更新工作，逐步消除安全隐患、维护城市

肌理、传承历史文脉、保障低成本空间、完善配套设施、提升环境品质，实现城

中村可持续的全面发展。

针对不宜拆除重建的城中村用地，以及现状建筑质量较好、现状开发 强度较高

的城中村用地，以综合整治为主，通过微改造的 绣花功夫，增加城中村内必要

的公共空间与配套设施，提升 空间品质，改善人居环境，加强住房保障。

以上红区域，共99平方公里，220个村被纳入城中村综合整治在2025年

之前不得纳入城市更新单元计划、土地整备计划及棚改计划。纳入了综合整治，

也就意味着6年内没有拆除重建旧改的可能，无论对于村民还是博旧改的非原住

民购房者都是一个不好的消息。