构建全国一体化法治大数据体系路径管窥

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陈儒丹

中国政法大学国际法学院副教授、

国家级涉外法治研究基地研究员

建设全国统一

大市场须消除法治数

据孤岛效应，强化法

治保障，推进法治数

据跨部门、跨层级、

跨地区汇聚融合和深

度利用，构建全国一

体化法治大数据中心

体系。

构建全国一体化

法治大数据体系路径管窥

文/陈儒丹

2022年4月10日，中共中央国务院发布《中

治平台。目前这三个层面的大数据资源建

共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意

设已初见成效。

见》，强调加快建立全国统一的市场制度规则，打破

在内部机构管理层面，建设最为成

地方保护和市场分割。建设全国统一大市场要求强

熟。全国立法部门的内部管理平台基本采

化法治保障，在全国范围内统一行政执法、司法裁

用OA系统；全国司法部门内部以智慧法

判标准。习近平法治思想是全面依法治国的根本遵

院平台为依托；全国行政部门中央层面由

循和指南，要发挥法治在国家治理体系和治理能力

中央网信办和工信委、发改委等几个部委

现代化中的积极作用。“十四五”规划提出要“加快

单独或者联合行动；地方层面，各地数字

构建全国一体化大数据中心体系……建立健全国家

政府和数字城市建设已趋成熟，重要省

公共数据资源体系……推进数据跨部门、跨层级、

市地方已专设大数据管理局，统筹大数

跨地区汇聚融合和深度利用”。但目前无论是国家层

据建设管理工作。

面还是地方层面的法治数据资源体系依旧存在不少

在链接内外的一体化在线服务流程

数据孤岛。

层面，已基本建设成熟：全国立法办理平

建设全国统一大市场需要打通立法、行政和司法

台有备案审查信息平台；全国司法部门正

三大部门数据孤岛，推进法治数据跨部门、跨层级、

致力于智慧应用在审判执行各环节全线

跨地区汇聚融合和深度利用，构建超大规模的全国

贯通；全国行政领域的全流程一体化在

一体化法治大数据中心体系。从我国国情出发，笔者

线服务平台已在健全完善中。

建议：跨部门整合现有的国家级法律数据库；在“数

在对外法治数据库层面，建设成

据资源目录”和“责任清单制度”制定上强化顶层跨

熟度有所区别：立法部门有全国人大版

部门协同；探索“区域先行”和“数据特区”先行先

“国家法律法规数据库”；司法部门有

试；在地方层面提升大数据管理机构的行政地位，在

版“法信”平台和裁判文

中央层面设立超越立法、司法和行政三大部门的跨部

书网；行政部门尚无全国统一的执法大

门领导机制。

数据库，执法数据资源分散度最高，共

享度最低。

现状：我国各部门法治大数据建设已初具

规模

难题：部门间层级间和地区间法

目前，无论是立法、行政还是司法部门，不同数

治大数据依然存在孤岛效应

据都可归口三类管理平台，分别是部门内部管理平

目前，我国部门间、层级间和地区间

台、沟通内外的全流程一体化在线服务平台、对外法

的数据融合距离实现“大数据支撑、全景

式呈现、扁平化指挥、科学化决策”要求

还差距甚远：

首先，立法和司法部门的国家级法

律数据库本质上还是传统数据库并且

互相割裂。人大版“国家法律法规数据

库”和人民法院版“法信”平台两大官方

数据库本质上还是传统数据库，仅能实

现静态的、结果性质、少量的法律运行

数据的呈现，尚不能实现动态的、过程

性质、海量的法律运行数据的收集和沉

淀。这两大国家级官方数据库存在重复

建设开发情况，缺乏对接和资源整合。

工作人员需要重复检索以避免疏漏，甚

至还需要启动外部商业法律数据库补充

检索。在两大数据库中数据矛盾之处，

工作人员研究时间重复投入，类案不类

判现象依然存在。

其次，行政部门内部数据孤岛现象

相对最严重。全国行政部门因为门类系统

庞杂数据信息更加分散，无统一官方大

数据库。

同一个地区常见几十个机构垂直型

或者条线型数据应用平台林立、功能分

散、缺乏同步机制，数据权威性无法保

证，信息多头采集使数据风险加剧，标准

多样导致数据价值损耗严重。部门间数

据真正自由流通、实时共享和数据沉淀

实现阻力较大。数据大户机构常基于平

台能力、数据安全、部门利益等顾虑，偏

向保守主义，数据共享主动性低。

从世界范围来看，欧美大国都在全力

推进“全政府”模式，鼓励实现法治数据

资源最大化利用。

措施：建设全国一体化法治大数

据体系的路径探析

首先，打通数据孤岛需要整合既存

的立法、行政和司法三大部门的法律数据

库资源：整合人民法院版“法信”平台和

全国人大版“国家法律法规大数据库”；

整合行政系统内部分散的数据库资源，

分门别类，撤降并改，统一迁移。确保每

一部法中的每一条原则、规范和词语

的制定与实施情况通过自动触发、部门

记录、全程留痕转化成数据驱动的经验

真实。真正做到单部门单点采集，跨部

门多点实时共享使用。只有在这个基础

上，才能真正精准使用数据分析与数据

挖掘技术，精准计算并呈现出任何一部

法律、任何一条原则与规范的活跃度、

词语的模糊度以及工作人员的自由裁量

空间、对社会生活调整的力度，预测、预

警、设计和实施修法或立法，优化法治资

源分配。

其次，探索在“数据资源目录”和

“责任清单制度”制定上强化跨部门

顶层协同，注重分级分类共享和开放：

“十四五”规划提出要“建立健全国家

公共数据资源体系……健全数据资源目

录和责任清单制度”。目前不管是实务

界还是学术界关于何为立法、司法、行

政部门的“法治”数据尚无清晰界定。

例如，行政内部权力运行过程就数据类

型而言既有政治性的数据，也有治理类

的数据，还有法治的数据，如何区分无

明确界定。“十四五”规划有关数据篇

章也将政府信息系统分为“执政能力、

依法治国、经济治理、市场监管、公共安

全、生态环境”等诸多重大信息系统，

但如何保证依法治国信息系统与其他

系统之间的数据互不重叠仍有难度。构

建全国一体化法治大数据中心体系，就

需要在数据资源目录和责任清单制度这

个关键的基础标准上，由国家立法、执

法和司法部门在中央层面协同完成。各

自为政将导致信息不兼容和数据价值

流失。

再次，探索“区域”先行和“数据特

区”先行先试：从深圳特区到东北振兴计

划，从西部大开发战略到长三角一体化，

检察风云

PROSECUTORIAL VIEW

2022年第14期

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区域先行一直是我国经济改革开放的重

要策略之一。可以在“国家－区域－省”三

级建设体系中，着重区域一级的试点。在

京津冀、粤港澳、长三角、成渝等基础条

件较好的地区试点建设区域一体化法治

大数据库中心体系。此外，可以考虑积极

探索“数据特区”模式，鼓励上海浦东社

会主义现代化建设引领区、深圳中国特

社会主义先行示范区、海南自贸区（港）、

浙江高质量发展建设共同富裕示范区等

特定地方进行数据制度创新，加快区内立

法、行政和司法部门法治大数据的融合。

特别是上海浦东基于《关于授权上海市

人大及其常委会制定浦东新区法规的决

定》获得立法授权，更有条件试点实现立

法、行政和司法法治大数据的跨部门融合

共享机制。

最后，在地方层面提升大数据管理

机构的行政地位，在中央层面设立超越

立法、司法和行政三大部门的跨部门领导

机制：各地方大数据管理局的行政地位

存在差异，不少隶属于地方经信委，行政

地位比受其协调管理的地方行政机构低

半级或一级，约束了其整合有关部门数据

的能力。因此，亟须在地方层面整合大数

据规划、实施、管理、协调资源，提升现有

地方大数据管理机构的行政地位，使其

具有更强大的统筹协调管理能力。即便

各级政府部门所设的大数据管理局提升

了行政地位，仍然会在协调司法和立法机

关提供数据方面存在诸多困难，根本原因

是立法权与司法权具有中央事权性质，很

难通过地方各级大数据管理局的协调而

公开或者共享相关数据。所以，建议在中

央层面，整合升格立法、执法和司法三大

部门有关大数据管理的最高权限，建立

全国一体化法治大数据中心体系建设领

导机制，建立相适应的行政管理体制，创

新监管模式。

编辑：黄灵********************