房产税试点改革反思——基于税收公平原则的角度

房产税试点改革反思——基于税收公平原则的角度

叶海燕

【摘 要】重庆和上海开启房产税试点改革已经两年多,但从税收公平原则的角度看,

两地试点改革方案仍在纳税人、征收范围、税基等方面存在问题.文章探讨在房产

税改革中如何贯彻税收公平原则,为房产税改革和征收在实践上提供具体的建议,从

形式和实质上保障房产税改革的公平性,促进我国房产税改革的健康发展.

【期刊名称】《人民论坛》

【年(卷),期】2013(000)032

【总页数】3页(P95-97)

【关键词】税收公平原则;房产税;改革;试点

【作 者】叶海燕

【作者单位】梧州学院

【正文语种】中 文

自2011年1月以来，重庆和上海已率先开启房产税试点改革。但试点两年多来，

包括试点城市在内的全国城市房价依然坚挺，居高不下。中国指数研究院2013年

9月发布的“百城价格指数”显示，8月全国100个城市（新建）住宅平均价格为

10442元/平方米，环比7月上涨0.92%，是2012年6月以来连续第15个月环

比上涨；同比上涨8.61%，连续第9个月上涨。在房价依然不断上涨的背景下，

2013年5月发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，扩

大个人住房房产税改革试点范围。更有甚者推断，或将于2013年下半年扩大房产

税试点范围。虽然社会上对房产税试点改革未能遏制房价过快上涨等有些，

但也可观察到试点改革对商品房市场上高端成交量和成交价位的沉稳化影响。因此，

有必要对上海、重庆两市的试点改革方案进行分析，提出合理化建议，为今后扩大

房产税试点范围提供一定的参考及借鉴。

房产税试点改革的原因。房产税是房地产市场制度建设的重要一环，应和市场发展

相适应。我国1986年10月1日开始实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》

规定房产税的征收对象为城镇的经营性房屋，个人所有非营业用的房产在征税范围

之外。这一房产税制度是根据20世纪80年代的相关经济、社会制度设计的。随

着国民经济的快速发展，房地产行业规模的不断扩大、土地供求关系日益趋紧，这

引发了房价虚高、房奴等诸多社会问题。现有的房产税收制度与当前经济发展不相

适应的矛盾日益突出，制约了我国经济结构的调整，影响了税收调节经济作用的发

挥。为了完善税收制度，促进房地产价格平稳健康发展，适应新时期的经济社会制

度，必须进行房产税改革。

2011年1月，上海、重庆分别制定了房产税试点改革办法，作为试点城市进行房

产税改革，开始对部分居民住房征收房产税。此次房产税试点改革是对个人住宅真

正开始征收房产税，标志着我国房地产税收制度改革进入新的发展阶段。这次房产

税试点改革目的主要有以下几点：一是调节居民收入和财富分配，缩小逐渐增大的

贫富差距；二是培育新的地方税种，完善我国税收制度；三是抑制房价过高，遏制

较为严重的投机性购房；四是引导个人合理住房消费，促进消费习惯的改变。①

房产税试点改革与税收公平原则的关系。税收公平原则作为税法的基本原则，指各

个纳税人承受的纳税负担与其经济负担能力相一致，具有相等纳税能力者应负担相

等的税收，不同纳税能力者应负担不同的税收，并使各个纳税人之间的负担水平保

持均衡。具体体现为：其一，普遍征税原则，即所有有纳税能力的人只要发生了纳

税义务，都必须毫无例外地依法纳税；其二，量能征税原则，即依据纳税人经济负

担能力的高低课税。作为当前我国税制改革的重点之一，房产税改革涉及到各阶层

的核心利益，如何到利益的平衡点，这需要制定者把握住税收公平原则，做到形

式和实质上分配公平。房产税的重要功能之一即是通过税收来调整社会的收入结构，

从而实现社会公平。纵观试点城市的房产税方案，不难发现其中有些规定容易造成

税负分配的不公，这违背了税法公平原则，而这些将影响调节收入差距、完善房地

产税制等长期目标的实现。

上海房产税试点改革方案可以归纳出五大特点：一是明确对居民家庭“起征点”为

人均60平方米；二是实行差别化的比例税率；三是暂以应税住房的市场交易价格

作为房产税的计税依据；四是存量房一概不征税；五是优惠区分户籍地。而重庆试

点方案的特点则为：一是主要针对高端住房征税；二是实行差别化的比例税率，划

分标准区分户籍地；三是以应税住房的市场交易价格作为房产税的计税依据；四是

除独栋商品住宅外，针对的都是增量房。

两市的房产税试点改革方案颁布实施是为了解决近年来我国房价不理性的持续上涨，

而国家长期调控房价政策效果并不明显这一难题。方案中均有注意到区分房产的不

同情况，以区别有阶段地推进房产税的征收，在税率方面也实行差别税率，这是我

国房产税改革的大胆尝试。但从税收公平原则的角度看，两地房产税试点方案存在

着一些问题。

纳税人。纳税人，即纳税义务人，是税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人。

纳税人的确定一般随课税对象的确定而确定，不应受其他非相关因素影响和制约。

在我国，税收公平存在两种解释：受益原则和支付能力原则。受益原则要求以从政

府公共支出中所获收益的大小分担税收；而支付能力原则要求以纳税人的负担能力

分担税收②。对房产享有所有权，代表所有人有相应的负担能力，其作为纳税人符

合支付能力原则；而房屋使用人实际接受了政府提供的公共服务，其作为纳税人符

合受益能力原则。试点方案中只是将所有权人列为纳税人，而未将房屋使用人列入，

这使房屋使用人和所有人分离时，只对房屋所有人征收房产税违背税收公平原则。

征收范围。一个合理的税收制度应该是既普遍课税，又不漏征，也不重复课征税，

兼顾横向公平与纵向公平。而征税范围的确定，就是两个公平的博弈，范围确定的

好坏，很大程度上决定着税收制度在实践上是否公平、合理。

一个人拥有越多的房产，就意味着其支付能力越强，根据税收公平原则其所纳的税

就应该更多。可惜的是两地试点方案中并未能将纳税人所拥有的存量房产纳入征税

的范围内，使纳税人的税收负担无法真正反映其应有的支付能力。其中上海试点只

规定对增量房征税，这容易造成新购房屋者与旧够房屋者之间纵向上（时间上）的

不公；而重庆虽有“存量+增量”的规定，但是存量仅限于高档住宅，范围过窄，

实质上对于大多数纳税人仍会造成“同房不同价”，没有体现普遍课税的原则。

税收公平原则首先体现为法律平等，禁止区别对待，在相同地域应以税负能力作为

范围划分的标准。试点中将户籍以及稳定工作作为划分征收范围的标准，明显有违

于税收公平原则。这使得同样是家庭户口、有着同样税负能力的纳税主体，只因为

户籍不同或没有稳定工作等原因而在征税起算套数上有所区别，这既违背量能课税

原则，又违背公平税负原则。

税基。税基，即计算应缴税额时的依据或标准。从全球范围看，那些房产税税收制

度较完善和税收管理较好的国家，基本以“宽税基”为惯例，即房产税的税收范围

不应局限于城市地产，还应包括农村建筑物和土地，除了极少数必要的公共事业、

宗教、慈善机构等不动产免税外，其他不动产一律是征收对象。

试点中税基范围过于狭窄，对于城市以外的不动产均未做出规定。如今随着我国农

村城市化程度日益加快，农村和城市的界限日益淡化，农村房产规模和质量都不断

提高，许多城市居民在城乡结合部买房置业。对城市的房产征税，对农村的房产不

征税这必定会产生城乡税负有别的公平性问题，实质上也是对购房者的横向上（地

域上）的不公。

此外，带有明显“商品税”性质的税基不符合国际惯例③，也极容易产生实施中的

税负不公。房产税作为一种财产税，是对社会财富的存量进行的课税，因此人们也

通常称之为“存量税”，其最大的特点是税负不宜转嫁。而商品税的税基是交易价

值，其税负更容易通过提高交易价格的形式加以转嫁。

重庆以房屋交易价格作为税基，而上海以房产评估值的余值作为税基。因为房产价

格是随着市场供求关系的变化而变化的，以原值减除一定比例后的余值作为计税依

据，自然存在赋税不公的问题。这会产生两个问题：一是对于房屋出售者而言，其

房屋出售价通常可以高出原来的买入价，并要求买家承担各种由于交易而产生的税

费，从而造成本应由自己缴纳的税负转移给他人负担的不公平现象；二是就房屋持

有者来说，因为房屋主要集中在交易环节纳税，如果其不将持有的房产出售，就可

以零税负地保有多套房产，这与房产税控制房价的目的相悖，也与量能课税原则冲

突。因此，以房屋交易价值作为纳税依据并不合理，是有待商榷的。

在我国政府职能正在向现代服务型政府转移的时期，政策的制定和实施更需要关注

社会公平和以人为本。房产税改革的税收规定也应遵循最基本的税收基本原则，针

对现行试点方案中出现的问题，结合国外“宽税基、简税种、低税率”的优秀经验，

以及考虑到我国的实际情况，笔者建议可以从以下四个方面做出改进，争取使“富

人”多交房产税、“穷人”少交或不交房产税，以缩小贫富差距，调节收入分配④。

第一，统一纳税人的选择标准。各国在房屋纳税人界定上有所不同，美国、英国、

日本均以房屋产权所有人为纳税人；而荷兰等国家则以房屋使用人或承租人为纳税

人。

结合中国国情，笔者认为：以房屋产权人为主要纳税人、以房屋数量为主要考虑因

素确定税率。我国房屋类型复杂，所有人和使用人经常分离，多样化的确定标准有

利于控制税收成本，但应坚持产权人为主的选择标准，防止恶意的偷逃转嫁等行为

的发生。同时根据量能课税原则，应排除以经济调控为目的的政策性选择因素，如

户籍、种族、贡献率等，以拥有房屋的数量作为选择标准。

第二，确定合理的征税范围。各国在征税范围上，大部分国家对城市和农村的房产

均征税房产税；也有如英国、坦桑利亚等部分国家仅对城市房产征收房产税。结合

中国当前城镇化水平，笔者认为：

既增量，也存量。应根据税收公平原则，针对居民家庭自住型首套房房产免税外，

对其他家庭成员拥有二套以上房产者均应当征税。这样能促进税收公平的实现；有

利于增加二手房交易率，促进房地产市场资源的合理分配；也符合国际上房产税税

基广，税率低的特点。

适时对城乡房产征税。面对如今城镇化热潮，土地资源日益紧张，对于城市和农村

的土地，都应合理使用。鉴于城乡结合部特殊的地理位置，其土地上建设的房产也

应该在一定条件下征收房产税，这将有利于遏制各种形式的逃税行为，避免同一城

市中出现“同房不同价”。

严格设定免税范围。随着居民拥有房产数量的提高，开征房产税符合量能课税的原

则，但对于只有一套住房的家庭和因其他情况只能以住房作为必要生活资料的家庭，

根据生活资料不纳税原则，理应减免。这就要求征税时必须严格控制免税范围，确

保税负公平。笔者认为，以家庭为单位的首套住房理应免征房产税；购买经济适用

房和其他保障性住房的房产可以减免房产税；购买微型房产可以减免房产税；对特

定的弱势体购买房产可以酌情减免房产税。

实行差别累进税率，完善其他收入分配体系。虽然拥有第二套以上房屋的纳税人应

缴纳房产税，但现实情况复杂多变，设定相对灵活的税率范围和幅度符合量能课税

原则。如以养老、应对突发疾病或家庭安全和利益的考虑下购买的第二套房⑤，其

征税是可以适当低于同等情况下应缴数额，而对高档住房、多套累计计算面积达到

特大标准的新增买入房屋，则应采用比同等情况下更高的税率。

第三，建立多样化的征税方式。各国在税收模式上，有些国家如英国、法国和荷兰，

其房产税征税对象只是房产；有些国家如加拿大、意大利，其房产税征税对象则是

房产和土地。而在税率形式上，国外主要有比例税率、累进税率和定额税率三种形

式，其中又以比例税率，即以差别比例税率为主流。结合中国当前住宅类型，笔者

认为：

对空置住宅征税。可以借鉴法国的经验，针对空置时间超过一年的房产所有人，征

收“空置住宅税”⑥，列入地方税种。根据住宅空置年限的不同，实行不同的房产

税年税率。税收所得纳入地方政府的财政收入中，有利于形成地方政府收入的一个

稳定来源，可以用于补偿因房地产供需关系的突出矛盾而受到影响的低收入人。

征收空置住宅税有效增加了房产的持有成本，从而达到遏制消费者的投机性购房以

及投资者的捂盘惜售的调控目的。

对投资性住宅累进征税。抑制房价过高作为房产税改革的目的之一，要求政府控制

和规范投资及投机性买房。房产是贵重商品，可以作为衡量纳税人经济能力的重要

依据。一般而言，一个人拥有的房产越多意味着其经济能力越强，个人房产的增加

意味着收入的增加或者隐含收入的增加，因此，对投资性住宅累进征税，按照所有

权人拥有住房的套数和面积递增累进，房屋套数越多，适用税率越高，房屋的使用

面积越大，适用的税率越高，这将有利于调节收入分配差距，稳定房价。

第四，明确税基。各国在税基上都以房屋的市场价值为主，这就要求改革中要坚持

以房屋的评估价值作为税率依据，同时健全评估机制。为了保障房产税制度的顺利

实施，各国都建立有完善的个人住房信息系统、高效的房产评估部门，从而房产税

税源得到有效的控制。

房屋价格随市场供求关系变化而变化，并且还受制于诸多因素影响，以现有规定房

屋交易余值作为税基，存在明显的税负不公问题。而评估价值反应的是市场价格的

变化情况，其估值波动与当前社会发展情况相适应，受其他因素影响较小，能够如

实反应个人社会财富存量的多少，且不易转嫁。

然而，房屋价值要想能够公平准确的评估，需要一系列的保障。首先，需要制定科

学的评估标准；其次，采用高水平的评估手段；再次，健全不动产评估机构；最后，

建立较详尽的房地产信息管理系统，并且与工商注册登记等相关部门联网，为房产

税的公平评估奠定良好的信息基础。

【注释】

①陈杰：“房产税试点初评与房产税改革深化的意义”，《探索与争鸣》，2011

年第5期，第48～52页。

②苑新丽：“国外房产税特定及对我国的启示”，《中国房地产》，2011年第7

期，第24～27页。

③高波：“中国房地产税制：存在问题与改革设想”，《南京社会科学》，2012

年第3期，第8～13页。

④李晓红：“目前我国推行房产税改革的必要性及问题对策研究”，《中国经贸导

刊》，2012年第12期，第55～56页。

⑤尹煜，巴曙松：“房产税试点改革影响评析及建议”，《苏州大学学报》（哲学

社会科学版），2011年第5期，第77～83页。

⑥孟晓峰：“房产税及其改革的可行性分析”，《生产力研究》，2011年第7期，

第46～47页。