PPP项目担保模式全梳理及PPP常见的四种融资方式

PPP项目担保模式全梳理及PPP常见的四种融资方式

社会资本参与PPP项目的最大顾虑是什么？不是收益，而是风险，现实中解

除这个顾虑的唯一方式是担保。PPP项目大多具有融资规模大、合作期限长等特

性，合作过程中存在多种不确定性因素，大多数社会资本希望通过设置相应的担

保机制，防范并规避PPP项目全生命流程中存在的风险。本文将系统梳理PPP

项目常用的担保方式。

一、政府方担保

政府作为PPP项目重要的参与主体，对项目成败有着决定性的作用。现

有PPP项目普遍面临着融资难的困境，主要原因是初始期的PPP项目的融资方式

较为单一，多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资

的主要模式，但商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放

贷无异，较为严格，对増信要求较高，但由于PPP项目存量资产短缺，难以满足

商业银行的抵押要求，需要政府给予对应的担保，弥补PPP项目増信不足的缺口。

同时政府担保显示出政府合作的诚意，并在一定程度上消除社会资本的参与顾虑，

激发社会资本的参与热情。现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通

过人大决议纳入预算、回购安排四类。

（一）承诺函

在PPP模式下，承诺函是把合同付款责任纳入预算的确认函，其内容主

要是根据人大决议，承诺将项目融资本息（回购资金）纳入相应年度（或中长期）

财政预算予以安排，可以看出，从严格意义上看，承诺的内容是“本息还款安排”

的行为承诺，且是融资还款的现金流，并不是担保法上的保证，但具有融资増信

作用。这种“承诺”对于金融机构来说不是担保，只是种“强增信”。由于金融

机构对政府信用的信任，即主体信仰，从而导致承诺函受到金融机构的大力认可。

但随着贵州安顺、正定、安顺等地撤函事件的持续发酵，金融机构对承诺函的法

律效应可能需要重新论证和审视。（分段，运用举例）

（二）设定保底量

PPP项目的回报机制有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种，

政府付费和可行性缺口补助中均涉及财政支出责任，政府通常会依据项目的可用

性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。为了保障社会资

本参与时获得合理的最低收益，政府会设立保底量，在项目合同中承诺，在项目

运营过程中，当公共产品或服务的需求低于一定的标准时，政府会给予社会资本

或项目公司相应的补贴。

如财政部第二批示范项目兴延高速公路采用可行性缺口补助的回报机制，

通过特许经营协议，政府对通行费用给予合理补贴，且对车流量有“保底不兜底”

承诺，充分体现了PPP模式风险共担的原则。（分段，运用举例）

（三）通过人大决议纳入预算

不同于传统模式，PPP项目中涉及政府财政支出的部分需通过人大决议纳

入预算，资金偿付更有保障。财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式

操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）规定“项目合同中涉及的政府支

付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预

算管理相关规定执行。”财政部出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力

论证指引》（财金[2015]21号）要求“通过论证的项目，各级财政部门应当在编

制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”但值

得一提的是，为有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展，通过人大决议

纳入预算的项目财政支出责任是有上限的，每一年度全部PPP项目需要从预算中

安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

（四）回购安排

在本轮PPP模式兴起之前，大量的政府工程项目是借助BT模式实施的，

政府承诺回购，项目建设完成后移交给政府。因此，在PPP项目的谈判过程中，

关于回购安排的讨论不可避免。回购安排包括资产回购和股权回购两大类，其中

资产回购在PPP项目中是明令禁止的，因为《财政部第三批PPP示范项目评审标

准》中明确提到“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的”

不可列为备选项目。而股权回购仍有一定的适用空间，这是考虑到PPP项目的合

作期较长，存在着一定的不确定性，当双方不太适合继续合作或者难以为继时，

政府可对社会资本持有的股权进行回购。

二、社会资本或项目公司担保

为了确保PPP项目能够按照合同约定履约，政府通常会要求社会资本或

项目公司提供一定的担保。常见的担保方式包括保证金、保函、收益权质押、第

三方担保等。

（一）保证金

保证金是招标方在招标文件或项目合同中约定的应标方或中标方应缴纳

的一定金额的责任担保。目前在PPP项目中较为常见的有投标保证金、履约保证

金、工程质量保证金三种。

1. 投标保证金

投标保证金是为了保护招标人因投标人的无正当理由拒绝订立合同而遭

受损失，要求投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标

责任担保，保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得无正当

理由不与招标人订立合同。投标保证金通常作为投标书的一部分，数额不得超过

投标总价的百分之二。当招标人因投标人的行为受到损害时可根据规定没收投标

人的投标保证金。

2. 履约保证金

为保障招标方（通常是政府指定的实施机构）权益，敦促中标人（社会

资本）完全按时履约，保证项目工期和质量符合合同约定，招标方会在招标文件

中要求中标人提交履约保证金，金额不得超过中标合同金额的10%，一般为总合

同价的5%-10%左右，可用保兑支票、银行汇票或现金支票支付。当中标人顺利

履行完应承担的义务，项目竣工验收合格后，招标方将履约保证金全额返还给中

标方。若中标方出现违约，将丧失收回履约保证金的权利。

3. 工程质量保证金

工程质量保证金又称建筑工程信誉保证金，是指作为施工单位根据建设

单位的要求，在建设工程承包合同签订之前，预先交付给建设单位，用以保证施

工质量的资金。对于有政府参与PPP项目，一般按工程价款结算总额5%左右的

比例预留保证金，待建设工程竣工结算质量达标后，建设单位应按照合同约定及

时向施工单位支付工程结算价款和预留保证金。

（二）履约保函

履约保函是在PPP实践中最为常见且行之有效的履约担保方式，金融机

构(通常是银行)应申请人的请求，向第三方(即受益人)开立的一种书面信用担保

凭证，用以保证在申请人未能按双方协议履行其责任或义务时，由金融机构代其

履行一定金额、一定期限范围内的某种支付责任或经济赔偿责任。为了保障PPP

项目顺利实施，政府会要求社会资本或项目公司提供一个或多个保函，具体包括

投标保函、建设期履约保函、维护保函、移交维修保函等。

1. 投标保函

投标保函是金融机构(通常是银行)应投标人的申请，向投标人出具的、

保证在招标有效期内不撤标、不改标、中标后在规定的时间内签订合同或提高履

约保函的书面承诺。

2. 建设期履约保函

建设期履约保函较为常见，用于担保项目公司在建设期能够按照合同约

定的标准进行建设，并且能够按时完工。

3. 运营维护期的履约保函/维护保函

运营维护期的履约保函，也称维护保函，主要用以担保项目公司在运营

维护期内按照项目合同的约定履行运营维护义务。

4. 移交维修保函

移交维修保函是项目公司做出的在保修期或维修期内履行合同约定的质

量标准的书面承诺。

（三）特许经营权收益权质押

如前所述，大部分PPP项目需要通过银行等金融机构进行债权融资，在

这样的情形下，质押担保等尤为必要。在存量资产匮乏的前提下，PPP项目中基

于特许经营而形成的某种收费权（如高速公路收费权、景区门票收费权等）便成

为重要的突破口。

从PPP政策层面上看，PPP的小基本法——《基础设施和公用事业特许

经营管理办法》（第25号令）明确提出要“探索利用特许经营项目预期收益质押

贷款，支持利用相关收益作为还款来源”，同时另外，中国人民共和国最高人民

法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予

以质押，表明PPP项目中特许经营权收益权质押担保的可行性。

因此，在实际操作过程中，越来越多的金融机构认可并要求将PPP项目

中的特许经营权收益权进行质押担保。

（四）第三方担保

除了社会资本提供的保证金、金融机构出具的保函、PPP项目的特许经

营权收益权质押外，政府方还会要求社会资本或项目公司提供其他形式的担保，

如母公司（股东）担保和专业担保公司保函等。

1. 母公司（股东）担保

母公司（股东）担保，是指由社会资本方或项目公司的母公司（股东）

为社会资本方或项目公司履行PPP项目合同向政府方提供担保。

在政府与社会资本或项目公司签订的PPP项目协议中，政府为了强化社

会资本方的担保责任，会要求项目公司的母公司（即社会资本方）为项目公司履

行PPP项目协议向政府方提供担保。如青岛特锐德电气股份有限公司（简称“特

锐德”）联合合肥国轩特来电新能源有限公司、安徽雄峰矿山装备有限公司共同

中标安庆市新能源电动汽车充电基础设施PPP项目，联合体与安庆市同安实业有

限公司（安庆政府指定机构）合资组建了安庆同安雄峰特来电新能源有限公司，

其中特锐德持股比例为65%。根据安庆PPP项目公司的发展需要，需向安庆市同

安实业有限公司申请21270万元的借款，用于安庆市新能源电动汽车充电基础设

施PPP项目建设、运营，借款期限13年，特锐德经董事会审议通过为项目公司

提供连带责任担保，担保期限自协议生效之日起13年。

但实际上，许多社会资本方提供母公司（股东）担保的意愿并不强烈，

这是因为项目公司的特点是有限追索，实现风险隔离。

2. 专业担保公司保函

在母公司（股东）不愿提供担保的情形下，社会资本方或项目公司可寻

求专业担保公司出具相应保函。

不同于银行类保函，专业担保公司保函有以下两个特点：1.出具保函时

的审查更加专业和全面，通常是以申请人的信用状况为依据，综合考量其资质条

件、以往从事工程建设的业绩、技术水平以及管理能力。2.风险发生后索赔条件

更为严苛，专业担保公司出具的是有条件的保函，受益人提出索赔需提供被保证

人确实违约的证据以及相关的证明、鉴定材料等，且担保公司不是按保函金额一

次性足额赔偿，而是按照补偿实际损失的原则进行理赔。由此可见，专业担保公

司保函在实际过程中更加公平，能更好地促进效率提高。

如安徽省信用担保集团有限公司作为专业担保公司，和安徽省路网交通

建设集团联合推出“担保+PPP”模式，致力于PPP模式的创新发展，首笔PPP

模式融资担保项目已顺利放款，贷款金额20亿元，首期投资10亿元，重点用于

太和县基础设施建设。

PPP项目的常见的四种融资方式

PPP项目投资大、期限长，若能够通过适当方式进一步拓开融资渠道，

不仅可以减轻政府和社会资本资金压力，分散风险，保障项目持续运营，还可以

创造社会资金投资机会，实现项目多元化融资。

首先，从财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》中所列的PPP项目

基本合同体系来看，融资是PPP项目体系中很重要的一部分。

贷款可以算是最主要、最基本的一种融资方式，除了贷款之外，还有债

券、股权基金、资产证券化等常见融资方式。

项目贷款

项目贷款是指用于借款人固定资产投资的本外币贷款，适用PPP项目建

设阶段融资需求。有着贷款期限较长、贷款金额较大、融资成本较低和流程相对

简便的特点和优势。

PPP项目的贷款方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世

界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。根据项目规模和

融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组

成的银团。PPP项目融资资金额较大，融资期限较长，适合于采用银团的方式进

行项目融资。

根据中国银行业协会要求，单一客户或单一项目融资超过10亿元，原

则上通过银团方式提供融资;若融资金额超过30亿元，则必须通过银团方式提供

融资。

债券

根据现行债券规则，满足发行条件的PPP项目公司可以在银行间交易市

场发行永(可)续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，可以在交易商协会

注册后发行项目收益票据，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，

还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。

债券发行基本交易结构如下图所示:

本文以中期票据、项目收益票据、项目收益债券为例进行介绍。

1.中期票据

公司发行中期票据通过公开市场进行融资，募集资金用途可用于置换银

行贷款、补充经营资金缺口及项目建设。中期票据的注册额度计算方式与短期融

资券一致。中期票据发债期限一年以上。

针对PPP项目公司发行中期票据，其基本要求有：主体信用评级一般AA-

以上，是存续超过3年的非金融企业;社会资本方申请发债须资质良好。

2.项目收益票据

项目收益票据是指非金融企业(以下简称企业)在银行间债券市场发行的，

募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融

资工具。鼓励以项目公司鼓励以项目公司作为发行主体，也能通过集团公司发行。

项目收益票据的期限涵盖项目全生命周期，期限与项目现金流匹配，发行期限灵

活。募集资金可以项目建设和用于偿还前期形成的项目贷款。

针对PPP项目的项目收益票据，要提醒注意的是如以项目公司注册发行，

一般须设置项目现金流不足以覆盖债券本息的应对措施，包括第三方差额补足条

款等;如以集团公司注册发行，募集资金需投入项目建设使用，需建立有效的资

金使用监管机制。另外，在项目准备阶段应就项目运作方式、项目回报机制等进

行设计，确保项目的现金流能覆盖项目收益票据的本息。

3.项目收益债券

是由项目实施主体或其实际控制人发行的，与特定项目相联系的，债券

募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或主要来源于项

目建成后运营收益的企业债券。通常为收益稳定且有保障的电力、水务、垃圾处

理、高速公路、铁路、机场、港口、隧道桥梁等大型基建项目。可以公开发行和

非公开发行。非公开发行每次发行认购的机构投资者不得超过200人，单笔认购

不少于500万人民币，且债项评级应达到AA级以上。(关注债项评级，而不是企

业主体评级)

项目主体：国内注册具有法人资格的企业或仅承担发债项目投资、建设、

运营的特殊目的载体。(允许无经营历史的SPV，但必须有项目支撑，项目必须具

有盈利能力，不能单纯依赖财政补贴建设和运营)

项目收入：包括但不限于直接收费收入、产品销售收入、财政补贴等。

其中。债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%。

项目效益评价：在项目运营期内的每个计息年度，项目收入应该能够完

全覆盖债券当年还本付息的规模。项目投资内部收益率原则上应大于8%。(对于

财政补贴占比超30%的项目，或运营期超过20 年的项目，内部收益率可放宽至

6%。)

增信和担保措施：项目收益债券应设置差额补偿机制。在此基础上，可

同时增加外部担保。(不存在地方政府担保)

资产抵质押：发行人应于募投项目竣工验收并办理权利凭证后10 个工

作日内，足额向债权代理人办理抵质押手续。

基金

1.政府成立引导基金

该种情形是指省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资

金，合作成立产业基金母基金，母基金再根据审核后的项目设立子基金，由地方

财政做劣后级，母基金做优先级，地方政府做劣后，承担主要风险。

某城市发展基金结构图：

2.社会资本发起投资基金

该种情形是指有建设运营能力的社会资本发起成立股权投资基金，社会

资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银

行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。社会资本与金融机构合资成立基金

管理公司担任GP，金融机构作为优先级LP，社会资本作为劣后级LP，成立有限

合伙形式的投资基金，以股权的形式投资项目公司。

资产证券化

首先，须特别指出，按照《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，

以地方政府为直接或间接债务人的基础资产本不可作为资产证券化的基础资产，

但该指引又做出特别规定即：地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与

社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴，可以作为企业资产证券

化基础资产。

在PPP项目中，典型基础资产、企业如下表所示：

满足条件的PPP项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券

化融资。具体由PPP项目公司作为发起人(原始权益人)，将PPP项目项下未来可

预测的能够产生稳定现金流的基础资产进行组合，形成基础资产包，向构建的特

殊目的机构(SPV)进场真实出售，以基础资产产生的现金流在证券市场向投资者

发行资产支持证券，将认购资金用于项目公司建设运营。

交易后，一方面，项目公司通过出售基础资产获得现金流、提前实现投

资回报变现;另一方面，认购证券的投资人，将通过PPP项目基础资产产生的现

金流逐期获得投资收益。