全国律协调研组关于推动律师为政府投资重大建设项目提供法律服务的调研报告-

全国律协调研组关于推动律师为政府投资重大建设项目提供法律服务的调

研报告

制定机关 中华全国律师协会

公布日期 2013.05.08

施行日期 2013.05.08

文号

主题类别 律师

效力等级 行业规定

时效性 现行有效

正文：

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全国律协调研组关于推动律师为政府投资重大建设项目提供法律服务的调研报告

根据全国律协《关于开展“律师服务经济社会发展业务创新拓展工程”的实施方案》提出的“促成政

府主管部门发文，政府投资重大建设项目由律师提供全过程专项服务，推动广大律师真正参与政府决策流

程，在促进法治政府建设中实实在在发挥作用”的要求，全国律协建设工程与房地产专业委员会（下称“建

房委”）把实施上述工作要求作为今年工作计划的重点。鉴于浙江省司法厅和省发改委早在2009年8月颁

发111号文件《关于充分发挥律师作用积极为重大项目建设提供法律服务的意见》（下称“浙江联合发文”）

和上海市委、市政府于2010年4月颁发16号文件《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重

要作用的若干意见》（下称“上海联合发文”），建房委把两地开展律师为政府投资项目服务的典型调查作为

今年第一阶段的工作重点。全国律协对此项调研工作给予大力支持，研究确定了调研提纲和调研组成员，

正式发函两地律师协会，并要求司法主管部门予以配合。调研组由全国律协建房委正、副主任和部分地方

律协建房委主任等共13人组成，全国律协常务理事、吉林省律师协会会长迟日大带队，于4月8日到浙江

省律师协会和司法厅、9日到上海市律师协会和司法局进行专题调研，并在两地召开了专题座谈会。现将调

研情况报告如下。

一、浙江、上海两地联合文件出台背景

由于承担重大建设项目的政府部门对律师为政府投资项目提供法律服务重要性和必要性的认识有一个

过程，浙江、上海两地主管部门联合发文、明确律师为政府投资项目的服务法定化都经历过波折和困难。

浙江、上海两地主要领导高度重视，司法行政部门和律师协会共同努力，促成地方主管部门联合发文并认

真贯彻执行，有效促进了律师为政府投资项目提供法律服务取得进展和突破。

（一）浙江联合文件出台背景

2006年，浙江省委明确要求：自觉而有效地把建设“法治浙江”结合到构建社会主义和谐社会的实践

中去，稳步推进“法治浙江”建设的各项任务，努力提高浙江省经济、政治、文化、社会生活的法治化水

平，确保浙江省法治建设工作走在全国前列。同年，浙江省人大常委会通过了《关于建设“法治浙江”的

决议》。

浙江省历届领导认真秉承“平安浙江、法治浙江”的指导思想，积极推动律师服务政府重大建设项目

业务法定化。2008年12月，浙江省律师协会下发了《关于律师为法律顾问企业、重大建设项目单位开展“法

律体检”活动的通知》（浙律协{2008}第69号文）；2009年2月，浙江省司法厅在下发《千家企业“法律体

检”专项行动方案》。全省律师按照省厅、省律协要求，共走访企业和重大项目共4671家，举办各类企业

风险防范讲座125场，发放“法律意见书”和“法律风险提示函”3265份，为164家企业和重大建设项目

查法律风险源并制定有针对性的整改方案。

2009年8月，联合发布了《关于充分发挥律师作用积极为重大项目建设提供法律服务的意见》，明确规

定投资共8811亿的81个项目均应由律师参与提供法律顾问服务。

（二）上海联合文件出台背景

上海市一直走在中国改革开放的前沿，是中国市场经济最为发达的地区，同时也是法律服务较为成熟

的地区。上海市委、市政府领导也一直倡导依法治市，高度重视律师作用。

2008年，上海司法局联合市发改委就律师为政府投资建设项目提供全程法律服务着手开展共同发文工

作。在2009和2010年上海“两会”期间，担任上海市政协常委的朱树英律师先后提出提案《律师全程跟

踪，确保依法规范运作----政府投资基础设施工程由律师全程提供法律服务的建议》、《关于本市推行重大

建设项目由律师提供全过程法律服务，确保项目依法、规范运行的再次建议》，上海市政协高度重视，转发

市司法局和市发改委。2010年，提案被采纳并报市委、市政府。同年4月，上海市委、市政府以办公厅名

义颁发了上海市委、市政府办公厅共同颁发《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用

的若干意见》，明确提出政府投资的重大项目应从立项审批项目之前，就组织律师提供相应法律服务。

二、两地主管部门多措并举，切实贯彻落实联合文件

两地联合文件发布后，两地律师在政府投资的重大建设项目建设过程中发挥了积极作用，团队法律服

务能力和水平不断提高，法律服务的广度和深度不断拓展，律师提供全过程法律服务的项目不断增多，律

师法律服务政府投资重大建设项目的覆盖率不断提升。目前，两地政府投资项目由律师提供法律服务的比

例都已超过95%。

两地联合文件执行以来，律师为政府投资建设项目提供法律服务过程中，有效控制和预防了各类法律

风险，为政府避免和挽回了重大经济损失。政府投资项目服务法定化不仅充分发挥了律师为政府投资项目

保驾护航的重要作用，同时也提升了律师自身的服务能力。各级政府部门依法保障重大建设项目规范运作

和发挥律师在重大项目建设中的积极作用的意识明显提高，对律师服务的思想观念由“律师作用不大”转

变为“充分发挥律师作用”，有效推进了律师为政府投资项目提供法律服务。

（一）浙江省贯彻联合文件做法

为认真贯彻落实省厅文件精神，推动律师为政府投资项目服务，浙江省大力宣传主管部门的文件要求，

提高各级政府部门领导依法、规范进行重大项目建设的认识。为贯彻省司法厅、发改委文件，浙江省司法

厅和律师协会成立了由16名资深律师组成的讲师团，在全省各地为政府领导班子巡回宣讲共1059次。通

过司法行政部门和律师协会共同努力，重大建设项目中充分发挥律师作用这一指导思想深入各级行政部门

并落到实处。

各地政府充分发挥能动性，推动浙江联合文件贯彻落实。如宁波市律师协会于2010年10月底举办了

“关于政府和民间投资重大建设项目法律服务研修班”。研修班邀请了包括国家发改委领导、

法官和资深专业律师等众多专家、学者指导授课，有效推进了宁波市律师为政府投资项目提供服务的进程。

2012年，浙江省政府相关部门发文，对“充分发挥律师在服务经济社会发展中的职能作用”作出进一

步规定，对律师服务给予了充分肯定。文件指出，要发挥律师在经济建设、加强和创新社会管理、维护社

会和谐稳定、服务和保障民生中的职能作用，切实加强律师队伍和律师事务所的建设，并加强对律师执业

活动的指导、监督和管理，力争到“十二五”期末，浙江省全省县级以上政府普遍聘请律师担任法律顾问，

村（社区）法律顾问覆盖率达95%以上，企业法律顾问年增长率达8%以上，中等规模以上企业全部聘请法

律顾问。该文件鲜明地反映出政府相关部门对律师行业法治社会的期许。

（二）上海市贯彻联合文件做法

为贯彻联合文件精神，上海市律师协会向各区县律师工作委员会、各律师事务所发出《关于大力组织

律师参与法治政府、法治社会建设的通知》，大力推动律师服务政府投资重大建设项目。为认真贯彻执行《通

知》要求，市律协举行了“上海律师参与法治政府、法治社会建设动员大会”，提出了明确具体的工作目标，

主要包括：组织好律师服务“四个中心”建设；组织好律师参与政府法律顾问工作；组织好律师参与重大

事项社会稳定风险分析和评估；组织好律师参与突发事件善后工作；组织好律师参与信访工作；组织好律

师为动拆迁工作提供法律服务；组织好律师事务所与司法所开展“双结对”活动等7个方面的工作。

上海各区县委、区县政府出台大量具体制度和措施，积极推进律师服务政府投资重大建设项目。上海

浦东新区以及闵行、徐汇、青浦、闸北、宝山、金山、杨浦等区委、区政府都发文，对区政府投资的重大

项目由律师提供全过程法律服务作出相应规定。以闵行区为例，闵行区司法局、财政局在全市率先出台了

《关于进一步规范政府购买法律服务的意见》，并制定了《政府购买法律服务示范文本》，通过规范政府购

买法律服务项目的范围和形式，理顺服务程序、秩序，规范经费支付方式，建立公开、公平、优质、有效

的服务机制，形成了具有闵行特点的政府购买法律服务长效运作模式。

三、两地律师为政府投资项目提供服务的基本模式、服务内容与成效

调研组重点对律师为政府投资项目提供法律服务的基本模式、服务范围以及取得的成效进行了调研。

浙江省联合发文覆盖了全省重大建设项目，基本特点是服务广度实现全覆盖。上海市联合发文件要求律师

为政府投资项目提供服务从立项的可行性分析开始，对律师的服务深度提出了更高要求，基本特点是服务

深入到项目建设的全过程。

（一）浙江律师服务政府重大投资项目的基本模式和服务内容

目前浙江律师为政府投资项目提供法律服务已经渗透到各个地、市，对推动全省重大项目建设，促进

投资进一步增长，发挥了积极作用。其模式主要分为非诉讼和诉讼两种类型。

1、浙江律师为政府项目提供的非诉讼类法律服务

（1）参与项目融资方案的设计和融资合同的起草、谈判；

（2）全面参与重要涉外合同、合资合作合同、施工建设合同、原材料供应合同等的起草、审查和谈判；

（3）项目建设过程中相关招投标法定程序的法律服务；

（4）项目建设方案的设计、选择；

（5）交易结构设计、股权或资产转让、知识产权保护、环境和资源保护等重大法律事务处理；

（6）开展专项法律培训；

（7）为项目建设过程中遇到的疑难问题和纠纷提供法律意见。

2、浙江律师为政府投资项目提供的诉讼类法律服务

（1）代理项目中所有行政诉讼、行政复议；

（2）代理项目中所有民商事诉讼，其中民事诉讼范围较广，如：征地拆迁、补偿安置、劳资纠纷等；

（3）涉外合作纠纷案件的仲裁；

（4）纠纷的庭外和解谈判。

（二）上海律师服务政府重大投资项目的基本模式和服务内容

上海的文件由市委、市政府办公厅联合颁发，对律师为政府投资提供法律服务的深度提出了明确要求。

文件提出，加强对法律服务业的政策支持；搭建律师行业与政府有关部门的交流平台；在政府重大工程决

策、重大项目安排、重大民生工作和大额度资金使用的合法性和可行性论证过程中，各级政府部门应当积

极组织律师参与；律师应当参与重大事项社会稳定风险分析和评估；聘请律师参与防范法律风险重大决策；

项目拟定部门和项目报建部门都要把律师的审查评价和法律意见作为审批或核准的重要依据。文件的发布，

使律师能够从项目立项开始切实解决项目建设过程中的各类法律问题。上海市律协曾下发调研表收集了有

关情况。

1.上海律师为政府投资项目提供深度法律服务的服务模式

（1）上海市所有区、县政府全部聘有法律顾问团，法律顾问团成员根据其专业特对应相关职能部门，

上海市80%的乡镇和街道也聘请律师提供服务；

（2）政府投资重大建设项目聘请律师担任项目常年法律顾问；

（3）政府投资重大建设项目聘请律师担任项目的专项法律顾问，律师为项目提供全过程法律服务或为

重大事项提供法律咨询意见；

（4）就某个政府投资重大建设项目、项目建设的某个阶段或某个问题，委托律师办理相关法律事务；

（5）政府投资重大建设项目发生争议，委托律师作为相关行政复议、行政诉讼、民事诉讼的代理人。

2、上海律师服务政府投资重大建设项目服务内容

（1）为项目前期的商务策划、意向磋商和交易结构设计提供法律支持，确保依法推动项目进程；

（2）前期介入招投标合同谈判及签订，预防潜在的法律风险；

（3）参与项目融资、商业运作及财务盈利模型、保险方案、合资合作模式、知识产权许可使用与技术

转让方案的制订，提供关于融资、担保、保险、合资合作、知识产权保护等专项法律服务；

（4）设计和优化项目合作或交易模式，起草、审查各类项目交易文件，参与相关合同谈判，协助提高

项目公司治理和合同风险管控能力；

（5）协助处理项目建设期间发生的投诉、索赔和争议事宜，根据委托，参与诉讼或仲裁。

（三）两地律师服务政府投资项目成果丰硕

浙江、上海两地联合文件执行以来，律师为政府投资项目服务取得明显成效。为更好地胜任服务政府

投资项目建设工作，浙江和上海提供服务的律师事务所主要以团队形式为政府提供法律服务，增强团队服

务能力，团队主要成员有行政法、能源法、建设工程等各个专业领域的骨干律师；在服务内容上，由原来

被动式、咨询式的法律服务逐步转变为主动的、菜单式的法律服务。目前，浙江、上海一些律师事务所已

经积累了丰富的服务经验，全过程法律服务的能力和水平显著提升，取得了明显成效。

1、浙江律师为政府投资建设项目提供法律的服务成效

截止到2012年底，浙江律师担任政府和政府部门法律顾问由2009年1700家左右发展为2539家，较

2011年增加了6.2%；2010年，浙江省政府九景衢铁路、宁波铁路枢纽、杭州湾跨海大桥等重点项目的重要

涉法事项都有律师参与法律服务；在舟山，律师为80余个政府重点工程担任法律顾问，提供法律服务1250

次，涉及标的31.8亿元；在宁波，政府多个重大投资建设项目都聘请律师提供法律服务，如宁波市司法局

组织专业知识过硬的律师组成多个团队，参与办理宁波市轨道交通建设、宁波绕城高速公路、宁波东部新

城征地安置等重大项目，通过全程提供法律服务及时解决重大项目的法律事项；象山县司法局组织律师为

象山港大桥项目提供法律服务，目前律师已为大桥建设出具法律意见书12份，参与调处重大争议纠纷8起，

确保这一重大项目的顺利推进。

在为政府投资项目提供法律服务过程中，浙江省一批律师事务所表现突出，组成专业团队为政府投资

部门提供完善的法律服务，协助政府解决各类法律问题，取得了明显成效。

浙江阳光时代律师事务所作为一家在国内能源环境行业享有盛誉的专业律师事务所，长期为国家发改

委、国家电监会等政府部门、国家开发银行等大型金融机构以及国家电网公司、南方电网公司、国家核电

技术公司、中国国电集团公司等中央和地方大型企业提供法律服务。为政府投资重大建设项目提供全程法

律服务多达50余项，三分之一以上为国家重点项目，如三门核电项目、秦山核电厂扩建工程（方家山核电）、

福建福清核电项目、三明核电项目等多个发电项目以及在浙江省海洋经济背景下开展的海洋能源项目。2008

年，阳光所正式成立重大项目管理中心，致力于为能源、资源与环境领域的重大项目提供优质高效的团队

法律服务。

浙江天册律师事务所为杭州市建委、杭州市规划局、杭州地铁集团、杭州国土局等政府部门担任常年

法律顾问，先后为舟山六横嶂螂山船坞项目、湖州安吉县城中心区块改造项目、义乌国际商贸城拆迁安置

项目、杭州萧山梅花楼城中村改造项目、淳安阳光水岸景观修复项目等区域性政府投资重大建设项目提供

全程法律服务。杭州市地铁集团和香港铁路有限公司联合成立的特许经营公司出资进行建设的杭州地铁1

号线，由该所主任、省律师协会章靖忠会长领导的团队提供包括土地征收、拆迁、物业立项等全过程的法

律服务。

浙江六和律师事务所全程提供法律服务的重大建设项目有浙江名茶市场建设项目、中国水利博物馆建

设项目、辻产业重工（舟山）有限公司建设项目、舟山定海旧城改造项目等，同时还被确定为舟山定海旧

城改造项目提供法律服务的唯一一家律师事务所，将为定海旧城改造提供全程法律服务。

国浩律师集团（杭州）事务所，受临安市人民政府、富阳市人民政府、德清县人民政府、瑞安市人民

政府、浦江县人民政府、余杭区建设局等各级政府，以及国家核电技术有限公司、中化蓝天股份有限公司、

浙能集团、中海油新能源有限公司、山东电力工程咨询院有限公司等大型国有企业委托，担任数十个政府

投资重大建设项目的代理人，就提供合同草拟、文本谈判、法律意见咨询等法律事项，在各个环节提供法

律服务。还有部分项目是中外合资、合作项目，比如，国浩所受中国华电工程（集团）有限公司委托，担

任各项中外合资、合作项目的代理人，合作的国家包括美国、印尼、俄罗斯、柬埔寨、越南、南非等，主

要为融资、项目谈判、审核、股权收购、草拟合同、前期开发等事项提供法律服务，大部分项目已完成，

还有一部分处于谈判或服务中。

浙江泽大律师事务所受浙江省国土资源厅、浙江省水利厅、舟山市人民政府法制办、台州市路桥区人

民政府路北街道办事处、舟山市人民政府、舟山市普陀区人民政府、杭州市对外贸易经济合作局等政府部

门委托，组织团队担任常年法律顾问。

浙江大公律师事务所作为一家专业能力较强的专业律师事务所，受相关政府单位委托，就嘉绍跨江通

道工程、绍兴市支援青川县灾后恢复重建工程、绍兴市奥体文化科技三大中心工程等一批省级和地方政府

投资项目，就招投标文件审查、合同签订、履约纠纷处理、产权交接等相关涉法事项接受法律咨询，出具

法律意见。

2、上海律师为政府投资建设项目提供法律服务的成效

近年来上海市政府城市建设快速发展，每年投资的重大建设项目多达数千亿，有的投资建设项目举世

瞩目。虹桥和浦东两大国际机场改扩建项目、上海世博园、上海中心大厦、申通地铁的投资建设运营管理

四合一项目以及上海世博园和迪斯尼主题乐园重大项目，都由上海律师提供全程优质法律服务，得到了政

府的高度肯定。

上海中茂律师事务所为举世瞩目的上海世博会提供了从筹备、建设、举办直至撤展全过程法律服务，

在历时七年半的时间里，中茂所世博律师团队始终保持24小时全天候工作状态，累计服务时间逾5万小时，

承办了近10个专项服务，代理诉讼案件近500起，起草和修改各类合同、协议、法律意见书等法律文件1

万多份；提供的法律服务内容涉及土地储备、动迁安置、工程建设、参展招商、特许经营、知识产权、志

愿者工作、项目融资、参展援助、政策研究等，开创性地解决了大量疑难、复杂法律问题。他们负责起草

的《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法（建议稿）》，将水管、污水管、通讯电缆等原本“各

自为政”的铺设工程以“共同沟”的形式加以统一，成为中国世博建设工程的一项创举，最终被市政府采

纳并形成法规。在世博会场馆建设中，需要动迁272家企事业单位，动迁居民达1.8万户，中茂所律师团

队日以继夜开展调查、疏导、协调和谈判，成功化解了各种矛盾，保证了场馆建设如期进行。中茂所律师

团队针对重大、疑难、前瞻性问题进行分析、研究，提出最佳解决方案。全所其他律师则为机动部队，随

时准备应对集中性、突发性事件和涉讼案件。这种模式保障了世博法律服务的及时性、审慎性和周密性，

取得了非常好的效果。中茂所律师团队在服务世博的七年半中无一起责任事故，其服务质量受到市委、市

政府和上海世博局等部门的高度评价，中茂所也因此荣获上海迎世博“优质服务示范窗口”称号。除世博

园区外，中茂所还承担了虹桥商务区、上海迪士尼乐园、上海中心大厦、国家会展中心、上海中环线、黄

浦江越江隧道工程、上海外滩地区交通综合改造、上海青草沙水源地原水工程、龙华机场用地开发建设项

目、沪闵轨道交通延伸段工程、苏州河沿岸旧区改造项目等上海市重大工程的法律服务工作。

上海闵行区的新闵律师事务所、旭波律师事务所、儒君律师事务所等几家律师事务所为虹桥综合交通

枢纽项目、莘闵轻轨建设项目、地铁五号线、九号线，闵行区全区整治违法建筑工作、磁悬浮等政府重大

投资建设项目提供法律服务，其中新闽所受聘于华漕镇工程指挥部，为市重点工程虹桥综合交通枢纽项目

提供全程法律服务。该项目在12.8平方公里上征地19608亩，征地动拆迁涉及12个行政村、72个生产队、

1372家企事业单位、3732户农民、208户居民，共12702个动迁任务。闵行律师的工作得到了区委、区政

府的高度评价和认可。由于律师工作成效明显，闵行区政府在制定《政府采购法律服务实施办法》的同时，

制定了《政府采购法律服务示范文本》，帮助律师事务所确定付费主体和计费方式。

上海市建纬律师事务所一直是国内建设工程与房地产领域法律服务的领头人。多年来，该所为上海和

各地许多政府重大投资项目提供了高效、优质的全过程法律服务，如中国国家博物馆、清华科技园、中国

电信信息园、中央电视台新址、上海延安东路隧道、上海浦东国际机场、上海艺术中心、上海证券大楼、

深圳证券交易所新办公大楼、深圳平安保险公司大楼、天津地铁1、2、3号线、重庆朝天门长江大桥、吉

林江湾大桥等提供了全过程法律服务，在天南海北留下了勤奋足迹和骄人业绩。

上海中建中汇律师事务所长期担任黄浦区、卢湾区、徐汇区等政府的法律顾问，先后在吴泾工业项目、

苏宁163退地事件、SOHU争议、外滩园等重大建设项目中为政府提供法律服务。

上海金茂律师事务所作为上海内环线高架道路指挥部聘请的法律顾问，先后为内环线高架道路工程、

成都路南北高架道路以及延安路高架道路提供全过程法律服务，并参与了上海污水综合治理工程、上海江

桥垃圾焚烧工程、白龙港污泥处理工程等政府投资重大建设项目的法律服务。金茂所律师长期担任上海市

公路管理处的法律顾问，积极推动BOT方式招商引资，利用社会资金建设上海高速公路，有效解决了上海

高速公路资金难题。金茂所还先后参与了数十项政府BOT项目融资谈判，包括公路、桥梁、隧道项目，水

厂、电厂项目，污水处理、垃圾焚烧等环境项目以及浙江杭州湾钱江通道工程等重大建设项目。

上海律师在贯彻联合文件时，提供的法律服务还包括加强依法治市和维护社会稳定。

2009年6月，上海发生闵行区“莲花河畔景苑”商品住宅建设项目7号楼倒楼事件，倒楼物业共有52

套沿河住宅，已售出45套。事故发生后，倒楼楼宇的买房人以及小区内其他买房人共数百人涌向建设工地，

为工程发生的质量问题向有关部门讨说法，一度成为上海突发性重大维稳事件。闵行区政府聘请几家律师

事务所担任政府法律顾问，全面为政府维稳提供法律服务。建纬所、中建所担任开发商法律顾问；上海市

律协另选派40名律师担任买房业主的法律顾问，提供无偿援助，形成突发事件中各方主体均有上海律师提

供服务的依法解决争议的有序态势。各方律师充分发挥作用，使得该矛盾突出的维稳事件得以稳定、有序、

依法、有效解决，创造了城市发生突发事件律师集服务各方当事人的新模式。

上海司法局和律师协会组织律师协助政府解决信访矛盾。上海律师的有效服务，使2000多个疑难信访

案件中的600多个疑难信访案件圆满解决，市委领导指示要为律师解决服务费用问题，每案由政府支付1

万元，共计解决600多万律师服务费用，开创了信访案件采购律师服务，政府支付服务费的先河。

2010年上海市静安区“11.15”特大火灾发生后，市区两级政府在处理事故过程中充分听取律师意见。

上海市律协成立“11.15特大火灾涉及法律问题研究小组”，专门开展相关法律问题研究，专题研究报告呈

送市政府。静安区政府也组织政府法律顾问团提供法律咨询意见，静安区司法局指派优秀律师对受灾家庭

提供法律援助。律师协助政府解决特殊需求的法律服务得到各方的高度肯定。

3、推行律师事务所商业保险有助于解决政府投资建设项目法律服务后顾之忧

调研组在浙江、上海两地调研过程中了解到，目前各级政府在比选或招标律师为政府投资重大建设项

目提供法律服务时，顾虑比较多的是如何确保律师服务质量、出现服务质量问题时如何承担责任等问题。

但当了解到律师行业的过错责任保险及其保险额度后，顾虑一般都会消除。根据国外律师行业的经验，律

师及律师事务所提供重大服务项目时会在行业保险外再购买律师事务所商业保险，给当事人更有效的职业

保险，以提高自己的竞争力。上海市建纬律师事务所在重大项目招投标中屡屡胜出，与其高额商业保险理

赔额度不无关系。该所自1994年开始购买律师事务所商业保险，保额已从当时的每年出资14.7万元保额

为150万元，增加到了2011年的出资30万元保额达15000万元。

四、两地执行联合文件过程中存在的主要问题、对策与措施

调研中发现，浙江、上海两地在联合文件执行中存在一些问题。共性问题包括两个方面，一是文件对

重大建设项目的定义界定不明确；二是政府购买法律服务的意识不强。两地联合文件都未涉及律师提供服

务的收费规定，律师提供的许多政府投资重大建设项目服务难以收费或只是象征性收费。

（一）浙江执行文件中存在的问题及对策建议

在浙江调研中，参与座谈的律师针对实践中存在的问题展开讨论，认为律师为政府投资项目提供法律

服务存在的问题主要有：

1、“重大建设项目”标准不够明确

浙江联合文件并未对“重大建设项目”的定义和标准作出明确规定。在实践中，只要经浙江省发改委

重点办批准即成为省重点项目，发改委每年都会有相关的项目目录清单。但仅仅经政府相关部门批准即成

为“重大建设项目”不尽科学合理，还应该有一个定义和投资数额标准。

部分参会律师认为，可将建设项目的投资额作为划分标准，也有部分律师认为“重大项目”包括两类：

第一类为基础设施，如地铁、交通、隧道、码头、围垦、重大建筑工程（如国有投资主导的地产项目、楼

宇、馆所）等；第二类为与环境直接相关的项目，如能源基础设施中的核电站、煤矿、海上石油勘探开发、

天然气管道等。

2、律师出具法律意见在项目建设过程中地位不够明确

在政府投资项目建设过程中，应当明确律师服务从什么阶段进入。律师为政府投资重大项目提供全过

程法律服务，完全可以从立项阶段进入。发改委在项目审批中的“风控报告”、“环评报告”、“维稳报告”，

应由律师出具法律意见，而现在的文件并没有明确规定。

目前，地下水问题、水污染等环保问题不断曝光，这与政府相关部门对审批建设项目中的“环评报告”

审查不严有较密切联系。环评报告制作主体为中介机构，其工作范围仅针对技术，而在实践中，技术的实

施、措施及其落实情况、环评报告制作单位主体的合法性、严密性等问题常被忽视。因此，律师针对这些

问题开展尽职调查并出具法律意见，显得非常必要。

现行法律并未明确规定政府相关部门对“社会稳定”报告进行审批需要律师提供相应的法律服务。政

府相关部门在对重大建设项目进行审批时，企业需向政府相关部门提交“社会稳定”报告，保证在此项目

建设过程中众不会闹事。部分参会律师认为，应由律师出具“社会稳定”报告。一是发改委作为审批建

设项目的政府部门，由自己出具该报告不合理；二是律师对制作维稳报告最有发言权。律师具有丰富的处

理社会事务、社会矛盾问题的经验，出具报告能充分运用法律思维，发挥专业特长。

3、重大项目服务量巨大，律师收费标准过低

浙江律师在开始阶段基本上免费为政府提供服务。在联合文件推动下，浙江许多县、市地方财政每年

能为农村、社区法律顾问支付6000元— 8000元的报酬，相比完全由律师免费提供服务有了一定的突破，

但仍与律师提供的劳动不相匹配。

联合文件发布之前，律师行业提倡以“服务中心、围绕大局”为出发点，从公益、履行社会责任的角

度发挥律师作用，以更好地开拓、发展政府投资重大建设项目市场。联合文件规定，律师为政府投资重大

建设项目提供法律服务，政府负有支付报酬的义务。但政府在社会、政治、经济中的强势地位以及部分律

师或律师事务所的不正当竞争等原因，导致文件执行至今，政府购买重大建设项目律师服务时支付的报酬

相当低，基本上低于律师或律师事务所的服务成本。

浙江省14大国有企业顾问费每年平均不超过10万元，未达到浙江省律师年平均顾问费水平。有律师

提到，律师组成团队接受委托，担任一项投资额高达130亿的跨海大桥项目法律顾问时，每年的法律顾问

费仅为5万元。上文提及的杭州地铁1号线项目中，律师团队最后也是以亏本告终。

与会律师希望能够明确律师为政府投资项目提供全过程法律服务的收费标准。有律师提出：2006年，

司法部和发改委曾联合下发过《律师服务收费管理办法》，针对律师为政府投资重大项目提供全过程专项服

务的新情况，建议两部委继续制定相关服务的收费办法和标准。还有律师提出，为政府投资重大项目提供

全过程专项服务，其从立项阶段、招投标阶段到建设阶段全过程的法律服务，工作期限和工作量已远超监

理单位所承担的工作，建议参照国家发改委和建设部联合颁发的《建设工程监理与相关服务收费管理规定》

的标准，发改委在审批项目的时候将“法律咨询费”列为预算成本，明确律师按项目投资额设定提供法律

服务的收费标准。

4、律师之间存在的低价恶性竞争倾向须明文禁止

国务院《招标投标法实施条例》规定，政府对采购律师服务应当招标。律师服务竞争在某种程度上有

助于促进专业能力提升，但在律师为政府投资建设项目提供法律服务的实践中，不正当的无序竞争广泛存

在，造成律师收费明显低于成本价。

部分参会律师认为，招投标制度作为规范市场竞争的方式之一，行业协会应当制定具体制度，可以借

鉴我国现行的招投标相关法律法规，如明确规定公开招标、邀请招标的适用范围、对中标价进行限制，如

行业协会可结合物价局的标准及律师的等级标准（需要进一步完善）确定区域中各等级律师服务成本的最

低价，投标价不得低于此价格，否则中标无效。

（二）上海执行文件中存在的问题及对策建议

在上海调研时，参与座谈会律师都认为：上海律师服务政府投资重大建设项目成果丰硕，政府和社会

评价良好，但在实践中还存在很多制约律师服务的现实难题，需要引起各方面的重视并合力寻解决方案。

存在的问题主要有：

1、政府对律师服务价值的认识程度有待提高，重大项目的定义和服务范围界定不明，律师法律服务的

广度和深度有待拓展

与浙江联合文件的情况相似，上海联合文件对政府投资重大项目的定义和标准没有界定。与会反映，

政府采购法律服务范围相对较窄，律师服务集中在信访案件、突发和维稳事件处理上，项目非诉讼服务较

少。对律师作用的认识还有待进一步提高。有的部门对律师参与立项和重大项目决策服务缺乏信任，造成

律师参与项目的广度、深度都不够。

参与调研的上海律师希望，国家主管部门在联合发文时能够借鉴上海文件的经验教训，对国家，省、

直辖市，地、市，区、县等不同的政府部门的重大建设项目，对投资金额和建筑标准等作出统一规定，使

律师服务能够贯穿项目建设全过程，切实起到为政府保驾护航的实际效果。他们建议对律师服务的内容和

要求作明确的规定，建议规定：

律师为政府投资项目提供全过程的专项服务，在可行性分析阶段，为预防项目审批暗箱操作和不科学、

不规范，律师应对可行性研究报告进行法律风险的研究和评估，出具法律风险预防和控制报告；对环境评

估报告进行法律分析研究并出具法律意见书；对项目建设可能引起的影响社会稳定的各种因素进行分析研

究并出具维稳报告；各级政府发改委须根据律师的三份法律意见才可批准项目。

在项目招投标阶段，为把法律的阳光照耀在招投标过程，把行政权力装进法律的笼子，律师应全过程

参与招标投标活动，并在程序上对公开、公平、公正的“三公”原则进行严格把控。律师应负责审查招标

文件和投标文件，参加澄清和评标，并对中标结果出具合法、合规和中标有效的法律意见书。招标人须根

据律师的法律意见书颁发中标通知书。

在项目建设阶段，为预防国有资金流失，有效应对承包商的“低中标、勤签证、高结算”，律师应负责

审查项目的设计、采购、施工、监理、造价、控制等相关合同，全程参与合同的履约控制；参加每周例会，

负责所有签证、索赔文件的起草与回复；协助监理单位严格执行法律、法规以及合同规定，并在工程竣工

验收、价款结算、缺陷责任期限届满出具法律意见书。

2、政府投资项目采购法律服务中招投标机制尚待完善

上海调研会与会律师在讨论时提出，律师为政府投资的建设项目提供全过程的法律服务需要经过招投

标中标才能确定，这客观上需要律师不断提升自己的能力，向政府相关部门展示自身的价值。但在操作实

践中，政府往往把委托律师为项目服务看作是对律师的一种认可和荣誉。因此，一些政府部门和政府投资

机构在为重大建设项目选聘法律顾问、采购法律服务时，采取的是直接指定律师事务所，或小范围比选来

确定服务主体，从而导致部分具备相当专业能力和经验的律师事务所往往不能及时了解相关信息，失去了

为政府提供法律服务的机会。

与会律师建议：为搭建一个公平竞争政府项目法律服务平台，促进政府对律所资源的合理利用，应优

化法律服务采购机制，通过更加公开、公平、透明的方式为重大建设项目采购法律服务。例如，政府可以

通过公开招标的方式建立、健全外聘律师事务所数据库制度，分不同专业领域不断完善全市范围内律师事

务所资源的统计和储备，使更多优秀律师事务所参与到政府重大建设项目法律顾问的竞聘中。

3、法律服务费用支付缺乏市场机制和保障机制

在为政府重大建设项目提供法律服务过程中，另一困扰上海律师的问题是法律服务费用收取问题，主

要体现在法律服务费用相对较低，与市场标准差距较大，且费用的收取得不到保障等。这些问题一定程度

上影响了上海律师为政府提供法律服务的积极性。上海联合文件出台后，上海各级政府部门提高了对律师

服务费用问题的重视，基本确立了“谁委托、谁支付”的制度，费用标准也有所提高。但因文件并未规定

律师服务收费及其标准，法律服务费用支付既缺乏市场机制，又没有保障机制。目前，上海市财政局正在

考虑将政府采购法律服务纳入财政预算，但还处于调研阶段。政府采购法律服务费用实现市场化，还依赖

于政策的不断完善。

在调研中也有律师提出，政府支付律师费取决律师的服务能力、服务深度和解决实际问题的效果。目

前，律师服务质量和解决实际问题的能力开始为政府部门所认可，律师服务费用市场化操作开始出现，律

师承担重大项目服务，每年的费用有的达到50万、60万甚至100万至400万的情况。中伦（上海）律师事

务所承担总投资超过五百亿元的上海迪斯尼主题乐园项目全程法律服务，由于为政府及中外合资双方切实

解决了许多疑难复杂的境内外法律问题，上海市政府、合资中方上海申迪集团及陆家嘴集团等支付的律师

费逐年递增，从最初的每年30万增长到现在的450万。律师们还反映，在洽商律师服务收费时，建议向政

府提供两种不同的收费方案供选择：第一，按传统的收费模式，以项目投资比例进行收费；第二，按国际

惯例以律师实际工作小时计时收费。政府部门已逐步认同律师在这些重大建设项目中不可或缺的作用，纷

纷开始接受这两种律师计费方式。

4、律师为政府投资项目的服务质量有待提高

调研中发现，律师为政府投资项目提供法律服务在实践中存在两方面问题：一是政府对律师作用和价

值的认识有待进一步提高。由于政府采购机制不够透明和付费偏低，难以确保每个项目提供服务的律师均

有较高专业水平，导致服务质量不能保证；二是因律师服务质量不高、服务价值不够，导致压价竞争、低

价抢标问题。有的律师事务所为争取市场的知名度和美誉度，通过低价竞争甚至免费方式获取政府重大建

设项目，一定程度上影响了政府采购法律服务的有序发展。

调研中一些上海律师提出，律师和律师事务所无序竞争的情况应引起全国律协的高度重视。有律师建

议：全国律协要尽快制定《关于律师为政府投资重大建设项目全过程专项法律服务的指导意见》，并尽快制

定《律师为政府投资项目承担全过程专项法律服务的操作指引》，以有效规范律师行业自身行为。

五、结语

调研组在浙江、上海两地关于律师为政府投资项目提供法律服务的专题调研工作获得了丰富的第一手

材料，学习到值得借鉴的成功经验，为进一步创设服务政府投资项目为律师法定业务，以及制定相关文件

和管理规范提供了宝贵经验。建房委将根据全国律协的统一部署，把对中国律师创设此项法定业务的工作

继续推进，并竭尽全力争取获得成功。

全国律协调研组

2013年5月8日

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