论行政法的基本原则——法治行政

摘 要：法治行政符合行政法基本原则的标准和含义。它包括四方面内容：政府行政行为应

有组织法上的依据；政府行政行为应有行为法上的依据；政府遵守之法应为合乎理性之法；

政府违法行政应负法律责任。法治行政原则以行政法的理论基础“控权—平衡”论为其立论

基础，体现了行政关系主体的平等，以及现代国家权力交融与合作和行使行政权主体多元化

趋势的特点。

关键词：行政法；法治行政；行政法基本原则

一、行政法基本原则的含义

我国自20世纪80年代初开展行政法研究以来，关于行政法基本原则的内容名称就有30

余种不同提法[1]（P107-108）。但这些对行政法基本原则的研究大多停留在制度层面，侧重

从制度层面构筑行政法的基本原则，强调行政法基本原则在行政法的制定、实施与运用方面

的功能，而没有上升到价值层面展开探讨[2].出现这种情况的原因是关于行政法基本原则判

定标准的差异所致，这种差异表现为下列六种观点：第一种观点认为行政法基本原则应具备

法律性、特殊性、涵盖性和适用性[3]（P46）；第二种观点认为应考虑原则的特殊性、普遍性、

层次性、法律意义和表述上的规范性[4]（P46）；第三种观点认为这种标准必须是国家行政活

动的所有环节遵循的原则，并且符合宪法原则和一国的基本政治制度，还要反映出一国行政

法发展的历史过程和对行政法作用的基本认识[5]（P31）；第四种观点认为，应具体考虑它是

否确实贯穿于行政组织规范、行政行为规范和监督行政行为规范之中，是否贯穿于每个行政

法律关系始终，这是判断行政权行使是否合法与合理、检验执法和适法的标准[6]（P53-54）；

第五种观点认为，在贯穿性、指导性的基础上增加三项标准：即反映出在社会主义市场经济

条件下行政法的基本要求，体现出社会主义法治原则在行政法律规范的具体要求，揭示出行

政法律体系的统一性和唯一性[7]；第六种观点认为，行政法基本原则的确立标准有四项，即

应当融入现代宪政精神，应当体现法律的基本价值，应当反映行政法的目的，应当是行政法

中最高层次的规则[2]。

笔者认为，确立行政法的基本原则的标准应从理论的高度来探讨。既要强调其特殊性，

又要考虑其宪政背景和法律价值；既要从制度层面上去提炼，又要从价值层面上去探究。确

立标准应有三条：

（一）行政法的基本原则应当体现法的基本价值和现代宪政精神。自由、平等、民主、

正义、理性、秩序等都是法的基本价值。行政法有其特定的规范对象和制度内容，但其价值

追求并没有特殊性，行政法的基本原则应当充分体现法的基本价值，并将其融入到行政法律

制度之中。

宪法与行政法是辩证统一的关系。现代行政法是各国宪法的具体化，是动态宪法，是宪

法实施的关键与保障。现代宪政是现代行政法生存与延续的基础，现代宪政精神也直接影响

行政法基本原则的确立。综观西方发达国家行政法基本原则的确立，无不以其本国的宪政原

则为基础。

我们在探讨行政法基本原则时不能忽视行政法与宪法的关联性。行政法的基本原则虽然

不能完全照搬宪法原则，但行政法是在近现代宪政基础上生长起来的，失去了宪法基础，行

政法就无法存在。行政法存在的目的也就是为了将宪政精神在行政领域具体化。作为行政法

精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪政精神。

（二）行政法的基本原则应当反映行政法的历史使命。现代行政法的历史使命，是通过

对社会权利的合理分配（偏于控权）以实现平衡，这真实反映出现代行政法——尤其是我国

行政法的发展趋势[8].行政法基本原则作为行政法的历史使命与具体制度之间的桥梁，将对

行政法的各个环节、各项行政法律制度的建立起指导作用，而这些行政法律制度又直接影响

到行政法历史使命的实现。因而，行政法基本原则的确立应充分反映行政法的历史使命。

（三）行政法的基本原则应当是涵盖整个行政法体系的最高层次的规则。行政法应遵循

的原则很多，但行政法的基本原则应当具有普遍性、涵盖性和统帅性。即使当今世界还没有

一个国家将行政法律规范法典化，但这并不能否定行政法体系存在着具有普遍性、涵盖性和

统帅性的原则。正如有的学者所言：“行政法基本原则既是隐藏在法律规范之后的思想浓缩，

也是一条主线支撑着法律规范的整个体系”[9].因而，行政法基本原则应当是行政法规中最

高层次的规则。这种规则无论是已为法律所规定，还是深藏于法律条文之中，作为行政法最

基本的原理都将对行政法的发展产生深刻影响。

根据以上标准，笔者认为，行政法基本原则的含义应为：行政法基本原则是指贯穿于行

政法整个体系以及全部运行机构中，统帅和指导具体行政规范的最稳定的核心，调整所有行

政法律关系主体行为的最根本的准则，它体现了行政法的精髓，决定着行政法的根本性质、

发展方向和社会效果等。

二、法治行政原则的基本含义

各国对行政法的基本原则由于历史的原因而表述不同，但却表现出一些共同特点，一是

都体现了“法治主义”的精神，二是从“形式意义上的法治”向“实质意义上的法治”发展，

尤以德国传统行政法和日本明治宪法下的法治原则逐渐向“实质意义上的法治”转化表现突

出。法治主义事实上是作为行政法的基本原理而得以发展，唯有“法治行政”才真正揭示了

法治主义的实质，唯有实质主义法治才是真正意义上的法治主义。

法治原则在建立法治国家中显然是一个非常重要的原则，但其含义从各国来看不很确定。

法治的形式和含义随各种法律而不同，但行政法是适用法治原则最主要的领域。作为实质意

义上的法治原则，法治行政原则应包括以下四方面含义：即政府行政行为应有组织法上的依

据；政府行政行为应有行为法上的依据；政府遵守之法应为合乎理性之法；政府违法行政应

负法律责任。

三、法治行政原则的理论基础

行政法的理论基础即行政法基本原则的理论基础。综观行政法史，行政法的基本理论发

展脉络大致是：管理论——控权论——平衡论。立足于本土资源，笔者认为，法治行政原则

应以“控权—平衡论”为其理论基础。

控制与平衡是两个独立的概念，但社会现代化为二者在行政法内部的连结提供了共同基

础。行政法应始终保持控权功能，有两个基本缘由：第一，权力的运行规律告诉我们需要对

它进行控制。用孟德斯鸠的话来说即“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一

条经验”。现代行政虽然发生了许多变化，但是作为权力运行的规律是不会改变的。第二，权

利的实现规律告诉我们需要对行政权力进行控制。权力是实现权利不可或缺的，但它非常容

易直接影响甚至侵害公民权利，况且行政权力与公民权利之间的强度差异悬殊，所以需要对

权力进行控制[12].社会权利包括国家权力与公民权利，具体到行政法领域，则是行政权力与

相对方权利；社会整体利益包括公共利益与社会个体利益，社会权利是社会利益的外观形式。

行政法领域内公共利益与个体利益因各自扩张倾向导致的矛盾，外化为行政权与相对方权利

之间的冲突。从根本上说，公共利益以个体利益为基础，实质上是个体利益社会标准下的有

机组合，二者的同质性与同源性决定了二者必然体现为一种均衡。控权的视角与均衡的视角

聚合便产生了控权—平衡论。即在认识现代行政权扩张的必要性、客观性与依法保护的前提

下，又控制行政权，防止行政权背离法治原则，并在此基础上在行政法主体内合理分配社会

权利，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态。控权—平衡论为现代行政法提供

了方法论与价值观，即控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目

标，平衡只有通过控权才能实现[8].控权—平衡论作为现代行政法的基本理论，兼容了法治

行政原则的内涵，旨在揭示行政法的历史使命并推动其实现，是法治行政原则建立的基础。

四、法治行政原则的特点

行政法学者依据不同的标准各自提出了不同的行政法基本原则。一种观点认为行政法的

基本原则是依法行政原则，其内涵包括职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、职权与

职责的统一五个方面[13]（P42-50）。还有一种观点认为，我国行政法基本原则包括四项：即

行政法治原则；行政公正原则；行政公开原则；行政效率原则[14]（P44）。第三种观点认为，

行政法的基本原则是行政法治原则，并分解为三项原则：即合法性原则；行政合理性原则；

行政应急性原则[6]（P54-55）。二十年来我国行政法学者在不同的历史条件下提出过30余条

行政法基本原则，从目前来看，大多数学者接受了依法行政或行政法治原则。

笔者认为，法治行政原则是行政法基本原则最为确切的表述，其有别于依法行政原则。

依法行政的原则，如职权法定、法律至上、对行政自由裁量的法律限制，职能分离，权责统

一，遵循法定程序等，一般只强调了依照或根据法律，而法律本身的性质、内容是否民主、

是否合理，在此不得而知。从“实质意义上的法治”来讲，单讲“依法行政”已不适应现代

民主法治国家的要求。法治行政包含了“依法行政”的诸原则与内容，并以之为基础，但其

精神实质与价值追求，则比依法行政有了更高的理念与更现代化的内容。从实质上讲，“依法

行政”与“法治行政”代表了两种法治主义。用“法治行政”代表“依法行政”，其表面意义

在于防止顾名思义的理解的产生，一则防止以法治理老百姓的曲解；二则防止超越法律位级

的无效行政；三则防止作为口号式的滥用，如由“依法治国”、“依法行政”类推下来的“依

法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡（镇）”、“依法治村”、“依法治厂”，还有“依

法治水”、“依法治税”等等。其实质意义在于正确揭示建立社会主义法治国家的本质要求，

即“法治”而非“法制”。从“依法行政”过渡到“法治行政”，是行政法治史上的一个飞跃，

是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。“依法行政”与“法治行政”之争，实质上

是“法制”与“法治”论战的延续。退一步来讲，如果说“依法行政”可以是行政管理的一

个原则，那么行政法的基本原则就只能是“法治行政”，而不能与行政管理的原则相混淆。

至于将行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则与法治原则并列为行政法的基本原

则，笔者认为不妥。因为行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则是实现法治行政原则

的基本要求，是包含在法治行政原则之中的应有之义，不是同一个层面的原则，即使有很重

要的现实意义，也不能与法治原则并列同为行政法的基本原则。

关于行政法治原则，狭义的理解与依法行政原则一致，广义上的理解与法治行政原则相

同。笔者认为，作为思想范畴的行政法基本原则，用“法治行政”来表述最为确切。在“依

法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与目标下，“依法行政，建设社会主义法治行政”，

也应是国家建立“法治政府”的方略与目标，怎样实现法治行政，是建立我国行政法体系的

基本原则和终极目标之所在。

作为行政法的基本原则，法治行政原则也体现了现代行政法的历史使命和时代特点。

（一）法治行政原则更可体现行政关系主体平等的特点。从法律地位来看，公民在法律

面前一律平等，包括行政权力行使者。依法执法与服法、守法是平等的，任何人没有超越法

律的特权。尤其是现代行政除了权力行政外，还逐渐强化了行政服务、行政指导、行政合同，

在法律地位上双方都是平等的。在行政诉讼中，行政机关与人员只能当被告，作为原告的公

民或法人与其是平等的诉讼主体，享有同等的诉讼权利。从行政关系主体的地位看，依法行

政强调的主要是行政机关单方的职能行使。作为行政法的基本原则，它所涵盖的应是包括行

政关系主体双方权力和权利的行使和地位的体现。所以，行政法的基本原则是法治行政原则

不是依法行政原则。

（二）法治行政原则可以体现出保障行政相对人权利实现的特点。作为行政相对人的权

利也是公民的合法权利，现代行政权来源于公民权利，从根本目的上也服务于公民权利，公

民权利是行政权力合法性与正当性的基础。行政权力在设定、目的及运行上充分实现这些权

利，是法治精神的内在要求。行政相对人的权利至少主要有六项：即评判权、抵抗权、竞争

权、选择权、知情权、协商权[15].行政相对人上述权利的实现应得到法律的保障，行政法的

基本原则也应涵盖此内容，体现其精神。法治行政原则则体现了保障行政权力得到行使的同

时，也要保障行政相对人权利的实现。

（三）法治行政原则可以体现出现代国家权力交融与合作的特点。在我国，国务院、中

央军委、、最高人民检察院都有对全国人大及其常委会的立法提案权，可以说

是享有部分立法程序性权力。国务院及其各部、委分别有制定行政法规和规章的权力，这在

形式上虽仍属行政权范畴，实质上则是立法行为，立法权渗入行政权，是行政法的大势所趋。

在我国司法权渗入行政权，表现为行政机关可以依据行政复议法、行政仲裁法，对某些行政

纠纷加以裁决，带有准司法性质的职能。这样，分权由原来控制行政权力的主导思想，又注

入了分工合作的因素，“依法行政”已不能涵盖权力交融与合作的特点，但其可以由“法治行

政”体现出来。

（四）法治行政原则可以体现出行使行政权的主体多元化趋势的特点。现代行政权实际

上在实行着既扩权又消权、放权，既限权、控权又参权、分权、还权的复杂演变[16].为了减

轻政府的权力负担，充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源，把原本属于政

府的部分行政权分给非政府组织去行使，这样使部分国家权力向社会权力过渡。为了体现现

代法治行政的民主性，表示对行政的支持，公民和行政相对人直接“参政”，参与行政决策、

行政立法、行政的某些具体决定。同时，将政府所“吞食”的社会权力与权利“还归”于社

会。如把原本属于社会的权力归还社会中介组织行使。部分行政权还原为社会权力与权利，

体现了现代行政权多元化发展的趋势，即国家行政机关已不是惟一行使行政权的主体，其行

政权部分地还归社会主体。

从以上论述可以看出，“依法行政”是在行政管理活动中对行政主体学方面的要求，是行

政管理的一项原则，是以前“依法办事”的翻版和延续，而在当代社会行政权多元化趋势下，

建立社会主义法治国家，坚持法治行政原则是非常重要的，这也是当代行政法的历史使命。

总之，在建立法治国家历程中，展望行政法的发展趋势，可谓任重道远。作为贯穿行政

法全部、体现行政法内在要求的基本原则，应该从根本上摈弃“人治”观念，这是行政法学

研究的首要问题。从目前的研究来看，用“法治行政”来表述行政法的基本原则，是比较妥

切的，且它对推动依法治国，建设社会主义法治国家理论研究和实践将有着重大意义，并产

生深远的影响。

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何建华